落实“四个全面”战略布局建设国际一流的和谐宜居之都

文 欧阳彤

“四个全面”战略布局是以习近平为总书记的党中央着眼中华民族伟大复兴历史重任，科学分析把握国际国内形势变化，围绕破解制约发展的深层次关键性问题、实现“两个一百年”奋斗目标、把中国特色社会主义伟大事业继续推向前进做出的重大抉择。对于北京市来说，落实首都城市战略定位，全面融入、深入推进京津冀协同发展，建设国际一流的和谐宜居之都，是贯彻落实“四个全面”战略布局最核心、最具体、最紧迫、最重大的任务。

一、研判把握形势发展态势和特点，在贯彻落实中央决策部署上形成高度统一的思想认识、行动自觉。习近平总书记视察北京工作重要讲话和《京津冀协同发展规划纲要》（简称《纲要》），使首都发展的方向、目标、路径和要求倍加清晰，立足国家战略实现更高水平科学发展的紧迫性从来没有像现在这么强烈。我们面临这样一种形势，任务明确而万分艰巨，问题清楚而极为复杂，全面总攻决心已下而战术层面筹划的时间非常短促。总书记说，北京各方面工作具有代表性、指向性，一定要有担当精神、勇于开拓，把北京的事情办好，努力为全国起到表率作用。着眼首都定位、履行首都职责、发挥首都作用——中央在看着我们，过上舒心舒畅的美好生活——首都人民在期待着我们。面对“城市病”这只拦路虎，只有激发出破釜沉舟、置之死地而后生的勇气，攻坚克难才不是一句空话。当前，把中央决策部署落到实处，一应在形势把握上加快共识形成。面对疏解非首都功能等重大利益调整，心不齐、神不定，则力必散；二应把科学决策摆在更加突出的位置。回旋余地越小，出手越需稳准狠。决策前集思广益、力谋善策，决断后以雷霆之势、坚韧之行付诸实施，应该纳入稳中求进总策略，并且作为至关紧要的一条。

二、将贯彻落实“四个全面”战略布局与实施《纲要》一致起来，为执行中央既定方针确立科学的思想指导体系和工作方法支撑。习近平总书记讲的很清楚，北京是政治中心，政治中心就要同党中央在思想上、政治上、行动上保持高度一致，并且要体现在工作各方面。在首都，贯彻落实“四个全面”战略布局与建设国际一流的和谐宜居之都是高度契合的整体。前者是总布局、大方略，后者是具体目标和任务。按照“四个全面”战略布局谋划和推动发展，应成为统一的思维定式、行动模式。针对解决前进道路上的难题，市委书记郭金龙同志反复强调不能沿用旧观念、老套路，这切中要害。“破”与“立”紧密关联，“四个全面”战略布局的思想方法站住脚，老的那一套就没了市场。各层面、各领域规划推动发展，都应明确“全面建成小康社会”的具体目标，“全面深化改革”面对的体制机制障碍和破解之策，“全面推进依法治国”在发挥法治引领、保障作用上要解决的问题和相应举措。而“全面从严治党”，同样要结合实际找症结、定措施。配以巡视制度，重点从上述四个方面开展督查，不间断推进整改。这就形成了一个一致、一个衔接、一个合力的工作格局，即落实“四个全面”战略布局上下步调一致、《纲要》的执行与落实横向无缝衔接，最终落到汇集推动首都改革发展的强大合力上。

疏解非首都功能，相对于存量调整，更重要的是把控增量

三、廓清对非首都功能的认识，以新的观念和更高境界落实首都城市战略定位。习近平总书记说，搞产业，北京要做菜心，不要做白菜帮子。在实践上，解答什么是非首都功能是个关键，关系到产业、人口、资源、环境、交通等众多领域一系列目标、措施的规划和安排，牵一发动全身。而做什么样的回答，本质上反映着看待发展是不是真的跳出了旧观念、老套路。政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的定位已经明确，但应引起注意的是不能笼统地将“四个中心”作为界定首都发展什么、不发展什么的标准。

是不是属于文化、科技范畴的就可以拿来，带有国际性的活动就可以在北京办？当然不是。但如果是高精尖的呢？这里边有两个问题必须考虑：第一，就算是高精尖，全球范围内的企业、技术、项目、活动有多少？如果是就去争，那么同以往的发展思路没有本质区别，只不过得到的更精品化一些，城市空间局促、资源环境压力不会从根本上缓解。第二，再高精尖的东西，也离不开人。企业、技术、项目、活动落地了，高端人才来了，必然带动为之提供生活服务的产业人口聚集。这种正相关关系决定了沿老路去发展高精尖，“城市病”还是难以根除。

思路上有两处应明确。第一，发展高精尖没错，但要的是高精尖中的高精尖，眼光需更具前瞻性、战略性，选择不是百里挑一而要万般挑剔，决策突出和强调稳健。下一步，为高精尖确立标准，在项目发展和准入上制定“白名单”，应成为当务之急。第二，相对于存量调整，更重要的是把控增量。每新起一栋楼会带来多少产业和人口扩张，必须精打细算。由功能疏解腾出的空间被一拥而上的高精尖以及连带的生活服务性产业和人口填满，甚至出现入不敷出的情况，这不是没有可能，应高度警惕。

最根本的还在于对首都功能是与非的把握，关键是理清与首都城市战略定位的关系。应该确立这样一种认识， “四个中心”不处于同一位置，政治中心居首要，其他“三个中心”与之相辅相成；发展高精尖与落实首都城市战略定位是辩证而非等号关系，“三个中心”范畴内有关产业、活动和人口聚集同样会带来资源环境交通负荷；高精尖总体规模一旦跨越特定尺度，必影响政治中心的发展空间，性质也将发生变化，到时候就不能再简单地说哪个项目属于首都功能、哪个又不属于。

只有从实际出发，在关键处做大刀阔斧的调整，“一张蓝图”的作用才能做实

四、解放思想、实事求是，以改革的思维、手段、胆魄和意志科学规划、务实推进未来的发展。今年，对于首都的城市建设、管理和发展至为关键。有关国家战略要切实落到一系列规划修订编制当中，不仅工作开展集中，更重要的是发展理念、思路、结构、布局、举措需实现符合中央精神的突破。习近平总书记多次告诫“功成不必在我”、“一张蓝图抓到底”、“切实抓好打基础利长远的工作”，辩证地强调了科学编制规划、认真实施规划的重要性。贯彻落实这个要求，功能布局是个关键点。所有城市功能都要有特定的空间做支撑，功能布局问题的实质是在城市长期快速发展中没有把空间作为一项高度稀缺的资源，完全彻底地做到科学配置。其中，既有两轴、两带、多中心大格局下，产业细分后的重复设置问题，也有哪些城市功能在同一空间维度相得益彰、哪些又需要相对分离引出的功能布局叠加问题。

功能布局调整牵涉方方面面利益，唯全面深化改革才能应对。第一，将规划的制定与实施区分开，把握好力度和节奏。改变不合理功能布局，规划上修修补补只能起到“喘口气”的功效。只有从实际出发，在关键之处做大刀阔斧的调整，“一张蓝图”的作用才能做实。实施规划，则需步步为营、久久为功。第二，把空间作为战略资源，与水等重要生存发展条件一道作为调控经济规模、速度的硬指标。空间安排与产业发展等规划必须紧密衔接，综合人口数量密度、环境交通承载压力等，合理规划用于支撑城市财力的空间，设置好利用标准和使用上限。第三，按照首都城市战略定位，深度推进空间结构化、同一空间功能减量化。在城市中心区，剥离非必要的功能，为首都履行国家职能让渡空间。同时，高度重视其他地区的功能设置，防止由功能叠加导致资源过度聚集的老问题出现在新城建设上。从现实情况看，东部是经济发展带，产业、人口聚集效应持续走强，长安街沿线这条城市主动脉向东方向的堵塞已有加剧趋势。南部地处广阔平原，不是城市的经济中心，相对东部有着更大的人与自然相协调的环境塑造潜力。由于功能聚集度相对低，交通基础设施建设回旋余地大，向内便于与中央往来，向外可获得新机场的支持。据此，从城市中心区向外疏解功能，向南也是一个战略方向。而要平衡城市东西、南北两轴，必须对北京城市总体规划做出相应调整。第四，推动行政区划与功能布局相协调，为构建合理有序的发展格局提供重要制度支撑。按照城市功能布局，在各行政区建立主副分明的新的职能构架。处于城市中心区的，首要职能是为党政军首脑机关开展工作、举行活动，以及保护历史名城与文化提供支持；处于生态涵养区的，首要职能是保护青山绿水，为城市建立起可靠稳定的环境屏障。上述地区的产业构成、规模，不能与首要职能履行相冲突。将经济重心集中于东部发展带上，由相关行政区担负起城市经济发展主要任务。此外，局部行政区划设置如不符合城市功能布局，积极稳步做出调整。第五，将落实规划作为另一项重要工作，在完善体制机制上狠下工夫。规划实施比规划制定难度更大，也更关键。围绕北京城市总体规划修编协商议政过程中，很多政协委员对此给予了极大关注。在这方面，由于一些部门和地区对传统发展路径还有不小的依赖，“城市病”治理又刻不容缓，使得规划实施的质量效率举足轻重。应强化对产业项目立项和布局的市级管理，通过权力集中实行史上最严管控。同时，大力推进城市管理和公共服务重心下移。需配套推进财税体制改革，按照新的功能布局、责任划分，重点理顺市区两级财政关系，实现事与财、权与责相统一，保证各地方首要职能落实。还应完善纪检督查考核体系，修补规划执行的制度漏洞，严格执行惩戒措施。

五、提高依法治理城市的能力，力促改革发展稳定相协调。法律法规必定随着实践不断完善。当改革推进的紧迫性与法律法规修订补充的滞后性出现交叉点怎么办？这是落实全面深化改革、全面推进依法治国决策部署，必须重视的一个具体问题。习近平总书记指出，要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性；要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。学习领会这一论述，工作中可采取两个方法来解决遇到的问题。第一，在立法上更加重视和强调求真务实、与时俱进。从机制、方法入手，增强立法与改革发展实际需求的对接，提高工作质量和效率。第二，在决策上更加重视和强调程序合法。法律法规的研制和修改要有一个过程，并不是所有改革的实行都有这个时间。在这种情况下，于决策之前和决策实施之中充分征求、合理吸纳各方意见，就显得十分重要。我国社会主义民主政治是法定制度安排，历经民主程序是决策赢得社会广泛理解、尊重和支持的必要条件。未来改革发展涉及的利益深度调整不会少，这条路径需善加利用。在协商民主领域，按照党的十八届三中全会部署，市委确立了党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划的制度，并下发了文件。今年，紧紧围绕重大决策需要，将北京城市总体规划修订、“十三五”规划编制等议题交予市政协组织开展协商。此外，市政协参与立法协商也实现了制度化、规范化、程序化。这些都加强了政协协商与全市中心工作的对接，高度契合了首都改革发展的时代特征和现实需要。应坚持既定思路和做法，积极有序推进首都社会主义民主政治建设，在正在进行和即将到来的重要规划编制、完善、实施中发挥作用，为广集发展智慧、深聚改革共识提供更加完备、可靠的制度保障。