论对当事人不服已生效裁判之救济——兼论当事人申请检察建议或者抗诉

陈凤贵

论对当事人不服已生效裁判之救济——兼论当事人申请检察建议或者抗诉

陈凤贵*

司法实践表明,已经发生法律效力的裁判并非不容置疑。纠正已生效裁判的错误是立法者在权衡司法公正与判决稳定性和权威性之间关系的基础上所作出的理性选择。但是,对于如何纠正已生效裁判之错误,我国立法曾经本着有错必纠原则,更多地考虑公权监督之途径,以纠错为主兼以实现私权救济,很少考虑当事人作为权利主体的处分权。随着我国民事诉讼理念的提升和观念的转化,纠正民事诉讼已生效裁判的错误,渐渐地从公权监督本位转向了私权救济本位。本文以“论对当事人不服已生效裁判之救济”为题,旨在从当事人私权救济的角度,分析和思考相关立法,试图从中发现问题并寻求解决问题的途径和办法。

一、当事人不服已生效裁判之救济的立法过程及特点

(一)立法过程

当事人对于人民法院作出的已经发生法律效力的判决、裁定不服之救济,在立法上经历了以下阶段和过程:

1.向人民法院申诉。1982年《民事诉讼法(试行)》第158条规定:“当事人、法定代理人对已发生法律效力的判决、裁定,认为确有错误的,可以向原审人民法院或者上级人民法院申诉。人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定的申诉,经过复查,认为原判决、裁定正确,申诉无理的,通知驳回;原判决、裁定确有错误的,由院长提交审判委员会讨论决定。”既对当事人不服已生效裁判的救济方式是向人民法院申诉,法院审查后通知当事人,或由院长提交审委会讨论决定。至于当事人能否向检察院申诉,因为当时的《民事诉讼法(试行)》中仅在总则中规定了“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”,但对于如何监督在分则中并无具体落实,所以,即使当事人向检察院申诉,检察院也无具体监督办法,且当时的检察院并不愿意介入民事诉讼活动。①在浙江省金华市举行的“第六届全国民诉法学术研讨会”上,一位参与1982年《民事诉讼法》制定的专家透露,当时草案关于原则的规定中提到了“检察院有权提起民事诉讼”,但当年最高人民检察院一位副检察长坚决反对,怕因此增加检察院的工作量,所以这条规定最后被拿掉。

2.向人民法院申请再审或向人民检察院申诉。1991年《民事诉讼法》第178条对1982年《民事诉讼法(试行)》中的第158条进行了修改,将“申诉”改成了“申请再审”②1991年《民事诉讼法》第178条:“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为有错误的,可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审”。。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第206条规定:“人民法院接到当事人的再审申请后,应当进行审查。认为符合民事诉讼法第一百七十九条规定的,应当在立案后裁定中止原判决的执行,并及时通知双方当事人;认为不符合第一百七十九条规定的,用通知书驳回申请。”这虽然规定了申请再审,但并无具体程序,只要求法院审查并将审查结果通知当事人。基于1991年《民事诉讼法》在分则中规定了检察院抗诉,当事人对已生效裁判不服的,也可以向人民检察院申诉。但这种申诉也只是检察院发现法院已生效裁判错误的一个渠道而已。由于对于当事人向检察院的申诉并无具体程序规定,检察院可以不予答复。当事人提交给检察院的申诉书,往往是泥牛入海无消息。

3.申请再审的诉权化改造。2007年《民事诉讼法》修改,针对“再审难”问题,在具体化再审事由和提高管辖法院级别的同时,对当事人申请再审进行了诉权化改造。规定人民法院对于当事人的再审申请应当在三个月内审查,并以裁定形式答复当事人,打造了再审之诉③2007年修改后的《民事诉讼法》第178条:“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为有错误的,可以向上一级人民法院申请再审。”第180条:“当事人申请再审的,应当提交再审申请书等材料。人民法院应当自收到再审申请书之日起五日内将再审申请书副本发送对方当事人。对方当事人应当自收到再审申请书副本之日起十五日内提交书面意见;不提交书面意见的,不影响人民法院审查。人民法院可以要求申请人和对方当事人补充有关材料,询问有关事项。”第181条:“人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查,符合本法第一百七十九条规定情形之一的,裁定再审;不符合本法第一百七十九条规定的,裁定驳回申请。有特殊情况需要延长的,由本院院长批准。因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理;最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件,由本院再审或者交其他人民法院再审,也可以交原审人民法院再审。”。但是,对于当事人向人民检察院的申诉,仍无程序性规定。

4.申请检察建议或者抗诉的程序化设计。2012年《民事诉讼法》修改后,第209条规定:“有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉:(一)人民法院驳回再审申请的;(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;(三)再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查,作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。”分析该规定,具体包括以下内容:第一,赋予当事人申请检察建议或者抗诉的权利;第二,明确当事人申请检察建议或者抗诉的条件;第三,规定检察院对于当事人申请检察建议或者抗诉的审查程序;第四,限定当事人向人民检察院申请检察建议或者抗诉的次数。

(二)特点

现行立法关于当事人不服人民法院已生效裁判之救济途径,可以向人民法院申请再审和向人民检察院申请检察建议或者抗诉。考察以上立法过程及其内容可以看出,对于当事人不服已生效裁判之救济制度的立法,体现了以下几个特点:

1.权利形态,从申诉权到诉讼权。1982年《民事诉讼法(试行)》中对于当事人不服已生效裁判的救济措施只规定为申诉。1991年《民事诉讼法》将“申诉”改为“申请再审”,但因为没有对其安排相应的程序,申请再审作为一项诉讼权利还只停留在字面上。直至2007年《民事诉讼法》修改才将申请再审进行了程序性设计,使得申请再审成为当事人的一项实实在在的诉讼权利。

2.启动主体,从只有公权启动到公权和私权均可启动。1982年《民事诉讼法(试行)》规定因当事人不服已生效裁判向人民法院申诉,人民法院经审查,认为所作裁判确有错误的,由院长提交审判委员会讨论决定。启动办法是依法院的公权力决定再审,但依现行立法,当事人申请再审符合法定事由的,法院可以直接决定再审;当事人申请检察监督符合再审条件的,检察院抗诉,法院应当裁定再审。

3.程序保障,从无程序到有程序。当事人不服已生效裁判的救济问题一直被关注,但在以申诉权为救济的年代里,并无具体程序设计。直至2007年才对当事人申请再审规定了程序,并在2012年对当事人申请检察建议或者抗诉规定了程序。至此,当事人不服已生效裁判之救济途径在立法上有了程序性保障。

4.权利行使,从无顺序到有顺序。以往当事人不服已生效裁判,既可以选择向法院申请再审,也可以选择向检察院申诉。2012年《民事诉讼法》修改,明确了“法先检后”原则,即“法院救济先行、检察监督断后”。据此,新《民事诉讼法》为当事人不服已生效裁判的救济途径规定了顺序。

5.权利限制,从无限制到有限制。对于当事人申请再审和向检察院申诉,以往并无次数上的限制。而无限申诉、无限再审导致案件终审不终,并在一定程度上滋长了当事人缠讼、闹访的心理。新《民事诉讼法》第209条明确规定了当事人申请检察监督的“一次为限”原则。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(以下简称《民诉法司法解释》)第383条也规定了当事人再审申请被驳回后再次提出申请的,人民法院不予受理。

综上,对于当事人不服已生效裁判之救济,经历了一次又一次的打造和完善。现行立法规定,从公正与效率两大程序价值角度进行考察均有其必要性和积极意义。尤其从当事人程序权利保障的层面看:当事人申请再审权利有效地制约了法院的审判权力,即对于当事人申请再审,法院必须审查并以裁定作出回应。当事人申请检察监督权利有效地制约了检察院的民事检察监督权力,即对于当事人申请检察监督,检察院必须审查并以决定作出回应。但笔者认为,现行规定仍然存在这样或那样的问题,只有进一步予以界定和厘清,才能使当事人不服已生效裁判之救济制度真正发挥其积极作用。

二、当事人不服已生效裁判之救济制度存在的问题

(一)申请再审、申请检察监督与申诉的关系

2012年《民事诉讼法》修改后,据网讯资料报道:“本网律师近日去位于红寺村的最高法院立案大厅立案,发现一个有意思的现象:大部分民事申诉和✕✕立案室都关闭了。立案大厅的工作人员告诉本网律师,自2013年元月1日起,最高法院不再受理对高院驳回再审裁定不服提起的申诉,相关当事人可以申请最高人民检察院抗诉或提起检察建议。”①《最高人民法院明年起不再受理申诉申请,当事人检察建议或控诉》,http://tieba. baidu.com/p/2039400528.

申请再审和申请检察监督作为当事人不服已生效裁判可以先后行使的两项权利,已为现行立法所明确规定。但是,立法规定了当事人的这两项权利,是否就意味着排斥和否定了当事人就已生效裁判错误的申诉权?笔者认为,申诉既然是我国宪法所规定的一项民主权利,其并无主体、期限和管辖之限制。公民、法人和其他组织的当事人可以随时随地向有关机关、部门申诉、检举和揭发违法行为。因此,当事人无论是向人民法院行使申请再审权利抑或向人民检察院行使申请检察监督权利,均不应该影响其向有关机关和部门行使作为民主权利的申诉权。且2012年《民事诉讼法》的修改在为当事人不服已生效裁判提供了救济程序和权利保障的同时,缩短了再审申请的期限,限制了申请监督的次数,且将救济途径并行顺序改为先后顺序,此从某种程度上说已经是对当事人救济权利的限制。如果不允许当事人行使申诉权,则在规定程序内错误未能纠正、当事人无法得到救济和纠纷无法解决的情况下,容易酿成影响社会稳定与和谐的不利因素。

(二)当事人申请检察监督在具体适用中存在的问题

1.申请的监督方式

《民事诉讼法》第209条规定:“当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉。”“可以”是一种授权性规范,在肯定当事人申请检察监督是一项权利的同时,对于当事人是申请检察建议还是申请抗诉,抑或既申请检察建议也申请抗诉,都当成当事人的权利,即当事人有权选择向人民检察院申请怎样的监督方式。值得注意的是,检察建议和抗诉二者之间存在的区别。检察建议是同级监督,而抗诉是上级检察院对下级法院的监督。当事人是否应该区分不同的监督方式,然后向不同级别的检察机关进行申请?如果当事人提交的是《申请检察建议或者抗诉申请书》,则该申请书应该由哪级检察机关予以受理等都是有待解决的问题。

2.申请监督的对象

在对当事人不服已生效裁判的救济机制中,立法已经确立了“法院救济先行、检察监督断后”这一“路线图”。依此,则当事人在向检察院申请检察监督时,必然已经过当事人向法院申请再审环节。当事人是在具备以下条件之一的情况下向检察院申请检察监督:(1)人民法院驳回再审申请;(2)人民法院逾期未对再审申请作出裁定;(3)再审判决、裁定有明显错误。现有必要就三种情况下当事人申请检察监督的对象分别进行分析:

(1)人民法院驳回再审申请。此时,当事人面对两份生效裁判。如果当事人是向作出生效裁判的法院申请再审,则该两份裁判均出自同一法院,当事人不服,同时以该两份裁判作为申请检察监督的对象并无不当;如果当事人是向作出生效裁判的上一级法院申请再审,则当事人是对两级法院作出的两份裁判不服,一般为中级法院的生效判决和高级法院的驳回裁定。如此,当事人应该针对中级法院的判决还是高级法院的裁定向检察院申请检察监督?如果以高级法院的裁定为监督对象,但其并未就实体权利义务关系作出安排;如果以中级法院的判决为监督对象,虽该判决有实体权利义务之内容,但该判决已经经过了上级法院的审查并作出了驳回当事人申请再审的裁定。虽然《民诉法司法解释》第420条规定:“人民法院审理因人民检察院抗诉或者检察建议裁定再审的案件,不受此前已经作出的驳回当事人再审申请裁定的影响。”但是,当一个已生效的驳回再审申请裁定和抗诉再审改判的判决并存时,且不论这种“以自己的刀削自己的把儿”甚至可能是“用下级法院的刀削上级法院的把儿”式的被动纠错效果如何,我们能否从诉讼原理上给予其正当性地解释,笔者认为这值得商榷。

(2)人民法院逾期未对再审申请作出裁定。此时,当事人申请检察监督的对象应该是原生效裁判。但在这种情况下,法院逾期未对再审申请作出裁定,本身即为违反民事诉讼法的行为。当事人在申请检察院就已生效裁判提出检察建议或者抗诉的同时,是否可以要求人民检察院对接受当事人再审申请材料的法院进行监督?如果检察院既监督受理当事人再审申请的法院逾期未处理的行为,又审查当事人提出检察建议或者抗诉申请是否成立,这样是否造成新的司法资源的浪费?

(3)再审判决、裁定有明显错误。此时的“判决、裁定”,应是指当事人再审申请成立,法院启动了再审程序并经过再审后所作出的判决、裁定。这里,值得关注的是所谓“明显错误”,显然应是当事人认为。何谓“明显错误”本身界定不够清楚,也难以界定清楚,但如此却很容易造成败诉并缠讼的一方当事人会以此为借口申请检察监督。

3.申请监督的管辖

按照我国民诉法所规定的检察监督模式,当事人申请检察监督的管辖,与当事人申请的监督方式和申请监督的对象有关。针对检察监督方式,检察建议是同级监督,应由原审法院的同级检察院作出;抗诉是上级监督,应由作出生效裁判的上级检察院作出。针对监督对象,如前所述,在当事人面对两个不同级别法院作出的裁判时,选择哪一个作为检察监督对象会影响检察监督的管辖。即申请对中级法院的判决进行抗诉应是高级检察院管辖,申请对高级法院的裁定抗诉则由最高检管辖。《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第11条规定:“对已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书的监督案件,最高人民检察院、作出该生效法律文书的人民法院所在地同级人民检察院和上级人民检察院均有管辖权。”该规定在监督方式和对象均确定的情况下,可以确定检察监督的管辖。但如前文所述,如果当事人针对两级法院所作两份裁判既申请检察建议也申请抗诉,则如何确定检察监督的管辖问题会变得复杂。例如:当事人对某中法判决不服,向某高法申请再审被驳回,则该当事人既可以就某中法的判决向同级检察院申请检察监督,也可以就某高法裁定向最高检申请抗诉。

4.申请监督的期限

2012年《民事诉讼法》的第204条将申请再审期限修正为“在判决、裁定发生法律效力后六个月内,有新的证据,足以推翻原判决、裁定的;原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的;据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的;审判人员审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为等情形的,自知道或者应当知道之日起六个月内提出”。但是,对于当事人向检察院申请检察监督,立法并没有规定期限。

(三)当事人申请民事检察监督“仅限一次”问题

新《民事诉讼法》第209条第2款规定:“当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。”即当事人向检察院申请检察监督“仅限一次”。没有规定特殊情况下可否有所变通,比如在第一次向检察院申请检察监督被驳回后,当事人才发现并取得审理本案的审判人员在审理该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为之证据,此时可否再次向检察院申请检察建议或者抗诉,并设有相应说明。

三、当事人不服已生效裁判之救济制度的完善办法

前文已述,现行立法关于当事人不服已生效裁判之救济制度,总体上是进步的、可行的,但在一些具体环节上还有待明确或完善。对于当事人不服已生效裁判之救济制度的完善办法,笔者认为,应该在《民事诉讼法》及《民诉法司法解释》现有规定的基础上,进一步明确以下几项内容:

(1)受理当事人申诉。在规定当事人申请再审和申请检察监督两项权利的同时,不排斥当事人的申诉权。我国《民事诉讼法》针对已生效错误裁判,在制度设计上,并非只有当事人申请才能启动再审程序。相反,法院可以依职权决定再审,检察院可以抗诉启动再审。相比较而言,当事人申请需经过法院审查,符合再审条件的,才能启动再审审判程序,因此被称之为“软启动”。以往司法实践表明,当事人的申诉是法院和检察院发现已生效裁判错误的主要渠道。为了便于法院和检察院及时发现并纠正错误,维护司法公正,法院和检察院在受理当事人再审申请和检察监督申请外,也应受理当事人的申诉。只要区分不同权利性质的请求,并进行不同的处理即可。且对于当事人而言,给予其更多的救济途径和渠道才是司法文明的体现,才更有利于社会和谐、稳定。

(2)选择监督方式。检察建议或者抗诉作为两种不同的检察监督方式,在承认《民事诉讼法》第209条是对当事人的授权性规范的前提下,出于尊重当事人程序选择权和处分权角度考虑,应该允许当事人在申请检察建议或者抗诉两种监督方式中选择一种,禁止同时选择。

(3)明确监督对象。应以能够体现法院对案件最终处理结果的判决或裁定为当事人申请监督的对象,即在当事人既有原审法院判决又有上级法院驳回再审申请裁定的情况下,当事人应该就上级法院的驳回再审申请的裁定,申请检察监督。

(4)界定“明显错误”。应界定作为申请检察监督条件之一的“再审判决、裁定有明显错误”中的“明显错误”为裁判实体结果错误,并有必要要求申请人对于该“错误”有足够证据证明。

(5)规定申请检察建议或者抗诉的期限。应参照申请再审期限的规定,将当事人向人民检察院申请检察建议或者抗诉的期限规定为从再审裁定送达—审查期满—再审裁判作出之日起六个月内。

(6)对当事人申请检察建议或者抗诉“仅限一次”,规定例外情形。如:有新的证据,足以推翻原判决、裁定的;原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的;据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的;审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的,允许当事人再次申请检察监督,但仍应以申请再审为前置程序。

*作者系沈阳师范大学法学院教授,诉讼法学硕士研究生导师。