建设“轨道上的京津冀”助推内涵式集约式发展——专访北京市政协副主席赵文芝

文 本刊记者 郭 隆

交通一体化是京津冀协同发展的先行领域，对调整优化城镇群空间结构和推动区域协同发展具有重要的引导和支撑作用。京津冀政协主席联席会议第一次会议就将京津冀交通一体化作为重要议题进行协商研讨。据此，本刊记者就京津冀交通一体化发展思路、存在问题及对策建议，对北京市政协副主席赵文芝进行了专访。

《北京观察》：京津冀交通一体化的目的、思路和目标是什么？

答：京津冀协同发展，交通一体化先行。其根本目的是为了更好地完成非首都功能的疏解，更好地支撑区域的协同发展以及在人口密集地区形成新的经济增长极的需要。

在发展思路上，要立足于解决首都大城市病问题，疏解非首都功能，探索人口经济密集地区优先发展模式，形成新增长极这一基本出发点，以建设具有全球竞争力、可持续发展能力强的世界级城市群为总目标，紧密结合京津冀“一核、双城、三轴、四区、多节点” 的城镇体系规划及产业功能布局，分阶段、分目标、有重点地推进京津冀交通的一体化发展。

具体目标可分三步走：近期目标是紧紧围绕非首都功能的疏解，重点抓北京与首都功能疏解区之间主要通道的交通基础设施项目建设，尤其是连接北京与天津、石家庄、唐山、张家口、保定、邯郸、廊坊、沧州等重要节点城市的区域快速轨道交通的建设，并加快落实，促进疏解的人口和产业沿交通干线轴向聚集，加快人口、产业向周边地区的疏解。

中期目标侧重完善综合交通体系的功能层次和结构布局，加快区域内主要大城市之间的城际铁路的建设，实现京津保地区1 小时交通圈；逐步消除高速公路“断头路”，构建首都地区大外环物流通道，有效疏解北京过境交通；增强区域内港口、机场的分工、协作，改善集疏运条件；提高区域交通智能化水平。

远期目标是基本形成网络化的综合交通体系和一体化的服务格局，城际铁路主骨架基本建成，公路网络完善通畅，港口群、机场群整体服务水平、交通智能化、运营管理力争达到国际先进水平，基本建成安全可靠、便捷高效、经济适用、绿色环保的综合交通运输体系。

《北京观察》：应该怎样正确认识交通一体化思路？京津冀交通一体化会不会加剧北京“摊大饼”的发展局面？

答：京津冀协同发展这一国家战略提出后，中央、交通部力推“交通先行”，三地已形成共识并积极行动，但对于交通一体化在区域协同发展进程中的作用，仍然缺乏统一的认识。从国外城市群发展的实践经验来看，交通一体化本身是一把“双刃剑”，既能够引导和促进城市群的协同发展，同时也可能产生负面影响，其中最常见、也是最有可能的负面影响就是加剧区域内的“虹吸”现象，导致区域内不同地区的发展差距进一步拉大，特别是在既有城市空间和产业布局、公共服务不均衡以及市场力量不足与制度缺陷并存的一体化发展的前期阶段。与此同时，由于“虹吸”现象所导致的劳动力流向的改变，还可能加剧新的职住不平衡，“卧城”和“潮汐”现象会进一步增加通勤交通的压力。此外，如果在交通一体化过程中，没有处理好交通基础设施在模式选择以及建设时序等方面的关系，很容易造成“摊大饼”的局面，加速城市群空间的无序蔓延。

京津冀是人口经济密集区、贫困县集中区、生态脆弱区等多重叠加的区域，约束条件较之于其他区域更多，且矛盾更突出，而且北京作为首都对周边地区所产生的巨大吸引力也较之于其他区域的首位城市更加显著，因此，更需要充分认识到交通一体化在区域发展中的正面和负面影响，并通过转变观念、科学规划、完善交通结构以及加强政策保障等诸多手段来尽可能减弱其负面影响，防止形成新的“摊大饼”，在京津冀协同发展过程中走出一条内涵式、集约发展的新路子。

《北京观察》：当前京津冀在交通基础设施建设、交通一体化发展方式方面存在哪些问题？

答：目前京津冀交通一体化从总体来说是缺乏网络化的综合交通体系。

从路网连通性看，仍存在一定的“断头路”。由于跨省市规划方案衔接和项目建设时序差异、征地拆迁难等问题，目前北京与天津、河北之间仍存在一定数量的“断头路”。根据交通运输部和国家发改委联合发文（厅规划字〔2013〕189 号）中的规定要求，原“7918”国家高速公路网中的京台、京秦高速以及国家公路网规划中新增的首都地区环线共3 条国家高速公路尚未全部贯通。北京与天津、河北之间除了10 条公路项目已完成规划对接外，还有20 条公路项目正在协商规划对接；此外，尚有一批一般公路需要贯通，区域和部分城市间互联互通水平和通行效率仍有待进一步提高。

从功能层次上看，区域快速轨道发展滞后。从整体规模上看，京津冀区域的干线铁路网无论在里程上还是路网密度上均处于全国领先水平。但是从功能层次上看，还缺乏两个层次的轨道交通系统。一是服务于都市圈通勤出行的市郊轨道系统；二是联系城市群主要城市之间的城际轨道系统。从国际著名的世界级城市群交通发展经验来看，大运量、快速的轨道交通对于支撑人口稠密的城市群地区的便捷、高效出行发挥着至关重要作用，且各种轨道交通形式因其技术特点的不同，承担的职能与作用也不同。纽约、伦敦、东京、巴黎等世界大城市在其都市圈范围内（约50公里半径）一般都拥有1000 ～3000 公里的市郊铁路来服务大规模的通勤出行，站间距5 ～10 公里；在城市群范围内则通过高速铁路来满足城市群主要城市之间的高效、快捷、绿色出行，站间距30 ～50 公里。目前京津冀区域真正意义上的市郊铁路基本没有，城际轨道方面仅北京和天津之间建有城际铁路126 公里，在其他城际客运需求集中的运输通道大多为干线铁路，无法满足城际客运需求和未来经济社会发展的需要。

从网络格局上看，首都交通功能过度集聚。由于长期以来形成的以首都为中心的国家枢纽体系和交通格局，使区域铁路、公路、航空设施与组织功能在北京过度集聚。无论是铁路还是公路，均呈现出围绕北京形成的单中心、放射状、非均衡交通体系特点，这种结构一方面导致与北京无关的客货物流都要经过北京枢纽，增加了北京过境压力；另一方面，河北、天津的交通枢纽能力又没有得到有效的发挥，也影响了京津冀相互协作和发展。

市政协调研组赴张家口调研京津冀交通一体化和生态环境保护工作

从交通结构上看，既有发展方式仍较为粗放。首先，从区域范围看，京津冀区域的旅客运输严重依赖公路，铁路占比不到10%。而从国外世界级城市群发展经验来看，在人口密度较高、资源环境较为紧缺的城市群地区，客运主要依靠大容量、快速的轨道交通，例如日本东海道城市群，90%的客运通过轨道交通承载。其次，从城市范围看，京津冀区域大城市中心区的公共交通出行分担率普遍偏低，即使是公交分担率较高的北京也仅为48%，而小汽车分担率达到32.5%。与此同时，自行车出行比例逐年萎缩，由2000 年的38.5%下降到2014 年的11.3%，平均每年下降2个百分点。而天津及河北的主要大城市也同样面临此类问题。这种严重依赖小汽车交通的粗放式交通结构在加剧交通拥堵以及环境污染的同时也引发城市建设的“摊大饼”和无序蔓延，不利于城市群的健康、可持续发展。

《北京观察》：在您看来，导致京津冀交通一体化推进过程中面临的突出问题的原因是什么？

答：主要在于四个方面的原因。一是缺少顶层规划——交通一体化最重要的目的之一就是在功能和结构上适应京津冀协同发展战略和规划的需要，支撑非首都功能的疏解，因此需要搞清楚京津冀交通运输与将来的区域合作关系、未来的城镇化格局、产业功能区发展之间的对应关系。而目前京津冀协同发展规划纲要中央刚刚通过，区域的城镇群格局、产业布局规划尚未明晰。在此情况下，交通一体化的需求是不确定的，例如如何对接、优先对接哪些城镇和产业功能区等等都难以明确，而盲目的交通对接很可能会加剧既有的区域发展不平衡的现象，这也是目前北京与津冀在交通对接项目上存在疑虑的重要原因之一。

二是缺少协调机制——目前京津冀区域尚未建立具有较强权威性和约束力的跨区域统筹机制，既有的交通运输管理体制依然存在着部门分割、各自为政的问题，导致铁路、公路、航空等交通运输基础设施在规划、建设和管理等方面很难做到统筹协调和一体化运作。此外，城市各类发展要素前期规划（如三规：国民经济与社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划）缺乏整合统筹，导致城市发展过程中资源配置不均甚至矛盾，经济增长、人口规模、土地利用与基础设施等要素方面出现诸多不对称，这也是造成“城市病”的根源之一。

三是融资平台——在交通一体化发展过程中，涉及大量的跨区域的交通基础设施建设（如轨道、机场、港口、公路等），资金需求巨大。根据京津冀交通一体化率先突破方案中已明确需建设的交通基础设施项目近20 个，所需资金量高达930 亿。而目前依然缺乏有效的跨区域交通基础设施投融资模式，虽然目前已经成立了由三省市政府及中国铁路总公司组建的京津冀城际铁路投资公司，但是并未涉及高速公路、市郊轨道等领域，且在具体的操作层面和实践层面还面临着诸多问题，例如如何建立强有力的协调推进体制，如何构建盈利模式、吸引社会资本进入等等，使得交通基础设施建设资金动力不足，困难重重，交通与城镇建设、土地开发协调发展的建设模式难以实现。

四是缺少法规标准——目前，京津冀三地在交通运输地方性法规、规章和规范性文件各不相同，缺少京津冀地方性道路运输法律法规的对接以及跨区域执法信息的共享。在相关的政策及标准方面也存在很多的不统一，如车辆管理（限行、限购）政策、道路技术标准、车辆排放标准、交通收费标准等，在很大程度上给交通政策的总体设计以及交通运输跨区管理增加了难度，也不利于交通、环境问题的联防联控。

《北京观察》：请您详细谈谈推进京津冀交通一体化的措施建议。

答：第一是加快顶层设计，为交通一体化先行提供战略引导。国家相关部委应加快京津冀在城镇群体系规划及产业功能布局等方面的顶层设计及重点领域的专项规划（如城镇体系、产业、交通、生态环境等），为京津冀交通一体化的服务对象和内容提供更明确的战略引导，从而更有利于交通与城镇群建设、产业布局及土地开发、生态环境之间的衔接和配套。

与此同时，尽快形成真正意义上的 “三规合一”甚至“多规合一”的区域协同发展规划，即包括经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、生态环境保护规划在内的多项规划都要在京津冀全域范围内进行总体的战略布局和顶层设计，确保区域发展各领域、各环节相互衔接，协调发展。

第二是建立跨区域组织协调机制，加快重点项目的推进。

在京津冀协同发展领导小组的总体指导下，建立更加有权威性和约束力的跨区域交通协调机制，借鉴发达国家建设都市圈（城市群）的经验，成立专门针对区域某类交通基础设施运营及管理的机构。

在机场和港口的管理方面，可成立京津冀一体化的港务管理机构（联合港务管理局），负责京津冀区域机场、港口的统筹发展和运营管理。例如美国纽约州和新泽西州于1921 年成立了经州立法授权的跨州管理机构——纽新港务局，负责纽约和新泽西之间的铁路交通系统、多条隧道和连接纽约新泽西的桥梁、机场体系、港口码头等的运营管理，极大地促进了纽约大都市区交通运输和经济发展。

在跨区域公共交通方面，可借鉴德国都市圈的管理经验，成立由区域内不同交通运输企业组成的交通联盟，负责公共交通标准的制定，服务质量的监管，运营模式、车票样式和票价的统一等。在德国的区域交通联盟中，州级政府可以直接划拨资金给区域交通联盟，用于协调区域间的交通事务。例如德国的莱茵-鲁尔交通联盟（Verkehrsverbund Rhein-Ruhr，VRR），是欧洲规模最大的区域交通联盟，由24个城市和地区参加，28 家单位联合经营，运营800 条公共汽车和火车运行线路（包括高速铁路、区域快车、市郊铁路S-bahn、地铁U-bahn 等），日客运量400 万人次，为乘客提供了高效便捷的城际公共交通服务。

第三是优化设施布局，形成网络化的综合交通体系。

轨道方面，充分发挥轨道交通快速、大容量、绿色环保的优点，根据不同轨道交通类型的技术特点及不同空间圈层的交通需求，重点构建两个圈层：第一个圈层是1 小时通勤圈，通过有别于传统地铁制式的快速市郊轨道系统，实现北京与周边新城的通勤时间能够控制在1 小时之内；第二个圈层是1 小时商务圈，通过建设北京、天津、保定、承德、唐山等区域内主要节点城市之间的城际铁路系统，满足区域内1 小时高效商务出行。

公路方面，着眼非首都功能疏解的需要，尽快研究、规划、建设大外环货运通道，解决过境公路交通压力和环境污染问题；开工建设京秦高速公路北京段、大广高速六环至黄垡桥段拓宽改造；以环京津贫困地区为重点，实施农村公路提级改造、安保和危桥改造工程，近期抓紧研究、推进一批需要规划对接的公路项目。

航空方面，一是加强区域机场群的合理定位和协调发展：加快北京新机场的建设，完善首都服务功能，显著提升北京航空枢纽国际竞争力；增强天津滨海机场区域枢纽作用，建设我国北方国际航空物流中心；充分发挥石家庄正定机场低成本航空优势，增强对周边的集聚辐射能力，逐步培育成为区域枢纽。二是充分发挥北京新机场对于打造京津冀区域新的经济增长极、提升区域对外开放度的作用：航空是未来城市参与国际竞争的最基础支撑，北京新机场因其在位置和规模上的优势，将在京津冀区域发挥核心作用，应充分发挥北京新机场的大型国际航空枢纽的作用，既要考虑区域内其他机场（如天津滨海机场、石家庄正定机场等）与北京新机场之间功能联系的交通通道建设，更要关注和加强城镇群主要节点城市（如天津、保定、唐山、石家庄等）与北京新机场的高效、便捷的快速轨道交通联系，构建这些城市对外开放的国际门户，使新机场成为京津冀的机场，显著提升京津冀城市的对外开放度，加速区域的国际化进程，具有极大的战略意义。

港口方面，促进内陆无水港与河北出海港口协同发展，打造北京便捷出海口；推进天津北方国际航运核心区建设，提升航运中心功能；河北省港口以能源、原材料等大宗物资运输为主，同时大力拓展服务功能；不断优化完善港口集疏运体系，提升综合运输能力。

此外，还要加快研究并建立能够平衡各方利益的跨区域的交通基础设施投融资模式和融资平台。建立与土地开发相结合的交通基础设施成本分担和利益共享机制，促进高效、便捷、绿色的轨道交通系统的跨区域建设。统一法规标准，提升区域交通智能化管理水平。

《北京观察》：在推进交通一体化过程中需要处理好哪些问题？

答：要注意处理好三个方面的关系：

首先是疏解与聚集的关系，即要处理好城市功能疏解过程中发展模式的战略选择问题。国际经验表明，在城镇化的快速发展阶段，人口和功能的疏解是世界大城市共同的发展路径，而疏解的主要目的是在更大空间范围内来更好地实现城镇群空间结构及产业功能布局的优化调整。但是在城市功能疏解的同时，也意味着交通需要服务的人口规模、空间尺度、功能层次等等都会发生变化，即交通需求的规模性、复杂性、多样性等都将大大增加，亟须扩大交通系统的承载能力。此外，京津冀协同发展的根本目的是在缓解北京“大城市病”的同时促进区域的协同发展，因此需要的是内涵式、集约式的疏解，而不是“摊大饼”式和无序蔓延式的疏解。因此，在非首都功能疏解的过程中，既要注意加强疏解非首都功能的各项配套政策措施，做到疏得出、落得住，也要转变交通发展模式，扭转以往光修路以及客运严重依赖公路和小汽车的粗放式交通结构，转而依靠集约、高效、绿色的轨道交通支撑城市功能的疏解，促进疏解的人口、产业沿着大容量的轨道交通线路聚集，努力建设“轨道上的京津冀”，形成京津石三大国家铁路枢纽格局，达到城镇群交通支撑能力和环境容量的提升。

客运严重依赖公路和小汽车的粗放式交通结构需扭转

其次是重点与一般的关系，即要处理好交通基础设施项目的建设时序问题。在一体化发展初期，资金、政策等保障环境并不十分完善的情况下，交通一体化并不是一步到位的、全面的互联互通，而是有重点、有选择、有时序的。在跨区域的交通基础设施项目的对接上，应充分结合京津冀“一核、双城、三轴、四区、多节点”的空间格局，重点推进与重点城镇以及重点产业功能区相配套的交通基础设施建设，包括新机场及轨道交通等各类基础设施建设和北京大外环货运通道等重点公路建设项目，以及京唐城际（北京至唐山）、唐曹铁路（唐山至曹妃甸）等轨道交通建设项目等。

第三是建设与管理的关系，即要处理好交通一体化过程中“硬件”与“软件”相结合的问题。城市建设与管理相辅相成，建设提供硬环境，管理增强软实力。在推动京津冀协同发展过程中，除了要加强交通网络一体化建设之外，更应注重软环境即体制机制的建设、交通政策的引导和调控，特别是在涉及跨区域的重大交通基础设施协调组织、投融资体制、运营管理以及政策法规等方面，更应该有所突破和创新，从而有力地推动区域交通一体化并最终实现区域的协同发展。