区域一体化发展中跨域治理机制探微

鲍芳修，董以红（齐鲁工业大学文法学院，济南250353）



区域一体化发展中跨域治理机制探微

鲍芳修，董以红
（齐鲁工业大学文法学院，济南250353）

摘要：区域一体化发展既有市场内生动力的推动，也离不开有效的制度设计和制度安排。因此，区域一体化发展水平高低与政府间跨域治理机制创新密切相关。治理机制创新需要围绕政府间合作的法律制度安排、政府间合作组织的职权定位、政府间合作的财政资金、合作绩效评价与问责、信息共享、利益协调与补偿等问题展开，最终寻求一种适应与契合一体化发展的治理机制。

关键词：区域一体化；政府间合作；跨域治理

20世纪80年代以来，以地缘关系为基础的区域一体化发展如雨后春笋般出现并取得了长足的发展。区域化发展战略已经成为推动地方乃至中国经济社会发展的重要引擎。但区域发展在由浅层一体化向深层一体化过渡过程中，存在不少的问题和挑战。相比于民众认知和实际绩效，一体化发展并未如设想的那样成功。如果不能进行有效地制度创新，区域一体化发展必然阻力重重。

一、衡量深层一体化发展的重要标准

一体化发展，最简单意义上讲就是消除区域间发展的壁垒和阻隔以实现区域间各种生产要素的无障碍流通并最终实现资源优化配置从而实现区域绩效。但这个过程必须处理好市场、政府和社会之间的关系，否则任一方面都可能导致发展的失衡。就其对一体化发展绩效的考评来看，需要把握以下几个标准。

（一）区域市场的一体化程度

区域一体化首要的是区域经济一体化，而实现区域市场一体化则是区域经济一体化的关键。没有市场一体化，区域市场处于分割的状态，资源和生产要素无法实现优化配置，市场机制无法有效地发挥作用。经济学家理查德·利普塞（Riehard Lipsey）根据生产要素流动程度的级别，从宏观国家间关系角度将区域经济一体化分为六种等级递增的状态：特惠关税区、自由贸易区（商品自由流动）、关税同盟（统一对外关税）、共同市场、经济与同盟和完全经济一体化。完全经济一体化是一个高级别的阶段，即各种生产要素能够实现无障碍流动。生产要素流动无疑是衡量评价市场一体化最重要标准，但从区域一体化角度来考虑的市场一体化，还要从产业集聚度及其分工、区域间各产业关联度、区域政策和规则的统一性、区域性行业协会的数量等方面来考虑。

（二）区域基本公共服务一体化程度

推进基本公共服务一体化和均等化，是社会发展和时代的要求，符合人类社会发展规律，对于推动区域一体化发展也是重大课题。要实现各种要素的一体化，实现要素的自由流动和合理配置，首先要在对人的服务、对企业的服务以及支撑人和企业发展的服务方面实现相对的均等化和一体化，消除个人和企业发展的后顾之忧，打破个人和企业发展的枷锁。

区域基本公共服务一体化建设要按照不同发展阶段的目标要求，统一各项基本公共服务的最低标准，根据最低标准建立科学的评价指标体系，在确保最低标准达标率的基础上，全面实现区域基本公共服务一体化。这个基本公共服务应该包括公共教育、医疗卫生、社会保障、住房就业、公共交通、环境保护等在内全方位的服务事项。这些基本公共服务应该可以在区域内实现自由流转，异地待遇互认，充分发挥基本公共服务资源的效用。

（三）区域发展的平衡程度

区域一体化本身就意味着各个区域之间不能出现差距过大的情形，如果不能弥合各地方的发展不平衡，一体化就失去了意义，也就没有推动的必要。所以，区域一体化过程中必须解决区域共同发展的问题，通过利益的分享、补偿与平衡，共享发展的成果。

当然，区域要想实现利益的平衡并非易事，各个区域由于区位条件、资源禀赋、工业基础、人才资源等一系列差异，发展的不均衡在短期内是必然现象并且不可避免地会出现利益失衡。一体化发展初期可能会出现有些区域发展较快，地方利益增量明显，而另一些地方可能不能实现预期目标，发展徘徊不前。但从长远来看，区域一体化发展最终有利于整个区域的总体发展，绝不能因为短期利益失衡而放弃一体化进程的推动。当然，对于发展过程中的差距需要通过有效的利益平衡机制来消除发展的隐患，防止出现停滞甚至倒退的形势。那么，如何平衡差距呢？从世界各国的具体实践来看，如果合作能够有效地实现利益共享，则自然实现了帕累托最优。如果利益难以进行合理有效地分割，则只能通过利益补偿的方式解决。利益补偿主要是指通过一体化发展获益较多的区域对获益较少区域尤其是为一体化发展付出代价较多的区域进行利益的补偿。补偿方式多种多样，既可以是直接财政资金划拨，也可以是项目、技术等方面的扶持，抑或是通过区域共同基金的倾斜来弥补等。

（四）行政管理体制统筹协调能力

区域一体化发展要打破“行政区经济”和“行政区行政”的体制，破除一体化发展的体制约束和各种壁垒，所以，行政管理体制的改革与创新是极为重要的课题。地方政府应该改变传统画地为牢、各自为政的观念，树立区域公共管理意识，塑造区域共同价值。内向封闭式的科层制要向开放透明式的行政体制转变，政府职能行使应该着眼于整个一体化的区域而不再紧盯自己的领域，政府间应该释放出强烈的合作意愿，能够进行灵活高效的沟通与协调。最终，体制形成一种强大的合作能力，能够有效地统筹安排一体化区域的公共事务，协调一体化过程中的矛盾、利益与纠纷，避免地方政府间一触及核心利益时就自行其是。

二、区域深层一体化发展所面临的主要困境

应该说，中国的区域化从数量上来讲已经呈现出爆发式增长态势，几乎所有的地方政府，不同的行政层级都或深或浅地涉入其中。政府间合作的种类繁多，形式多样；合作领域不断深化，内容不断扩大；合作的制度化水平不断提高。但是，这其中存在的问题和面临的挑战也不可忽视。

（一）地区本位主义依然严重

没有市场一体化，就没有区域经济一体化，就不能实现资源的优化配置。但从当前各区域政府间合作来看，地方保护主义依然严重。比如，利用行政手段和一些特殊的优惠政策保护本地企业和产品，抑制外来产品，并对外来产品实行严格的检查制度和报验制度；利用户籍管理、学历职称、住房安置等手段影响人才资源的自由流动；通过土地税收等政策来进行倾销式的招商引资竞争，完全不顾区域功能定位和产业分工，导致产业结构雷同，无法发挥集聚优势；在基础设施方面缺乏统一规划，每个地方政府只考虑本地区的发展，无视区域总体情况。

（二）现有区域协调机制运作乏力

诺斯认为，组织是制度变迁的关键。这主要指组织建立之后的运作能力。从当前地方政府间合作的沟通渠道和协调机制来看，效果并不理想。当前地方政府合作组织主要采用跨区域联席会、沟通会或者区域领导人高层会议的形式，更多带有象征性的宣示意义。这种较为松散的非功能性的组织机构，由于缺乏跨区域的行政权威，很难实现区域内跨越行政区界限或功能区界限的更大范围的公共服务合作，协调结果的实施效果也难以保证。而且，政府间的共识达成大多是靠地方领导人的承诺来保障，一旦地方领导人职务变动合作机制往往就失效。比如在发展较早的长三角地区，各个区域存在明显的单边行政倾向，政策缺乏一致性，产业机构趋同，重复建设严重，没有按照整个区域的统筹安排进行，只是根据自己的逻辑和需要来发展，内耗现象严重。这表明该地区区域协调机制的无力。

（三）缺乏有效的绩效管理和评估

区域一体化发展要创造更好的环境和生活，就必须让民众体会到一体化发展的成效，感受到政府间合作的效果。要想反映跨区域治理的绩效，唯有通过政策评估来具体把握，这意味着必须把区域治理事项设计成具体的评估指标，并通过相关机构来进行评价。但显然目前国内各区域一体化发展并没有建立相关的管理、评价体系。与之相关的是，跨区域治理的网络，在多方进场协商的机制下，无法建立有效的监督和问责机制。

（四）空间规划紊乱，城市功能不明

空间规划合理对于一个区域发展的持续性极为重要，影响到土地资源的有效利用、自然环境的保护、产业的聚集，并最终影响区域内民众福祉。从当前情况来看，我国区域空间规划并不合理。以京津冀一体化中机场建设为例，在京津冀地区21.61万平方公里的区域内，现有机场11个。如此密集的机场不但建设成本、运行成本庞大，而且造成区域空间的巨大浪费。

城市功能定位不清，缺乏合理分工，影响到城市各种资源的集聚。以京津冀一体化中金融发展为例，北京要建设“具有国际影响力的金融中心”，天津要建设“区域金融中心、离岸金融中心”，河北石家庄要建设“区域性金融中心”。这种同质化的定位必然使得一体化发展中各个地方会进行激烈竞争，甚至会出台各种违反区域一体化发展的政策，最终违背一体化发展意图。不合理的定位和分工难以有效发挥各区域的优势。

三、当代中国政府跨区域合作治理的机制创新

区域一体化发展显然是个尚没有最终结论的课题，但毋庸置疑，如果区域能够塑造出新的区域共同价值，形成彼此信任的关系网络，培育出良好的合作文化，就一定程度上达到了目的。新制度经济学认为：“对于一个有着长期集权且市场不发达的国家来讲，供给主导型的制度变迁将起主要作用”［1］122。在我们这样一个政府主导型的发展中国家，只有进行体制、机制和制度创新，才能打破传统体制的制度均衡，从而推动区域经济朝一体化的方向发展。

（一）健全区域一体化发展和治理的法律框架

有学者指出，中国之所以尚未有真正意义上的区域协调政策，根本原因在于我国在区域治理问题上仍是“人治”色彩浓厚而“法治不足”［2］118。纵观各区域一体化发展法制化情况，我国区域协调发展战略依然停留在政策协调层面，这种状况亟需改变。博登海默认为，“一个法律制度，如果跟不上时代的需求和要求，而是死死抱住上个时代只具有短暂意义的观念不放，那么显然是不可取的”［3］340。因此，借鉴外国的经验和针对当前国内的发展困境，构建法制化的区域治理制度势在必行。具体的制度安排应该从以下几个方面考虑：

1.修改宪法和地方组织法，明示区域的协调发展。宪法在地方政府间关系方面欠缺是影响区域一体化推进的瓶颈，没有宪法依据的一体化无疑像是一座没有喷发的火山，会导致政府间根本冲突。地方政府组织法也应该明示地方政府间关系，规定地方政府间的合作与竞争中应遵循的原则、进行协调合作的组织机构、议事与决策机制和具体操作办法、纠纷解决机制等。

2.制定地方关系法。世界上许多国家都制定了地方关系法，以适应当前大规模的地方政府间关系的要求。《地方政府关系法》应当包含以下内容：地方政府间竞争与合作的基本原则，合作形式、合作组织架构、合作范围、各方的权利义务，合作责任等。合作各方的权利义务要在《地方政府关系法》中有明确的规定，以真正实现合作的自愿、平等和互惠。该法还要规定解决地方政府间纠纷的具体程序问题，在保证程序合法的基础上进行平等的谈判及协商，保证解决问题的效率。要将中央政府的引导、监督、裁决的职责规定进去。该法重在将地方政府间竞争与合作的权责分配进行规定，为其分工合作提供法律保障。

3.跨区域联合立法。跨区域联合立法对于完善市场一体化，解决区域公共问题，提供区域公共物品具有重大意义。发达国家都有大量的区域立法事项。2006年7月，辽宁、吉林、黑龙江三省签署了《东北三省政府立法协作框架协议》，开创了我国区域性立法协作框架的先河，是我国尝试建立的首个区域立法协作框架，有利于预防并解决各行政区域间的立法冲突，为东北老工业基地振兴营造良好的法治软环境。跨区域联合立法将会是未来我国区域一体化发展的关键。

（二）建立健全多层次的组织机构体系

区域一体化发展和治理离不开组织机构，机构实体是推进区域治理的重要载体。从欧盟一体化进程和美国区域治理的经验来看，建立健全多层次的组织体系极为重要。需要注意的是，不同区域的一体化，其特点、内容、发展阶段、合作形式都不一样，因此，没有千篇一律的组织模式可以套用，必须要区分具体情况来区别对待。纵观各区域一体化的情况，有以下几种类型的组织机构：

1.跨域性协调机构。协调机构的主要职能就在于政府间就某些跨区域共同事项进行协调。协调功能是非强制行为，政府间合作的达成，取决于协商的结果以及随后的执行。我国目前的区域一体化基本上都设置了这种议事协调性的组织机构。以长三角地区为例，长三角地区最高层面的组织为区域联席会议制度，这是具有决策层面的协调机构，其职责主要是负责统筹整个长三角区域经济活动的重大事宜及布局建设，制定一体化的长期发展规划与战略目标。中间层则为负责运作联席会议制订的发展规划与战略的专业委员会，如交通、金融、教育、环保等等专业委员会，其主要职责是把最高层决策机构的战略规划，落实到各系统之间。第三层则为更为细化的工作组，即把各专业委员会的工作，具体分到各个部门。

2.区域治理局。该机构为处理地方政府间的难以分割的跨区域共同事务而成立，是一种新的政府间管理部门，在跨区域共同事务方面拥有实质性权力，起着实质性作用。比如，美国1921年纽约州和新泽西州共建经由美国国会批准的纽约新泽西港务管理局。这是一个独立的第三方交通管理机构，旨在为这一区域的人口和货物的流动提供高质量、最有效率的运输系统。港务局是财务上自给自足的公共机构，没有任何州或地方当局税收的支持，也没有征税的权力。港务局由管理委员会管理，委员会由12名委员组成，两个州的州长经州参议院批准各任六名委员。两位州长保留对该州任命的委员的行动进行否决的权利。港务局只能从事经两个州授权的业务和项目。委员会会议是公开的，管理委员会任命一位执行总裁负责执行该机构的政策以及日常管理。港务局类似于我国政企合一的体制形式。

3.多中心协作组织。传统的等级制政府模式不能满足复杂而快速变革的时代需求，靠命令与控制，刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式联系起来的官僚制度，尤其不适应处理那些常常要超越组织界限的复杂问题［4］6。因此，针对跨区域问题，应该通过多主体参与的治理网络。公共事务是个包括社会、经济、政治、生态环境、文化教育等多方面内容的系统，许多事务不仅复杂且具有跨界性，通过政府、企业、非政府组织、公民个体等众多行动主体共同行动，有利于更好地抓住问题的实质，进行更真诚的对话和更充分的协商，以达成共同治理的目标。

多中心协作组织应该是一个非政府组织，具体组织机构应该是一个由各方主体参与的委员会。资金来自区域政府的常规性预算拨款、政府委托项目经费以及社会各界的捐赠。委员会主要就区域的重大公共议题进行讨论、协商并形成决策方案，以供政府进行决策参考。由于它是非官方组织，所以在履行职责时具有中立性，可以摆脱繁杂的行政程序和地方利益的束缚，更容易在某些领域达成一致意见，从而有利于推动政府间合作的深化。

（三）构建精细化的区域合作基金

区域一体化发展需要法律基础，需要组织保障，更需要财力来推动。没有财政资源的支持，区域一体化发展就容易成为一种“口号式”的倡导。

经济方式是推动区域化发展的重要选择。以欧盟一体化为例，欧盟在干预区域发展过程中，采取了多种形式的扶持基金，如结构基金、聚合基金、欧盟团结基金、预备接纳基金。每一种基金的使用都以推动区域发展为指向，比如结构基金主要用于帮助落后区域发展和解决结构性问题；聚合基金主要用于推动区域一体化步伐的项目；欧盟团结基金主要用于应对区域自然灾害；预备接纳基金主要用于准备加入欧盟而又尚未被接受的国家，每一种基金都有着明确的目标。基金的筹集、使用规则、审批流程、决策过程都有着明确标准和依据，这对于合理高效地使用资金起到了重要作用。

2010年长三角地区经过国务院批准设立了区域发展促进基金，并制订了《长三角合作与发展共同促进基金管理办法（试行）》。该基金主要用于解决跨区域发展过程中任何一方难以单独解决的重大问题，比如跨区域基础设施建设、产业升级、环境治理等。该促进基金为政策型公益基金，由上海、江苏、浙江和安徽三省一市政府共同设立。首期规模4000万元，三省一市各出资1000万元，由长三角合作与发展联席会议办公室负责管理。该基金的设立是区域一体化发展的有益探索，为区域一体化运行提供了重要的平台，有利于形成区域间良性的互动。

（四）建立绩效评价制度和问责制度

没有明确的绩效评价和管理制度，就无法知晓区域合作治理的成效，所以，跨域治理政策必须纳入到政府绩效评估体系中来。另外，问责制度的缺失增加了实现区域治理绩效的难度。跨域治理的治理网路，在多方进场协商的机制下，易产生责任不清的窘境［5］254。而且，在政治锦标赛激励下，每个地方官员都将自己行为的溢出效应内在化，把对竞争对手有利的溢出效应当作对自己不利的事情，把对竞争对手不利的事情看作是对自己有利的事情［6］251。这显然会抑制政府间实质性合作。所以，必须加强对区域治理的绩效与对官员的问责。

区域治理的绩效要从以下几个方面来设计：一是必须明确公共治理的指标体系的构建，然后方便进行未从事区域治理的数据与从事区域治理之后的数据进行比较，以确定政府间合作实现了预期的设想和目标；二是寻求民意的支持，治理绩效最终要反馈到民众的感受中来，所以，民众意见、民众的感受以及民众在区域政策执行中的态度、互动行为，是跨域治理成功的重要体现；三是对跨区域具体的合作项目进行评估，具体合作项目是相对较容易评价的事项，它所涉及的利益群体相对较窄，容易界定，信息反馈相对简单。

（五）建立区域利益协调与补偿机制

地方政府存在的依据显然与地方利益的维护与实现有关，区域一体化发展的落脚点也在于此，如果一体化不能提高地方利益，地方政府不会有动力和激励推动一体化，即使存在，也必然充斥着机会主义、搭便车等现象。这意味着必须寻求减少区域合作过程中不确定性的合理的机制，能够平衡各方的利益，促使各方形成理性的预期，为区域合作创造条件。因此，利益协调以及补偿是跨区域合作不可避免的议题。

从我国区域一体化中利益体协调的实践来看，利益协调更多来自于中央政府或者上级政府的协助，真正的自发性的利益协调相对较少，这显然不是区域一体化发展过程中应有的现象。由于中央政府或者上级政府的财力约束、工作能力限制以及对地方政府事务的相对陌生，利益协调问题绝不能局限于或者期待上级政府或者中央政府，地方政府之间必须大力加强横向的利益协调，建立起区域各主体间规范化和制度化的协调机制，形成具体的规则，从而实现区域收益的均等化。具体来说，一是要建立利益协调的制度。区域各主体共同寻求利益协调的方式、方法以及具体的协调制度和运行机制；二是明确利益共享的原则、内容、范围、对象与相关利益分享规则；三是建立利益补偿机制，明确利益补偿的范围与原则、补偿资金的来源、使用程序和决策过程。

（六）完善信息共享机制

信息共享是推动区域一体化发展的基础性工作，通过信息资源的有机整合和交流沟通各区域主体可以及时知晓相关事项的动态，可以有效地消除区域主体因各自为政而引发的矛盾和冲突。当然，要想让区域各主体积极主动规范地将信息向它方发布改变传统的“块块思维”并非易事。因为信息共享在很大意义上是一种权力的分割和工作的增加，如果没有足够的激励显然是不可能的任务。所以，必须探索跨域单一行政区域利益的信息一体化机制，破除人为设置的各种壁垒，优化网络资源并实现信息共享。

信息共享机制建立需要解决三个问题：一是信息共享协调制度建设。信息共享是个系统工程，涉及范围广泛，内容复杂。因此，区域主体必须建立信息沟通的基础性制度，包括信息协调的机构、协调方式、协调的具体政策措施等；二是信息数据库建设工作。必须建立统一的信息数据共享系统，比如“空间地理信息库”、“宏观经济数据库”、“人口基础信息库”等，进行区域内全方位的数据信息的收集、统计和分析工作，这有利于实现区域决策的科学化；三是建立统一信息服务系统，实现区域内对企业和对人的服务无缝对接，企业和公民个人可以自由无障碍流动。

参考文献：

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[5]赵永茂，朱光磊.府际关系：新兴研究议题与治理策略[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[6]周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理[M].上海：上海世纪出版股份有限公司格致出版社，2008.

编辑：李磊

作者简介：鲍芳修（1978-），男，山东济南人，副教授，主要研究方向：政府间关系；董以红（1980-），女，天津人，讲师，主要研究方向：公共行政理论。

收稿日期：2014-10-12

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.01.004

文章编号：2095-7238（2015）01-0018-06

文献标识码：A

中图分类号：D63