基层宗教工作的重点难点及对策研究——以安徽省宿州市为例

宿州市社会主义学院课题组

(宿州市社会主义学院安徽·宿州234000)

基层宗教工作的重点难点及对策研究
——以安徽省宿州市为例

宿州市社会主义学院课题组

(宿州市社会主义学院安徽·宿州234000)

本课题组自课题立项以来认真组织调研，共走访、调研8次，与宗教管理部门干部座谈，与宗教教职人员和信教群众多次交流。通过调研，认真了解了宿州市基层宗教工作的总体状况和各县区的基层宗教工作的基本情况。课题组从基层宗教工作的存在的问题、重点难点等角度进行梳理，努力探寻解决安徽省宿州市基层宗教工作问题的对策和建议。

一、基本情况及存在的问题

（一）宗教格局。宿州市是全省民族宗教工作重点市，有佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教等五大宗教，信教人数21万余人，占全市总人口3.52℅。总体来看，宿州市各宗教发展不均衡，基督教发展非常迅速，且信众占整个信教群众的绝大多数，佛教和伊斯兰教发展缓慢，天主教甚至有萎缩的迹象。佛教信众占信教人数的6.45%，伊斯兰教信众占信教人数的8.41%，天主教信众占信教人数的9.25%，基督教信众占信教人数的75.89%。宿州市拥有寺观教堂及固定处所共620余处,佛教寺庙占2.4%、伊斯兰教清真寺占0.8%、天主教堂和固定处所占3.39%，基督教堂点占93.71%。宗教教职人员共77人，佛教僧尼31.17%、伊斯兰教阿訇占5.19%、天主教占15.58%、基督教教职人员占48.05%。

（二）宗教管理部门。宿州市共设有两级宗教管理部门，市民族宗教局和五县一区民族宗教局，各乡镇配备专职民族工作助理员1名，各村设民族工作联络员1名，基层宗教管理形成三级网络。目前，乡镇和村两级的宗教管理工作非常薄弱，有的乡镇、村甚至成为管理盲点。各县区宗教局工作人员少且还不全具备执法资格，而乡镇助理员和村联络员又无执法权，且县乡民族工作部门之间是业务指导关系，不是上下级关系，这就造成了宗教事务管理和服务困难重重。

（三）宗教团体。宿州市宗教团体设立不完备，市一级层面有基督教三自爱国运动委员会、基督教协会、伊斯兰教协会，佛教、天主教尚未建立宗教团体。县区一级宗教团体的设立参差不齐，同样也不完备。埇桥区仅成立了两个宗教团体，分别为埇桥区天主教三自爱国运动委员会、埇桥区基督教三自爱国运动委员会;萧县同样仅成立了基督教“两会”，即萧县基督教协会和萧县基督教三自爱国运动委员会;灵璧县仅仅成了一个宗教团体，即:灵璧县基督教三自爱国运动委员会;泗县目前没有成立宗教团体，仅存在三个临时性管理组织，分别为泗县基督教侍奉组、泗县伊斯兰教管理委员会、泗县天主教管理委员会。

（四）信教群众。宿州市信教群众呈现出“五多”的特点:老年人多、妇女多、农村人多、低收入者多、文化程度偏低者多。改革开放以后出现了先富起来的私营企业老板信仰宗教的情况，率先打破了信众“五多”的格局;21世纪以来大学生信教的现象增多，出现大学生、高中生参加非法宗教培训班、“夏令营”、“冬令营”的现象，呈现出宗教信仰年轻化的趋势。由此，宗教信仰群体开始出现均衡化的苗头。

宿州市信教群众以信仰基督教为主，信教动机多为通过信教获得实际利益（求平安、求发财）、盼望死后灵魂有归宿、打发时间、排遣孤独等。

二、基层宗教工作的重点难点

宿州市基层宗教工作的重点难点与全国基层宗教工作有共同之处，同时由于宿州市特殊的区位又具有自己的特点，具体表现为以下五个方面。

（一）重点之一:引导基层宗教均衡发展

宿州市区域内，基督教规模最大、发展最快，信众人数是佛教、道教、天主教总数的三倍。基督教信仰在同族、代际传播的痕迹明显。基督教的发展属于家庭、家族、宗族式传播，且信教的年轻人在寻找对象时多倾向于有同样信仰的异性。基督教属于主动向外传播和吸引群众入教的，通过帮助困难群众、做善事吸引了大量群众参加，因而这种发展方式促使其迅速发展壮大。而宿州市境内的佛教信众多表现为文化层次较高的群众，而且佛教的发展属于等待群众上门入教的非主动吸引教众的发展方式，导致其发展缓慢，信众较少。天主教受到自身的教义教规的限制，人员老化，发展缓慢，信众很少。伊斯兰教的信众的民族性较强，且受到汉化影响严重，信众人数较稳定，发展趋势较慢。

以上这些情况就造成基督教宗教信仰一家独大的局面，快速扩张、规模的迅速增大、传教人员的素质良莠不齐，随之而来的非法传教、私设聚会点、国外势力渗透方面的形势日益严峻。这同时影响着人民群众宗教信仰的选择和合理化、均衡化宗教信仰格局的形成。宗教事务管理部门如果放弃对宗教信仰格局的均衡化引导，放任现在的趋势发展，就会导致有的宗教逐渐萎缩，有的宗教逐渐成为信众占绝大多数的局面。现在面临的形势不是要取缔某个宗教，而是为群众提供多样化的宗教信仰选择，更好地贯彻宗教信仰自由政策。

（二）重点之二:修订完善宗教法律法规

根据走访和座谈的情况来看，宿州市境内的宗教管理干部普遍反映目前的宗教法律法规规定条款可操作性和执行力不强。这两个条例原则性规定多，可操作性的规定少，强制性规定不强，执行力度小，打击非法聚会点取证难，处罚执行难，处罚没有力度，起不到震慑作用。宗教管理部门在取缔非法宗教活动时只能起到驱散作用，不能对非法宗教活动的组织和参与者采取其他强制措施，这样非法宗教活动易反复，禁而不绝。

现有的法规（《宗教事务条例》、《安徽省宗教事务条例》）赋予了宗教事务部门“责令改正”，“责令停止活动”，“责令停止施工”;建议取消宗教教职人员身份，“责令宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员”，“撤销宗教团体、宗教活动场所登记”，“取缔擅自设立的宗教活动场所、宗教院校和非法宗教活动”;“没收非法财物”、“没收违法所得”、罚款等权限。宗教事务部门在执行这两个条例的时候往往难以取得很好的执法效果，排除执法过程中多部门配合的弊端，法规规定的执法手段力度不够，有修改完善的必要。

（三）重点之三:增强基层宗教事务管理力量

基层宗教事务管理力量薄弱，工作人员与信众的比例严重失调，是亟待解决的一个问题。力量薄弱就容易产生管理漏洞和监管死角，基层宗教领域一旦出问题就不是小问题，对基层稳定将产生较为严重的负面影响，对党的群众基础将产生不同程度的损害。因而说，增强基层宗教事务管理力量是当前做好基层宗教工作的重点之一。毛泽东同志曾经说，政策确定下来以后，干部就是决定因素。这里强调的是干部的重要性，也就是干部的执行力问题。基层宗教事务管理也同样如此，干部人员少、干部力量薄弱势必会影响国家宗教法律法规的执行力度。

提高干部的执行力，增强基层宗教事务管理力量，需要重点把握以下几个因素。包括党政“一把手”的重视程度、宗教事务领导小组的协调能力、宗教管理部门的执法主体地位、宗教事务管理干部的编制数量。这就需要解决党政“一把手”在涉及宗教问题时“说起来重要，做起来忘掉”的麻痹思想，宗教事务领导小组重在事后发挥作用的弊端，部分县区宗教事务管理机构丧失政府组成部门地位的问题，宗教事务管理干部数量少却任务重的尴尬局面。

（四）难点之一:清理整顿基督教私设聚会点

基督教私设聚会点非常多，数量上远多于经过批准的聚会点，取缔非常困难。据调研得知，宿州市某县20人以下的家庭教会式的聚会点占80%，20人以上的私设聚会点占20%。基督教私设聚会点常年游离于政府管理之外，存在较多的隐患。私设聚会点在宗教传播上也是以学习圣经为主，多教化信众爱国爱教。但是，由于信众多为文化较低的中老年妇女群体，她们不能参加县区政府举办的基督教培训班且接触和了解外界知识的机会非常少，非常容易被不法传教人传播不合法、不健康的知识。私设聚会点的传教人员绝大多数文化水平较低，在理解和阐释教义教规上较为浅显，很难做出符合社会主义核心价值观和与社会主义相适应的阐发，且没有机会参加政府组织的基督教培训班，多是自己的理解，难免偏离教规教义的本意。部分传教人宗教信仰不纯，不能正确传播教规教义，甚至以圣经为蓝本加入符合自己个人目的的内容，有借机敛财、贪色的现象。宿州市处于四省交界地带，很多外地人员和国外人士到私设的基督教聚会点传教，给自封传道人和国外渗透势力提供了较大的空间。因此说，基督教私设聚会点容易成为国外势力宗教渗透的桥头堡和滋生非法宗教活动的温床。

基督教私设聚会点清理整顿工作经常开展但收效甚微，成为当前和今后一段时期基层宗教工作的治理难点之一。私设聚会点清理整顿工作包括四个方面的内容，教育转化、备案监管、取缔私设聚会点和批评教育自封传道人、信徒。私设聚会点的符合教育转化条件的较少，宿州市某县最近的一次整顿转化率为39%。备案监管和被取缔的私设聚会点易反复，清理整顿活动过后基本山就恢复到原来的状态，被取缔的换个地方重新活动。这是目前清理整顿的现状。私设聚会点之所以取缔难，有以下原因。私设聚会点数量大、分布广，很难完全掌握其活跃情况;乡村宗教工作助理员和联络员基本不作为，紧靠市县一级的专项整顿，取缔工作难以取得长效;部分传教人或组织者功利色彩浓厚，利益驱动导致取缔工作困难重重。

（五）难点之二:防范国外政治势力渗透

目前宿州市境内存在着国外政治势力渗透的情况，在形式上存在以下几种方式。一是为区域内的非法宗教活动提供活动经费，二是派传教士非法潜入区域内“传教”，三是邮寄非法书籍、音像资料;四是成立专门组织指导区域内的教徒公然对抗政府执行宗教信仰自由政策。境外非法宗教势力对域内的直接渗透就是在域内设立宗教学院分校或某宗教联合会分会并发展本地负责人。当前美国、加拿大、新加坡、韩国以及香港等国家和地区敌对宗教势力对域内的渗透比较严重。国外渗透的方式方法多种多样、无孔不入，区域内防范国外政治势力渗透的形势严峻、难度较大，成为当前和将来相当一段时期内基层宗教工作的另外一个难点。

三、做好基层宗教工作的对策

（一）加强基层宗教管理部门的主体地位

目前，我市共有宗教徒人数多，事务重，特别需要一个独立的管理部门。有了独立的管理部门，宗教徒就有了娘家，基层宗教工作就会更加健康发展。否则，基层宗教就会问题百出，影响和谐社会建设，阻碍经济社会发展。加强宗教管理部门的主体地位，应做好以下工作。

1、确保基层宗教管理部门成为政府独立的管理部门。各县区民宗局的机构设置和执法主体不稳定，从最初归属于政府办公室，划归统战部，成为独立政府职能工作部门，到目前四县一区中有两个县仍旧是政府职能部门外其他县区重新划归政府办管理。这样一来，三个县区宗教局丧失了执法主体地位，政府职能得不到较好发挥，对维护民族宗教界的稳定十分不利，对宗教事务的依法管理形成障碍。应把宗教管理部门从统战部或政府办公室分割出来，成为独立的宗教管理部门。只有这样，宗教管理部门才能挺起腰杆，独挡一面，把宗教事务工作管好。

2、把基层宗教事务纳入政府部门年度绩效考核。把宗教事务纳入政府部门绩效考核，是调动宗教工作人员积极性，推动宗教事务发展，促进宗教成为社会建设力量的重要途径，必须落实到位。（1）确定考核内容。主要内容有:落实条例情况;执法工作情况，包括场所管理、以堂带点、宗教涉外事务管理、爱国宗教团体、宗教活动管理;（3）宣传教育工作，包括人员培训、政策法规宣传、信息反馈。（2）确定考核方法。（3）严格绩效考核奖惩制度。对完成年度目标责任制的，不仅要发放奖金，还要和干部的提拔使用结合起来。对没有完成目标责任制，要罚款并降级使用。

（二）加强基层宗教行政执法力量

宗教法规的制定是开展宗教行政执法的前提，但是，如果没有一支相应的执法队伍，开展宗教行政执法就是一句空话。所以，加强基层宗教行政执法力量势在必行。

1、适当增加宗教管理部门的人员编制和工作经费。目前，宿州市基层宗教管理部门的工作人员少且经费严重不足。各民宗局编制工作人员3至5人，含专职民族工作人员1名，且工作人员不满编，拥有宗教事务执法权的工作人员仅占到60%。宿州市宗教管理部门工作人员数与全市的信众比例为1: 8000，各县区信教人数不同，该比例又有所不同，显示出宿州市宗教管理部门力量薄弱。这种小马拉大车状况，既不能很好地管理起数量超出自己几百倍甚至几千倍的宗教人员，又不能高质量地完成行政执法任务，所以，应该增加人员和经费，充实宗教管理人员队伍。

2、增加宗教管理部门执法人员职数。由于宗教管理人员较少，我市宗教管理部门执法人员相应较少，一般只有1到2名。因此，宗教管理部门应在现有人员基础上，鼓励工作人员积极报考执法资格，以加强基层民族宗教执法队伍建设，提高基层行政执法人员依法行政能力。

3、加强有关执法部门的协调配合。宗教行政执法仅靠宗教管理部门难以完成，需要协同公安、工商、安全、消防、政府等部门共同完成。宗教管理部门必须和各部门及时沟通，密切配合，统一行动，才能确保行政执法工作顺利进行。

4、加快宗教局的干部提拔使用。调查发现，宿州市宗教干部很难得到提拔重用。宗教部门的工作人员基本上是有进无出，存在着宗教干部不提拔、不使用、不交流的现象。大部分干部一辈子在宗教局工作，一般都是股级干部，少数熬到副科级。而且县区宗教事务管理部门一把手更换频繁，也都是外部干部调任，在某这程度上仅仅成为某个科级干部职位，严重影响宗教干部的工作积极性，这更是加重了宗教事务管理的困难局面。组织部门应把宗教管理干部与其它部门干部同等对待，一样重用。

（三）完善宗教事务法律法规

我国是个法治国家，宗教事务管理也必须严格依照法律法规行事。2005年以来，我市宗教事务管理部门行政执法的主要依据是《宗教事务条例》（以下简称《条例》）及相关文件。这个《条例》和相关文件实施，为宗教工作依法行政提供了重要依据,有效地推动了宗教事务的法制化管理。但是，其中的很多规定太原则化，没有具体的标准和实施细则，操作起来比较困难。因此，必须进一步完善《条例》和相关文件，为妥善处理宗教事务提供更加完备的法律支撑。

1、规定要更加明确。要让那些规定一看就明了。比如，《条例》第三条规定“宗教团体、宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律、法规和规章，维护国家统一、民族团结和社会稳定。”，这是十分正确的，可是对于那些不遵守宪法、法律、法规的宗教团体、宗教活动场所和信教公民，却没有做出规定。

2、规定要具体。比如《条例》第五条规定“各级人民政府应当听取宗教团体、宗教活动场所和信教公民的意见，协调宗教事务管理工作。”，还应该进一步明确由哪个政府部门来协调，否则，工作中就会发生推诿扯皮事情。

3、要有落实规定的实施细则。《条例》第十条规定“全国性宗教团体可以根据本宗教的需要按照规定选派和接收宗教留学人员。”，那么，对不法的宗教留学人员，就应该通过实施细则进行处理。

4、强化法律手段。对强制公民信教或不信教的、擅自举行大型宗教活动的、从事违法活动的神职人员等，都应采用法律手段，或拘留，或逮捕判刑，以保障公民宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐。

（四）加强基层党组织在宗教工作中的战斗堡垒作用

对于宗教工作，我市各县区建立了县、乡镇、村（社区）三级宗教管理网络，签订了民族宗教工作目标管理责任书，乡镇、村（社区）的宗教工作有所加强。但是，在具体工作中，一些乡镇、村（社区）对非法宗教活动不能及时制止，对青少年参加宗教活动不加干预，对违章建造的非法宗教场所不去阻拦，对文化阵地不进行建设。要设法改变这种状况。

1、基层党组织一班人要提高宗教工作的认识。要把宗教工作意义提高到巩固基层政权的层面上，正确地关心和引导宗教工作，就能够对稳定社会、构建和谐社会发挥重大作用;不闻不问，任其发展，就可能动摇党的基层政权和执政地位。

2、对非法宗教活动和宗教场所，要坚决制止，不能听之任之，更不能因为人情和私利等因素而装聋作哑。

3、基层党组织要充分发挥妇联和共青团的作用。基层信教群众大多数是中老年妇女，有些人还经常带着儿童进入宗教场所。这种现象，不仅破坏了儿童正常教育秩序，还对儿童的世界观、人生观、价值观的形成产生不良影响。因此，妇联和共青团必须立即行动起来，用社会主义核心价值观去引导，开展丰富多彩的文化活动，拓展并占领主流意识形态领域。

4、搞好农村、社区思想文化建设。基层信教的中老年妇女，文化水平低，思想精神空虚，信教是她们寻求精神慰藉的最主要方式。如果社区、农村能够丰富她们的文化生活，诸如电影、广场舞、腰鼓队、书法、绘画等喜闻乐见的形式，必然会吸引她们，脱离非法宗教场所。我市灵璧县虞姬乡文化建设就是一个很好的例证。去年乡政府投入5000元搞文体活动比赛，极大地吸引了全乡妇女同志，好评如潮。

（五）加强宗教理论和宗教政策的宣传教育培训

长期以来，无论是基层信教人士，还是基层干部群众，对宗教、国家宗教政策和法律法规都了解的比较少，或者是浅层次的了解。人们不清楚宗教的作用，也不清楚我们国家的宗教政策和法律法规，因而造成教徒盲目信教，神职人员违法传教，以及基层干部处理不当等不良后果。要通过加强宗教理论和宗教政策的宣传教育来改变这种局面。

1、对基层干部和群众进行宗教政策和法律法规的宣传教育。通过宣传教育，使基层干部群众分清宗教与迷信、合法宗教活动与非法宗教活动、宗教信仰自由与宗教活动自由的区别和界限，更好地规范自己行为。

2、加强对宗教人士和信教群众的宣传教育，引导他们开展形式多样的宗教政策和法律法规的学习活动，增强他们的法制观念，提升他们的法律素质，促使他们在宗教政策和法律法规，特别是《宗教事务条例》规定的范围内进行合法的宗教活动。

3、对基层领导干部进行培训。（1）把宗教理论和宗教政策纳入基层党组织的学习计划。（2）在党校开设宗教理论和宗教政策专题课。比如，“世界宗教发展趋势及对我国的影响”、“宗教政策与形式”、“民族理论和民族政策”等课程。通过民族宗教政策理论专题课，拓宽党员干部的知识层面，提高党员民族宗教政策理论水平，熟练掌握和运用民族宗教理论政策，增强对民族宗教工作重要性的认识，更好地开展民族宗教工作。

注:本文所有数据均来自实地调研和走访。

（执笔：梅世贞张见伟）

B911

A

1009-8534（2015）06-0179-03

2015-10-16

本文是安徽省社会主义学院2014至2015年度立项课题的成果，立项号:KY2014013。