街道社区改革需实现“两个对接”

文 巫永平

作者系北京市政协委员、清华大学公共管理学院教授

街道是我国政权在城市的最基层组织，社区是城市居民基层自治组织，是构成城市的基本单元。但在不同历史时期，街道和社区及其前身居委会承担的功能和发挥作用的方式有所不同，也随着形势的变化而不断变化和不断调整。北京市重视城市管理工作改革，先后召开了五次城市管理工作会议，不断进行街道社区管理体制机制改革和创新，取得了显著成绩。尽管如此，由于经济社会的快速发展和国家治理要求的不断变化，街道和社区管理体制不能很好适应新形势的情况变得日益突出。在这样的背景下，北京市进行深化街道社区管理体制改革十分及时和必要。

街道社区必须是我国现代治理体系的一部分

进行街道社区管理体制改革，必须准确把握街道社区的定位。只有放在现在和今后一段时间中国政治经济社会发展的大背景下，街道社区应该扮演什么角色和发挥什么作用的问题才能真正看清楚，街道社区的功能定位才能正确得以确定。这个大背景就是中共十八大以来在十八大、十八届三中、四中全会精神指导下我国在以下领域进行的各种改革和建设，包括：

实现国家治理能力和治理体系的现代化；依法治国，建设社会主义法治国家；建设社会主义市场经济，让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用。政府职能转变、依法行政、行政体制改革和简政放权；促进社会发展，促进社区自治，让社会组织在公共服务方面发挥更大作用。

同时，社会发展趋势和客观要求是，老百姓对政府提供公共服务和公共产品的要求不断提高，参与公共事务的愿望不断增强，居民自治组织的作用越来越大。

街道干部走入社区

门头沟区东辛房街道办事处为民服务大厅

现在的街道社区制度及其功能是政府主导一切和以经济建设为中心时代的产物，是为了适应那个时代的任务和要求而设立的。虽然随着时代的变化，这一制度和功能也发生了变化，但根本上它是一个属于前一发展阶段的制度。十八大以后，我国已进入一个全面构建现代治理体系的时代，国家政治、经济和社会发展进入一个崭新阶段。作为国家治理体系的一部分，新时期对街道社区制度和功能的要求是街道社区必须能够适应国家治理现代化的要求。新要求的背景是构建一个能够适应国家经济社会发展的治理体系。经过三十多年的发展，我国已进入这么一个时代，在经济领域，政府的职能从直接配置资源转变到为市场运行构建良好的市场环境，加强对市场的监管，退出资源分配，从“政府主导、市场配合”到“政府引导，市场主导”。在社会领域，培育社会自治组织，让社会组织在社会自治、提供公共服务方面发挥更大作用，实现从“政府主导、社会参与”到“政府引导、社会主导”的转变。为了适应这个变化，政府本身要进行改革。政府改革的关键是进行权力分类和调整，实现依法治国，依法行政，把属于市场的权力归还给市场，属于社会的权力归还给社会，属于政府应该有的权力要切实强化，为经济社会发展构建一个良好环境。

在这样的背景下，街道和社区的定位是什么，应该发挥什么样的作用？街道社区应该定位为国家现代治理体系的一部分，服务于党和国家在2021 年全面建成小康社会和在本世纪中叶全面实现社会主义现代化的“两个一百年”奋斗目标。街道社区管理体制改革建议的实现，在很大程度上取决于实现上下两个对接，即往上，与行政制度改革、政府职能转变和简政放权改革对接；往下，与社会和社会组织对接。

街道社区改革必须与行政制度改革、政府职能转变和简政放权的改革对接

街道社区的功能和定位是由我国的行政制度和政府职能决定的。现在街道承担的十大类任务中，发展经济等任务就是改革开放以来以经济建设为中心的产物。要把这个任务从街道剥离出来，就必须与政府职能转变和简政放权改革对接，才能在街道层面真正剥离经济发展的任务。同样，现在街道承担诸多本不属于街道应该承担的职能，如信访诉求、证明出具、评比创建工作以及大量临时性任务等不属于公共服务范畴的任务，占用了街道大量的时间和精力。要把街道从这些任务中解放出来，并解决普遍存在的政府部门管事、街道办事处干活，和政府部门收费、街道办事处管理的现象，都有赖于行政制度改革和政府职能转变。尤其是明确街道与区县政府职能部门的关系。如何真正落实街道社区承担公共服务和社会管理，为经济发展、社会平安和人民安居乐业等营造良好环境的职能，把不属于街道社区的其他职能真正剥离出来，是街道社区改革最为关键也是最为困难之处。这需要理顺条块关系，树立“权责一致、依法治理”的理念，明确政府各职能部门、街道办事处、社区的职责范围和管理权限，将街道社区纳入法制化治理轨道。这些原则的实现，有赖于实施细则的制定和出台，尤其要与行政体制改革、政府职能转变和简政放权改革接轨。没有上级政府有效的行政体制改革、政府职能确实转变、简政放权的真正实现，上述街道社区的改革原则就难以实现。

街道社区改革必须进一步与社会和社会组织对接。

三十多年的经济社会发展，使得我国城市社会越来越发达，社会组织不断涌现，社会活力越来越大，居民自治组织在承担公共服务和提供公共产品方面发挥着越来越大的作用。同时，居民的权利意识、公共意识也在不断增强。街道社区现在的管理体制和功能定位，不能很好适应这种新形势，也不能很好满足居民的新要求。结果是街道包揽了一些本应该由居民自治组织和社会组织承担的职能，导致街道作用错位。要改变这一点，就要求街道社区更加信任居民自治组织和社会组织，更好动员这些组织的力量和资源，更好发挥他们的作用。街道社区要更加信任这些组织，也要获得这些组织更多的信任。街道社区只有更好地扎根于社会和社区，才能增加相互信任。

街道社区只有更好地扎根于社会和社区，才能增加相互信任

社区作为居民自治组织，只有扎根于社区，充分依靠社区居民和各类居民组织，才能够有效发挥作用。要更好发挥社区的自治作用，构建居民、社会组织和社区组织三位一体的多元化自理格局。重点发展基层民主自治体系，建立健全民主协商机制，利用多种方式调动居民参与社区事务的积极性，促进居民在关于社区公共事务和公共利益决策上的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。加强矛盾化解机制下沉，尽量将各类矛盾和纠纷在合法的前提下于社区层面解决。进一步支持引导社会组织发展，在保持稳定数量增长的基础上，善于利用财政资源，促进分担政府公共服务职能的社会组织发展。在社会组织发展领域，探索建设负面清单制度，给予社会组织更大的发展空间。明晰社区组织的职权范围，明确公共服务职能，明确其在公民自治与社会组织之外承担公共服务兜底者的角色。

街道社区管理体制改革的目标，应该是实现对权力和责任进行归类，真正做到不属于街道社区的职责坚决从街道社区剥离，属于街道社区的职责要大大强化。而做到这一点的关键，是要做到上述上下两个对接。