农地流转、征用过程中农民合法权益的实现与保护

马丽 张沙沙 白平则

近年来，我国城镇化速度明显加快，城镇人口不断增加、城镇规模不断扩大，在此过程中农民的土地权益保障面临着诸多新挑战。

一、农民承包土地面临的新问题和新挑战

在城镇化进程中，外出打工的农民日益增多，作为农民命根子的承包土地的处理大致有以下四种情况:一是变为荒地，这种情况很少见;二是被以口头约定的形式交给自己的亲朋或其他村民打理，这种情况更多地是基于当事人之间的合意，再加上我国“熟人社会”的实际情况，即便出现纠纷，碍于情面或出于其他顾忌也会“礼让三分”，通过当事人协商能够较好地解决;三是根据市场的需求进行农地流转;四是被政府出于“公共利益”的需要而征用为建设用地。

农地流转，是指土地使用权流转，即拥有土地承包经营权的农户或经济组织，在保留土地承包经营权的前提下转让土地使用权的一种农地利用方式。农地流转具体表现为农户间的私人流转和通过村集体向农户、非农户及工商企业的流转。迫于现实和经济考虑，农民更多地选择将农地流转，农地流转一方面避免了农地撂荒，实现了农地的规模化经营，另一方面也存在着农地流转主体不清、保障不力等传统问题及农地流转的交易属性日渐增强等新兴问题。随着城镇化的不断深入和农民对农地权益的日益重视，农地流转体现出现更强的交易属性同时市场配置的作用也在逐渐增强;随着国家农地政策的放开，符合一定标准的土地可以具有担保功能。

农地征用，是指国家出于公共利益的需要，依法强制取得农村集体土地并给与其相应补偿的行为，具体体现为政府基于城镇化规划征用部分农地。根据现有法律、法规规定，农地征用将会使土地由“集体所有”转变为“国家所有”，由于政府通常是通过村集体将补偿款发放给农户，农户实际能否分得补偿款、分得多少比例补偿款和多长时间才能得到补偿款，具有不确定性。

二、农地流转、征用与农民法律权益的实现与保护

1.农地流转与农民法律权益的实现。目前农村，一些人因婚丧嫁娶或者村集体土地调整而消极丧失土地，另有一些人因登记转让而积极丧失土地。

根据1978年党的十一届三中全会提出的“家庭联产承包责任制”政策，农地归集体所有，农户仅享有承包经营权。农户的土地承包经营权从属于村集体的土地所有权，具有占有、使用、收益及有限处分的权能，承包权类似于所有权但又不是所有权，也不同于使用权，因为它可以有限处分。之所以规定农地的集体所有，是出于国家粮食安全和对农户使用承包土地规范管理的需要。土地承包经营权主体面对的一方是集体的所有权主体，另一方是被流转者的使用权主体。放开农地流转是针对农地交易、农地担保的出现而提出的。有学者提出农村土地承包经营权是实行“家庭联产承包责任制”的历史结果，“包产到户”、“上交国家、留足集体后，剩下的都是自己的”，此种制度构建在当时的确极大地调动了农民的生产积极性，提高了农地的生产效率，保障了农民的生活，促进农业的发展。但是，家庭承包经营方式整体上仍然属于小农经济模式，并没有改变“低投入—低产出”的特点。从长远来看，这种制度并不能最大限度地利用土地，阻碍了城镇化的发展。“统分结合”的双层经营体制和农村承包经营权的特点，也只不过是国家通过以集体的私权之名义来加强实现对农地的管理与限制的公权之实。农地流转若完全放开可能会导致农地的丧失，甚至引发国家粮食安全危机。放开对农地的流转后，国家完全可以通过鼓励科研、向国外购买和税收政策等方式来实现国家粮食的安全保障，或者随着农地流转的不受任何限制，在市场的大环境中，当粮食成为一种稀缺资源、供不应求时，在利益的驱动下，还是会有农业大户会选择农业生产。因此，放开对农地流转的限制，能够最大限度地发挥土地的使用收益价值，实现农民权益。

2.农地征用与农民法律权益的保护。在城镇化建设中，规划城镇产业布局是其中重要一环。政府为了“公共利益”而征用部分农地，土地征收使得集体所有的土地变为国家所有的土地。土地权利性质的变动，意味着农民对农地权益的终局丧失，再加上农地对于农民的生存保障作用，农地征用对农民权益影响巨大。《土地管理法》第四十七条对农地征收补偿作了具体规定，该规定补偿款少、方式单一、补偿期限短，未能切实保护农民权益。另外，政府征地和农民权益保障之间夹杂着村集体利益。村集体的不作为也会损害农民权益。我们在调查中发现，有些村集体没有给农民及时足额发放补偿款，农民只好一次次到镇政府上访。在农地征用过程中，改革农地的补偿款规定和加强对补偿款的监督显得尤为关键。

三、农地流转、农地征用怎样才能更好地实现和保护农民的土地权益

1.放开农地流转的立法限制。首先，在关于农地的双层经营体制方面，应当弱化集体对农地的所有权，强化农民对农地的使用权。这“一弱一强”有利于强化农民的主体地位，同时也有利于防止集体对农民权益的侵害。其次，对农地承包经营权的限制应当进一步放开。一是期限的放开;二是使用限制和权利主体的放开。法律、土地规划对土地利用的规制应当按照土地本身的区位、土壤的条件等因素来决定，而不应当以土地的所有权性质决定。农地只要符合建设的要求，也可以变为建设用地。随着农地利用的方式的放开，承包农地的权利主体的限制也相应的放开。除“四荒”以外的农地，如果符合建设用地的要求，农民也可以将自身的农地承包给建设方使用，更好地配置国家资源，保障农民权益。三是流转限制的放开。对流转的限制主要是基于当时市场的不完善和国家对粮食安全保障的责任。随着市场经济的不断深入、科学技术的飞快发展，城镇化的不断加快，应适时放开对农地流转的限制。提高农民在土地增值收益中的分配比例，让农村集体土地商业化开发增值的收益主要归村集体、全体村民。

2.改革国家对村集体土地征用补偿制度。土地征收使得集体所有的土地转变为国家所有的土地，土地权利性质的变动使农民彻底丧失了农地权益。目前法律对农地征用的补偿款少、方式单一、补偿期限较短，间接损害了农民的权益。因此，为了保障农民的土地权益，必须进一步改革和完善土地征用补偿制度，丰富补偿形式。可以采用如下形式:一是农户可以将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权和城镇住房，这样也利于农民更好地融入城镇;二是国家可以分期支付补偿款，持续补偿30年。农地是农民长期的基础权益，权利性质的改变需要通过较长时间的持续补偿来得以弥补;三是加强立法，完善监督机制，切实加强对村集体的监督，有效防止村干部侵犯农民的土地权益。

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