公民参与生态文明建设：动力、障碍及对策

沈艳

摘 要：当前，人们赖以生存的生态环境出现了较为严重的危机，公民逐渐认识到生态保护的重要性，参与生态文明建设的意愿在增强。而在社会治理现代化的背景下，生態治理已不能仅仅依靠政府完成与推进，政府、社会和公民的治理共同体需要在生态文明建设过程中不断沟通、对话与合作。当前，公民有效参与生态文明建设仍存在一定障碍，如制度供给的缺乏、参与平台不够丰富、理想化共识缺失等。通过加强制度建设、提升参与主体条件以及培养社会自治生态文化等途径，可有效提升公民参与生态文明建设的科学性。

关键词：公民参与；生态文明建设；对策

随着全球生态危机的日益严重，人类生态意识的觉醒是人类文明中极为重要而有影响的变革。面对与自身紧密相关的生态环境不断恶化，并直接危害人类健康与生存，人们开始意识到没有人可以置身于这场危机之外。在不安与焦虑之中，人们逐渐意识到自身的作用，开始尝试参与生态保护与生态文明建设。而国家治理体系与治理能力现代化的提出，进一步将公众的广泛参与提到新的重要地位。政府逐渐意识到在这场生态文明建设中，政府、个人、社会组织的治理共同体通过对话、沟通、共同参与等方式的努力，最终才能形成合理、有效、常态化的生态文明建设。这样的生态文明建设，必须是多元治理主体下，公众有效参与的现代化生态治理。

一、动力：公民参与生态文明建设的基础

在经济快速发展的今天，人们越来越意识到，落后的生态环境保护与经济发展之间存在较大不平衡，政府、社会以及公民对生态环境的忽视、对自然资源的过度掠夺，都造成了当前严峻的生态环境形势，我们面临着不可忽视的生态危机。面对这样的现状，党的十八大作出“大力推进生态文明建设”的战略决策，深刻阐明了生态文明建设的内涵。同时，公民参与生态文明建设也已具备相应的基础。

（一）外部环境驱动：公民参与和治理体系现代化的内在耦合

公民参与就是公民或公民团体在政治系统决策过程中试图影响或推动政策结果的相关活动。需要明确的是，参与的主体为公民或者由公民组成的团体，参与的客体为政府决策及其与之相关的公共生活，参与的目的为影响或改变政府相关决策，它是一种自下而上的政治行为。公民参与社会治理在我国有明确的宪法法律依据。宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法为公民参与国家各项事务作出了明确规定。

近年来，我国的公民参与一直在逐步完善，公民参与社会管理的范围在慢慢扩大。但又不难发现，在多个领域中，公民参与还尚未完善，政府、社会及公民个人都还在寻找种更为理性的方式，促使公民能更有效地参与到社会管理之中。诚然，治理体系现代化的提出为公民参与指明了方向。党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革的总目标。从发展战略高度提出要创新社会治理体制，这是我们党在社会建设理论与实践中的一次重大创新，意味着社会治理由过去政府一元化管理体制转变为政府与各类社会主体多元化协同治理体制，凸显了公众参与在社会治理中的基础性地位。

治理体系现代化是对传统治理模式的辩证否定：从治理主体来看，现代治理主体不仅包括政府公共部门和相关工作人员，还包括各类社会组织以及公民个人；从治理过程来看，现代治理过程虽然包括必要的单向管控，但更注重的是多元合作与共同治理；从治理方式来看，现代治理方式除了包括一定的政府强制外，还应强调沟通、引导、协商、民主和参与等。从这些内容来看，公民及公民组织的参与需要在其中发挥重要作用，只有公民的充分参与才能真正体现出治理体系现代化的深刻内涵与内在要求。

而另一方面，公民参与是一把双刃剑，在参与生态文明建设的过程中，如果没有使之合理化、有序化，单纯地以对利益的诉求取代参与的理性，那么公民参与只会演变成闹剧。生态文明建设是一个系统工程，当前，中国的生态文明建设已逐渐进入一个着力解决重点与难点领域的阶段，亟待公民的有效参与。但公民参与的内容是丰富的，参与人群是复杂的，参与渠道是多样的，而这些问题，只有在治理体系现代化这一逻辑框架下，才能找到出路。

由此，不难看出，公民的有效有序参与和治理体系现代化存在的内在耦合性，也正是这一耦合性为当前公民积极参与生态文明建设提供了强大的外在动力。

（二）个体自我需求：公民生态意识和参与意识的觉醒

公共参与的前提是公民具有明确的公共意识，愿意在公共事务中充分发挥自身作用，应该说公民参与需要公民具备大局意识和责任意识。只有公民具有主动参与的意识，才能真正有效发挥作用。

面对环境污染所带来的危害，公民作为环境污染和生态破坏的直接受害者，对环境保护最有发言权，因此生态文明建设方向与措施的正确与否，公民具有切身感受，他们具有作出直观评价的可能性。虽然在之前很长一段时期内，大部分公民的生态意识还不够强烈，对生态的保护还未形成自觉，但当前，这种局面正在扭转。曾经为了一己私利而对生态保护不闻不问的情况出现转变，人们逐步意识到如果自己再不成为生态保护的参与者，人类赖以生存的环境将陷入绝境。尤其是，近年来多起环境污染事件直接危害人类健康的报道出现后，公民生态意识被极大地唤醒，公民参与生态保护的热情前所未有地高涨。公民个体内在生态意识的唤醒成为公民参与生态文明建设的有力助力。

另一方面，伴随参与式民主的不断发展，公民作为参与的主体，逐渐意识到自身在社会事务中的责任与权力，使得公民参与社会管理的意识进一步提升。对于参与型社会来说，这是一种积极的现象。公民的有序参与使得社会各个领域进一步民主化和社会化。而在这其中，与个人息息相关的领域，如环境保护，也成为公民参与最为积极的领域。我国社会正在努力形成一个非国家中心的多主体多层次社会治理体系，公民的广泛参与得到越来越多的重视。公民通过有序参与塑造公民的认同与利益，进行合理有序参与，而不是情绪化的非制度参与。

二、障碍：公民参与生态文明建设的制约分析

我国目前公民参与社会治理的总体水平依旧偏低，在涉及生态文明建设的相关领域时，更是呈现出突发性、情绪性等特点。譬如，近年来各地PX项目建设过程中爆发的群体性抗议事件等。类似事件的多次出现可以看出，公民有效参与生态文明建设还存在诸多障碍，这些障碍并非短期性、偶然性的，而是由于多年来政府主导生态文明建设所造成的局面。

（一）公民参与生态文明建设的制度供给缺乏

公民参与到社会管理之中，事实上是与政府部门之间互动一个的过程，但公众想要通过自己的参与试图影响整个公共决策依旧还存在困难。公民与政府部门二者之间很大程度上会产生各种各样的矛盾和冲突，在生态文明建设的领域这样的冲突和矛盾到处可见。这也就要求必须通过法律来保障公众参与的实现。而在我国，公民参与生态文明建设的制度还尚未完善，缺乏相应的合理有效的公民参与机制。

第一，完善的公民参与法制体系尚未完全建立。在社会治理体系现代化发展的要求下，公民参与生态文明建设得到重视，成为社会管理创新的一个重要领域。但随着关注的提升，相应的问题也会越来越多地暴露出来。其中一个较为基础性的问题就是，能与公民参与生态文明建设相适应的法制体系的建立和完善。目前来看，虽然我国出台了一些有关公民参与生态文明建设的法规及制度，其中以环境保护为主。例如，1996年发布的《国务院关于环境保护的若干决定》中强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”。但总体而言，当前的公民参与法制体系已经无法满足当前公民参与的现状及需求。另外，其中一些政策尚且无法作为法律执行，缺乏相应的监督机制和惩罚机制，由此对相关部门的约束力不够。这样的法律体系既无法保障公民参与的机会，也影响了公众参与的过程与结果，成为公民真正在生态文明建设发挥作用的障碍。

第二，公民参与生态文明建设法律化途径成本过高。在社会转型过程中，公民参与社会管理往往会出现一些无序化的现象，其中弱势群体，如失地农民、农民工、贫困人口等成为造成无序现象的主要群体。而当前，生态文明建设的公民参与无序化更是将群体扩散。造成这一现象的原因在于生态文明建设所涉及的资源是与每个公民都息息相关，但这些资源又往往是政府、企业等极为看重又企图“掠夺”的资源。所以，公民当自身的生态利益遭受到强势主体，如地方政府引进商业项目的侵害时，他们可选择的参与途径较少。制度化、法律渠道的参与机会少、时间久、成效慢，所以更多地会出现群访闹事。而事实上，在当前，确实有一种“制度化”的方式——信访，可供选择，而且在群众中的认同度和接受度也颇高，但这种中国特色的方式让很多人意识到“信访不信法”的弊端。而信访这一方式所具备的成本低、见效快的特点，侧面反映与对比出，我国目前公民参与的缺失及公民参与的法律渠道的狭窄。由于制度上缺少对参与主体、方式等的具体规范，导致公民参与时出现的耗时耗力，成本过高。

（二）公民参与生态文明建设的平台不够丰富

公民参与生态文明建设的途径和平台主要有政府相关部门及各种社会组织，而其中，社会组织是当前公民参与的重要平台，也是社会治理现代化发展的一项重要内容。近年来，我国的社团组织处于不断发展的状态，尤其是生态环保组织成长较为迅速，但总体而言，当前社会组织的发展现状仍然无法满足公民参与的需求，以及社会治理现代化的基本要求。

第一，社会组织的培育与管理缺乏。就目前我国的情况看，通过社会组织参与生态文明建设还是公众参与的一个重要平台，尤其是民间的环保组织。大部分的民间环保组织都以保护环境为目的，以少数公民自发组建，成员自愿参与活动为特征。近年来民间环保组织以其自身的影响力和行动力受到了社会各界的关注，并处于蓬勃发展的阶段，尤其是当前社会治理现代化的背景下，民间组织的发展尤为受到重视。但就目前来看，我国生态文明建设相关的社会组织总体发展水平依然处于较为滞后的阶段。首先，由于受到之前社会组织监管制度的制约，民间组织一部分成为了政府的“派出机构”，受政府部门的领导，无法真正发挥自身作用，另外又有一部分由于未在相关部门登记，从而未获得“合法身份”而在活动开展时受到诸多制约，这两种情况很大地阻碍了社会组织的培育。其次，民间组织的统一管理仍然存在很大问题，无论是前面提到的组织成立之初的登记制度，还是组织成立之后的管理，都存在缺失。管理主體不明、责任主体不明以及相关法规不健全等都造成民间组织管理不规范的现状。另外，由于当前社会各界人士都热衷环保，尤其是一些明星名人，希望通过自身的社会影响力，通过建立民间组织来做一些生态保护相关的活动。其中也不乏一些妄图打着“环保”旗号实现商业目的，但由于名人的光环效应，这些活动有时候反而会吸引人数众多的公民参与，而相关组织对参与人员的管理、活动的组织等都还缺乏一定的共识和认知。总体而言，在生态相关的社会组织发展上，前期培育以及相应的管理仍存在很多现实问题。

第二，社会组织的参与水平偏低。由于近年来各种民间环保类组织不断成立，生态文明相关的社会组织总体呈现参差不齐、杂乱无序的现状，这样的情况直接导致了此类社会组织在参与社会活动时总体水平偏低。首先，很多环保组织在成立之初是由年轻人，尤其是一些大学生为主要力量，比如，浙江大学的绿之源等。虽然大学生参与生态保护具有较高的热情，活动的参与度较高，但由于他们缺乏社会经验、掌握的社会资源有限以及自身可支配时间的限制等原因，使得很多以学生为主的环保组织缺乏一定的可持续性。其次，很多环保社会组织的发起者和领导者缺乏相应的专业背景，大部分都因为对生态环境日益恶化的危机感和紧迫感而主动参与到生态保护的活动之中，而并未为生态保护的专业人士。由此，在很多专业领域，民间生态保护的组织在参与过程中就出现很多问题，他们所提供的意见建议、可采取的方式方法以及可提供的支持都缺乏相应的专业理论基础。比如，影响力遍布全球的“地球1小时”活动就曾经因为“短期大量断电造成巨大危害”传言而受到质疑。另外，由于民间生态保护的组织其管理团队很多为兼职人员，他们在主业所富余的时间和精力下完成民间组织的管理和运营，从而造成组织管理散漫、团队建设缺乏、发展目标模糊等管理疏漏。这些问题的存在都极大影响了社会组织功能的发挥，但同时，该组织可能会庞大。这样的情况下，极易造成公民参加社会组织较多，但真正参与社会活动的机会很少，久而久之弱化了公民参与的意识，产生一些负面情绪。另外，由于缺乏专业背景和科学管理，有些环保组织反而成为极端和过激环境保护活动的始作俑者，对公民参与生态保护造成不良影响。

（三）公民参与生态文明建设的理性化共识偏低

法国社会心理学家勒庞提出，“群体不但容易英勇无畏而且更容易犯罪。”就公民个体而言，如果没有对生态文明建设具备理性认识，就很容易在参与生态文明建设中热情却盲目，非但不会发挥自身作用，反而成为影响生态治理的负面因素。

第一，参与盲目性与参与程序的忽视。事实上，任何公民的参与行为很大程度上都是基于自身利益与自我需要之上的。当前，人们都认识到了生态环境的恶化对自身所带来的不良影响，认识到了生态保护的重要性，在此基础上，而形成了参与生态文明的自觉性。但有效的公民参与是建立在理性基础上的，它除了自身的需求，更多的还需要公民对整个社会生态文明建设的认同、对社会治理现状的正确判断等。如果不具备这些认知基础，而盲目地参与其中，则很容易让参与形成成为一种情绪产物，造成不良后果。生态保护做为一个与民众生活息息相关的领域很容易引起民众的广泛关注，一旦爆发问题，尤其是发生在公众生活范围内时，问题处理显得尤为棘手，其中很大程度上都是由于民众的心理变化所导致的盲目参与引起的。这个时候，民众的理性会被忽略，情绪化的参与热情和迫切需求主导了民众，从而导致问题的激化和事态的严重。这样的盲目参与不但无法发挥公民参与的作用，反而让相关问题得不到解决，民众的真实诉求也被埋没在狂躁之中而无法得到重视和解决。另外，整个生态文明建设是多主体的，公民作为主体之一，在参与生态治理活动时，必须遵守相应的参与程序，只有具有了合理有效的参与程序，参与成果才能体现。但目前，由于我国治理体系的缺陷，公民参与社会事务还缺失相应的程序以及相关的规则，这些领域的缺失是导致大规模游行活动等公民盲目参与的一个重要原因，需要得到关注和解决。

第二，参与愿望强烈与参与能力的不足。从“天下兴亡，匹夫有责”传统参与情怀，到现在生态文明关乎人类生存的紧迫，公民参与生态保护的愿望既有历史传承，也体现了现实需求，但参与过程中往往不尽如人意，强烈的參与愿望与较低的参与能力反差较大。首先，对参与生态文明建设，公民还未形成良好的认识，缺乏对生态现状理性分析的能力，往往只在生活区域出现了环境问题，自身利益受到侵害时，才具有强烈参与热情，这种短期性行为并不有利于公民参与生态治理能力的提升。其次，由于基于对参与生态文明建设的认识偏差，很多积极参与的公民能力上并不满足参与的要求，往往是一些缺乏环境治理相关知识的个人选择一些简单又粗暴的方式方法来企图影响一些环境公共决策。而有一些具备一定理性认知的群体反而找不到较好的途径参与到生态保护中来。由于自身认知和能力的差异，公民参与行为方式选择和产生效果有很大不同，对待同一个环境问题，如果对生态知识有一定掌握，对环保政策有相对的了解，对相关部门的工作职责与分工有一定区分，那么参与过程就会大不相同。但就目前而言，大部分公民在参与之前并不具备相应的认知准备，即使在面临垃圾分类这样较为具体的参与行为时，也会因为缺乏垃圾分类的基本知识而让结果大打折扣。当公民的参与愿望和参与能力不相匹配时，往往很容易煽动，出现影响生态治理持续的问题。

三、对策：公民参与生态文明建设的科学化路径

生态问题并不是一朝一夕可以解决，是一个长期而复杂过程，而这就要求公民可以广泛、有序、有效地参与到生态文明建设中。很明显，公民参与的核心在于公民、社会与国家三者之间的良性互动，共同在生态文明建设中各尽其责。三者之间相互影响，相得益彰。因此合理有效且充分的公民参与不仅是一种公民自觉行为，而是一个国家治理能力、法治水平、公民权利保障等多方面的综合体现。所以，生态文明建设的公众参与是一个系统体系。

（一）加强公民参与生态文明建设的制度建设

制度是组织和程序获得价值和稳定的必经之路，生态治理中公民参与要想取得合法性、保持有序性必须加强制度建设。健全合理的制度安排是公众能否有效参与生态文明建设的重要保障。而作为一种制度建设，公众参与生态文明建设应贯穿于相关法律实施的全过程，体现为一套体系化的制度设计，以此来保证公众参与的有效实现。

1.完善生态环境信息知情制度。公民参与生态文明建设的重要制约条件就是信息不对称。公民所了解和掌握的信息不完全，由此导致个人对当前生态文明建设的情况认识不足，只凭自己感性的认识来判断，无法从理性的角度去思考现在，去理解政府的行为和政策。在这种情况下，公民参与会呈现盲目化和情绪化。所以，政府、社会组织以及其他相关的机构都有义务和责任向公民提供真实可信的生态信息，让公民足够多地了解生态治理的进程，从而形成自身的理性认识，并达成全社会的理性公示。尤其是在一些重大生态项目及生态政策公布时，应在前期做基础性的情况公示，让公民了解和参与。目前我国处于大数据的快速发展阶段，新的科技发展带来了更多更快捷的信息公布形式和平台。政府应该在制度层面作出规定，以大数据平台的形式，主动、及时、准确的发布生态治理信息，将政府行为、社会组织作用、公民参与活动等多种信息呈现在大平台之上，供公民查询、监督和使用。这样，既让整个生态治理在公民监督中运行，也能为公民参与生态文明建设提供强大的助力。

2.健全公众参与的程序制度。公民参与的有效性需要科学规范的参与程序作保障，这既是公民权益的体现也是法治化建设的需要。参与程序的规范既应涉及公民参与生态文明的主体范围，也需明确参与事务的范围和要求。公众通过积极参与监督，对我国围绕生态保护所开展的公共事务进行有效监督，对相关行政部门的公共行为的合法性和合理性进行督促。另外，在合理规范的程序下，公民参与的范围可得到拓展，例如以市民参与团纠察团等形式，让公民成为环境管理的直接力量，赋予他们一定的环境监督执法的权力，通过规范的程序充分发挥公民力量。当然，目前生态文明建设中，公民参与比较广泛的传统形式，如匿名举报等，也需要通过程序的规范提升执行成果，减少负面效应。

3.建立公众参与的反馈制度。反馈制度的建立对整个公民参与的完善和有序是非常必要的。相关的公共部门、社会组织在听取公民意见、吸纳公民参与、发挥公民力量后，应明确对相关参与内容作出回复和反馈，这既符合了公民参与的心理预期，也促进了程序的完整性。尤其是如重点环境政策出台前所开展的公民听证会等，这样直接影响整个生态文明建设进程的参与行为后，必须作出相应的反馈，以确保公民参与行政决策的有效性，避免出现走过场的现象。

（二）提升公民参与生态文明建设的主体条件

公民参与的主体条件可以理解为，公民参与生态文明建设所应具备的理念、能力以及技巧，它是指公民作为参与个体的整体素质，广义上可包含公民个体的受教育程度、专业知识、技能技巧、法律常识等多个方面。优化公民主体性条件能够造就更多的生态治理的参与者，这些积极参与的公民对生态治理的顺利发展会起到重要的作用。

1.培育公民生态意识。没有明确的生态意识和较高的生态文明综合素质就很难实现高效的公众参与。生态意识是公民意识的重要组成部分，但其自身也是一个全方位的体系。公民的生态意识，除了要认识到人与自然和谐共生的重要性，还需要养成健康的生活方式和良好的行为习惯，树立可持续发展观和绿色消费观，正确看待人与自然、人与社会的关系，尊重自然、热爱自然，并在主观上愿意积极投入到保护生态的实践中。

2.提升公民参与能力。合理有效的公民参与对公民自身的能力与素质也提出了更高的要求，而这种参与生态文明建設能力的培养并不仅仅是公民自身的问题，也是国家和社会需要思考的问题。在西方的一些国家，政府非常重视提高公民参与公共事务的能力提升，比如，北卡罗莱那州的杜姆城，市政府专门成立了一所杜姆邻里学院，供市民来学习公民参与的相关知识，而市民如果想要进入学院学习的话，需要交纳的学费非常少，大部分都是由政府承担。除了相关知识和理论的学习，还提供实践锻炼，市民可以在参与公共事务的过程中不断提升自身的参与能力。在推进国家治理现代化的过程中，这些形式的学习和采用成为了可能。政府通过引导公众如何参与环境管理、进行环境知识方面的提升、对环境问题提出自己独特的建议和意见等形式，帮助公众提升参与公共事务的能力。

（三）培养健康的社会自治生态文化

1.大力发展社区生态自治。社区是一个较小的社会治理细胞，也是公民日常生活的区域，在社会开展生态自治是培育生态文化的重要途径。首先，从公众自己生活的社区人手，更能提高他们的参与度，提升他们的参与意识，其次，由于这些事务与自身生活的紧密相关性，在参与的过程中，公民更具责任意识，例如：社区环境保护与整治、社区生态长效治理的方案等，都可以由社区居民集体参与和决策。而在这过程中，形式的灵活性、参与群体的多样化等都需要认真考虑。不同群体可在社区生态自治中发挥不同的作用，如：年长、已退休的居民空闲时间较多，可成立环境污染监督巡查队；社区文艺爱好者可以通过文娱表演的形式宣传环保意识。

2.培育生态型民间组织。民间生态保护的组织在生态治理中是不可或缺的主体之一，专业化的民间组织是公民有效参与的重要平台，在社会治理现代化的目标下，生态型民间组织的培育事关重要。目前，我国的社会治理环境为民间组织的发展提供了良好的机遇。生态保护的社会组织可通过与政府之间确立权责关系来确定自身的独立功能与地位，并在自身运作中实现自我监管和专业化发展。同时，政府可通过分类指导、购买服务、评价监督等形式实现对社会组织的管理，通过信息共享、数据平台共建等形式完成与社会组织的共同发展。另外，相应的孵化机制和专项基金等扶持政策也应该规范化、专业化，形成专门针对生态保护社会组织的相应措施，以在全社会形成有利于此类社会组织发展的导向，从而提升公众参与度和影响力。