基层治理法治化与民间组织发展——基于湖南桃江县农村的调查与思考

2015-04-09周铁涛益阳市委党校湖南益阳413000

山东行政学院学报 2015年1期

周铁涛（益阳市委党校，湖南益阳413000）

基层治理法治化与民间组织发展
——基于湖南桃江县农村的调查与思考

周铁涛
（益阳市委党校，湖南益阳413000）

摘要：农村基层治理法治化面临着乡村法律情感仍显淡漠、农民法律知识仍现贫乏、政府推进法治仍受阻滞的现实困境。作为独立于党政体系之外具有非政府性特征的公民社会组织，农村民间组织代表着组织成员（农民）的利益，又与地方政府和村民自治机构有着千丝万缕的联系，其发展改变了乡村治理格局、培育了民主法治理念、缓和了政府农民矛盾、助推了村民自治法治化、诠释了现代法治精神，可望成为推进基层治理法治化的第三种力量。基层政府应为农村民间组织发展提供良好的制度环境，民间组织要优化内部治理，衔接政府管理，实现良性互动。

关键词：农村；基层治理；法治化；民间组织

中国农村基层治理的法治化不可能在短时间内通过农民的自发和自觉完成，也很难通过国家强制力强力推进，只能选择社会演绎和政府主导相结合的路径。就目前农村治理而言，传统乡村社会有着浓厚的伦理传统、农民长期沿袭乡村习俗，农民对民间规则的依赖并不亚于国家法律，农村还没有形成适合于现代法治成长的良好土壤，国家法治向农村的渗透还需要在基层政府和农村居民之间需求第三种力量。农村民间组织作为独立于党政体系之外具有非政府性特征的公民社会组织，一方面代表着组织成员（农民）的利益，另一方面又与地方政府和村民自治组织有着千丝万缕的联系，其作为政府、自治组织与农民之间联系的桥梁和纽带，能缓和国家、集体与农民的矛盾，能为国家法律在农村的实施提供合适的载体。自2014 年7月—10月，我们多次深入桃江县农村，走访了6个乡镇、12个村进行，试图在了解农村法治发展现状和农村民间组织运行情况的基础上，分

一、农村法治化治理面临的现实困境

在“全面推进依法治国”的新进程中，农村基层仍将是国家治理体系和治理能力现代化的“瓶颈”，没有基层治理的法治化就没有整个中国的法治化。改革开放以来，我国农村法治环境得到了极大改善，农民法律意识也逐步提高。然而，由于农民生活在相对闭塞的地域环境中，人员流动性小，依靠伦理、习俗调控社会关系仍是主流，他们更注重亲情、乡情，而排斥、规避国家法律，以致农村法治发展面临诸多现实困境。

（一）乡村法律情感仍显淡漠

法律情感是人们对法律，主要是现行法律的心理情绪体验，也是人们依据现实的法律制度能否符合自身物质和精神的需要而产生的喜好和厌恶的心理态度。法律情感体现了农民对法律的信任度，是农民农民法律意识、法治观念的重要体现。

在我们的调查问卷中设计了这样一个问题：“当您的利益受到他人侵害时，您最初会怎么处理？A、自己想办法解决；B、找中间人调解；C、找村干部调解；D、找派出所或乡（镇）司法所调解；E、到法院打官司；F、通过其他途径解决（如找电视台）。”选A项的占13%，选择B项的占43.5%，选择C项的占28%，选D项的占3.5%，选择E项的占6.5%，选择F项的占5.5%。

由统计结果及我们的走访分析，我们认为，目前农村居民对国家通过法律途径解决民间纠纷的认可度并不高，农民对司法的权威性并未接受，处于将信将疑的程度，农民法律情感仍然比较低迷。这种低迷主要表现为：

1.淡漠法律。一方面，农村承袭着乡土社会的传统，社会整合和社会秩序的维持主要依靠的是道德和习俗，而不是法律。在法治社会，人们强调的是法律权威；在乡土社会，人们强调的是礼俗。问题答案选项的前三项“A、自己想办法解决；B、找中间人调解；C、找村干部调解”都是传统农村纠纷调处机制，却被共计84.5%的村民选择为纠纷的最初处理形式。相反，国家法律作为一种外加的力量，在农村社会整合、社会秩序的建构中还没有什么显著的功能和价值，仅仅有10%的人选择了“D、找派出所或乡（镇）司法所调解；E、到法院打官司”。可见，绝大多数农民认为现有的生产生活依靠传统力量还足以调节，不太需要国家法律的介入，他们在建立自己的行为预期时，依赖的是当地的习惯、习俗，他们不了解也不愿意去了解法律，因而法律必然被漠视。另一方面，由于农民法律知识匮乏，绝大多数人将司法等同于行政，把法律仅视为“官方”的治理工具，与自身无关，轻视法律。实践中，由于法律运行过程中个别基层干部存在一些不规范的行为，加之国家法与民间法的并不完全一致，出现了农民传统观念与现实法律的冲突，农民对法律的认识很容易产生偏差，甚至认为人情大于国法，进而藐视法律。

2.轻视诉讼。乡土社会的农民特别讲“脸面”，对礼俗、习惯的推崇超过了对法律的重视与信任，在他们看来，诉讼是道德败坏的表现，打官司、上法庭等行为是很不光彩、不体面的行为，一旦成为了“被告”将会很没“面子”。在我们的走访的24位村民中，简单地认为打官司时成为被告就是“理亏”一方的竟然有15人，占45.8%。在他们的观念中，传统“避讼”思想影响相当大，所有人都表示在发生纠纷后并不愿意通过法律途径解决问题，诉讼成为他们迫不得已时采取的手段。正因如此，他们认为原告如果不是受了“天大的委屈”根本不可能去法院告对方，也就得出了他们的结论：被告理亏，成为被告是一种耻辱。另外，我们在对村干部的走访调查中也惊奇地发现，所有村干部在介绍本村治安情况和民间纠纷时，无一例外地都将本村多年来只有几起或没有法院的官司作为社会秩序良好的重要依据，少数进入司法程序的案件在村干部看来村委已经尽力调解了，是当事人太“蠢”。可见，即使是农村精英，对国家司法也不那么认同。

（二）农民法律知识仍现贫乏

法律知识是法律意识的基础。农民法律知识的相对贫乏是农民法律意识水平低下的基本表现。尽管自1985年开始国家就在全国范围内开展普法活动，但农民对法律并不那么感兴趣。很多农民仅依据传统伦理或乡村习俗知道一些有关法律的基本常识，对我国现有法律规范却知之甚少。对这些农民而言，他们即使偶尔通过电视中法律节目对法律有所了解，也只是停留在很肤浅的层面上，他们还没有完成对法律的基本认知，法律知识相对比较贫乏。主要表现为：（1）不了解基本的法律规范。由于不间断的政策宣传和乡村干部的上门走访，农民对计划生育和社会治安管理等方面的规定会有所了解，由于受现代文明的影响，对婚姻法也略有所知，而对包括宪法在内的其它法却知之甚少。在走访中我们发现，24名村民中，只有2人勉强知道宪法、刑法、民法、行政法之间的区别，只占8.3%。在我们设计的问卷中有这样一个问题：“您读过一部法律的条文吗？”，在200份有效问卷中，选择“读过”的只有9人，选择“没有读过”的竟然占到了95.5%。（2）不清楚基本的法律程序。绝大多数农民祖祖辈辈都没打过官司，不懂得如何起诉，如何写诉讼状，即使请人代写予以立案，进入法庭审理阶段仍然对程序一无所知，不知道要如何保存和收集证据，不懂得庭审的基本程序，以致在法庭上无所适从。

（三）政府推进法治仍受阻滞

乡镇人民政府与人民群众联系发生着最广泛、最频繁、最直接的联系，是我国政权体系中最基层的政权单位，其直接关系到国家法制在农村的贯彻实施，通过乡镇政府推动农村法治发展，是建设农村法治的重要基础。但是，乡镇政府现有的职责职能使其越来越感到推进农村法治发展力不从心。

我们走访中的乡镇领导普遍认为政府在农村推进法治阻力太大，当前农村法治最大的难题在于农民的法治观念和乡村法治土壤。据我们分析，目前基层政府推进农村法治受阻主要有两方面原因：

一方面，乡镇政府自身也不可能完全“依法”，起不了示范作用。乡镇政府作为乡镇依法行政的主体，承担着较多的责任与义务，法律授予的权力明显偏少，很多行为都只能依上级的决定或命令而为，甚至有些根本就没有法律依据。在我国庞大的法律法规体系中，当前乡镇政府行政行为所依据的法律法规甚少，乡镇政府权力的合法来源主要源于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定。其规定乡镇人民政府行使的职权包括：执行上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令……维护社会秩序……办理上级人民政府交办的其他事项。实践中，乡镇政府主要是依据上级政府部门的规范性文件来执行政务，当政策与法律相冲突时，乡镇一般只能选择规避法律，按照政策来执行政务。乡镇如果要执意依据法律行事，将会受到方方面面的制约。我们走访的乡镇领导一般都认为，在所有事项中，最令他们头痛的是“办理上级人民政府及各部门交办的事项”，这正是多年以来人们形容的“下面一根针，上面千根线”。事实上，乡镇的所有工作几乎都是围绕上级的指示而行，很少有更多的时间去专心推进农村法治发展，他们对农村法治的推动也仅仅是在完成上级任务时将法律作为了一个工具或一种手段。

另一方面，乡镇政府对农村的控制日渐式微，难以推进农村法治发展。在对乡镇领导和村干部的调查问卷中，我们提这样一个问题：“您认为目前乡镇政府和村民委员会之间是什么关系？”在乡镇领导的回答中，认为是领导的关系占25%；认为按法律来讲应当是指导的关系，但是实际上还是一种领导的关系，占50%；认为是指导关系的占25%。在村干部的回答中，认为是领导关系的占12.5%；认为按法律来讲应当是指导的关系，但是实际上还是一种领导的关系，占25%；认为是指导关系的占62.5%。从对这一问题的回答我们可以看出，在当前的乡村治理中，仍有75%的乡镇政府领导将村民委员会视为其下属机构，他们对村民委员会往往会以行政命令代替行政指导，却有62.5%的村干部认为乡镇政府和村民委员会之间是指导关系。另外，我们的调查问卷还显示，有25%的村干部认为他们只应对村民负责，可以不服从乡镇政府的领导。通过访谈，我们发现，目前乡镇政府主要从三个方面控制乡村：一是控“人”，尽管村委会主任和干部都是通过海选的形式产生，村党支部书记却不同，可以通过任命的形式产生，目前桃江县农村一般是村党支部书记和村委会主任“一肩挑”，但是个别村主任当选后并没被任命为村支书，也有个别候选人在村委选举落选后仍然被任命为支部委员，目前桃江全县284个村还只有260个村实行的是支书主任“一肩挑”模式；二是控“财”，桃江县的“村财乡管”已成为不少地方推广的经验，这是防止村干部权力滥用的重要制度，也是控制村民自治权的重要形式；三是“事”，各村公益事业建设在很大程度上依赖于政府，并且由于政府对农村建设的投入往往留有缺口，需要村内自行解决，村干部流行“跑项目”、“要经费”，村干部往往利用村内的各种人际关系跑省城、跑京城，村干部跑“通”关系后，实际也不可能直接拿钱回家乡，需要乡镇出面以某种名义才能拿回钱，这就需要村干部处理好与乡镇领导的关系。

尽管乡镇尚能通过各种途径极力控制村民自治机构，但是，从推进农村法治的角度而言，村民自治机构“海选”而出，更多的是为村民提供公共服务，乡镇政府对农村的控制正日渐式微，农民与政府的直接联系越来越少，国家法律要介入村民的生产生活必须寻求新的合适的途径。农民民间组织可望成为推进农村基层治理法治化的第三种力量。

二、桃江县农村民间组织的基本现状

（一）桃江县农村民间组织整体情况

狭义的民间组织，又叫社会组织，指那些在党政体系、市场体系之外的具有非政府、非营利和社会性特征的公民社会组织。实践中，民间组织是是指由各级民政部门作为登记管理机关并纳入登记管理范围的社会团体和民办非企业单位两类社会组织。目前，桃江全县已在民政部门登记备案的民间组织有126个，组织成员约有12000人，其中已登记备案的农村民间组织有21个，组织成员约有630人。通过调查，我们认为，除狭义的民间组织外，对农村社会影响较大，能为农村经济社会发展和农村法治发展提供重要支持的还有一类组织——农民专业合作社，这类组织依《农民专业合作社法》成立，是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社由工商行政管理部门依法登记，取得法人资格，从形式上看，不属于民政部门登记备案的民间组织，但是，它在乡村发展和治理中发挥着越来越明显的作用，对农村法治发展的贡献并不亚于其它民间组织，应将其归于“农村民间组织”范畴加以考察。所以，本文中的民间组织涵括了农村专业合作社等农村经济性合作组织。目前，桃江县农村民间组织发展相对较规范和成效较显著的有桃花江镇、高桥乡等乡镇，发展较好、影响较大的农村民间组织有老年人协会、竹业协会、用水户协会、美人窝优质水果种植专业合作社、峰胜水稻种植专业合作社等。

（二）桃江县农村民间组织基本类型

1.社会性民间组织。社会性民间组织从事了与农村社会相关的各种组织活动，其活动内容具有一定的综合性。在桃江县，这类组织的典型是农村各地的老年人协会。在桃江县高桥乡荷叶塘村的走访中，我们较全面地了解了该村老年人协会的基本情况。荷叶塘村全村3870人，辖10个村民小组，有农村党员88人，退休党员21人，2012年农民人均纯收入6700元。该村的老年人协会成立于2000年，现有成员700人，年龄一般在60周岁以上，占全村人口的18.1%，协会会长为老村主任刘贵香。荷叶塘村老年人协会从事的事务主要以服务性为主，他们成立了自己的服务队，全村的农村清洁工程主要由老年协会负责，包括发布倡议、监督检查、通报情况等。在服务的同时，老年协会成立了秧歌队、腰鼓队、民乐队等既具服务性又能为协会成员谋取一定经济利益的娱乐文化组织，在当地（全乡范围内）的婚丧嫁娶、开业庆典、生日宴会等场合收取一定服务费进行演出。除此之外，老年人协会并没忘记自己创立的初衷，逢年过节都为本村的老人送去一份慰问品，有老年人祝寿或者过世时，都有老年人协会的出现。该组织所从事的活动受到当地党委政府、村支两委和村民的普遍认可，为当地新农村建设和和谐农村建设发挥了积极的作用，也让老年人找到了传统伦理家庭之外的“第二个家庭”。

2.经济性民间组织。经济性民间组织以农民之间的经济合作为基本特征，是在我国农村经济体制改革过程中为适应农业生产的专业化、商品化、社会化和市场化需要而逐步发展起来的，广泛存在于桃江县农村。各种行业协会等是经济性民间组织的主要形式。国家法律制度内的农民专业合作社是一种较完善的农村经济合作组织形式，其成立须符合该法第四条所规定的“农民专业合作社依照本法登记，取得法人资格”，并且“农民专业合作社成员以其账户内记载的出资额和公积金份额为限对农民专业合作社承担责任”。但是，就我们调查的情况来看，受农村经济发展水平及农民自身素质所限，并不是所有的农村经济合作组织都具有法人资格，在农民朴素的观念中，该类组织具有什么样的性质和法律地位并不重要，关键的是能为其带来一定的利益。正因如此，我们不以“农民专业合作社”来界定这类组织，而以“经济性民间组织”为名来考察，这样能把带有“草根”性的，能为农村经济发展、农民富裕增收带来实在利益的各类经济合作组织都囊括进来。在我们走访的经济性民间组织中，桃江县良友蔬菜种植专业合作社是发展较好的，该组织于2011年由石牛江等镇的7位农民带资入股组建，覆盖到了石牛江镇黄泥田、化字炉、长冲三个村的510户农户，主要从事蔬菜种植、加工和销售。成立的第一年就生产各类蔬菜3200多吨，创产值1000多万元。该合作社能容纳当地220名劳动力就业，月平均工资达2000元以上。

3.文化性民间组织。文化性民间组织不追求经济效益，属于非营利性组织。文化性民间组织除前面提到的秧歌队、腰鼓队、民乐队等之外，还有一些发展较好的民间体育锻炼方面的协会。比如，桃江县大栗港镇的门球协会，几乎每个村都有，经常组织比赛活动，丰富了村民的文化生活。另外，在对浮邱山乡近仑村的调查中，我们发现该村成立了基督教协会分会，据村支部书记兼村主任介绍，尽管成员不多，但该组织每周的星期六都有聚会活动，从不间断，对政府行政管理和村民自治也没有产生任何负面影响。另外，道教协会、伊斯兰教协会等在农村都有一定的生存空间。

（三）桃江县农村民间组织主要特点

参与自愿性。农村民间组织的产生和消亡有很大的随意性，对农民而言，他们并不一定要追求政府的认可，除非能拿到项目资金或政府资助，他们不会主动找相关部门申请注册。正因如此，组织一般都有自己的章程和相关制度，但是约束力不强，成员的流动性却很大。农民高兴时，一句话就可申请入会，一旦组织活动较少，或者组织成员认为对自己益处不大，农民就无需申请而自动退出。是否参加组织完全尊重农民的意愿，不会受到任何外力的干预。

职能综合性。农村民间组织在形式上一般都以共同的经济需求、政治需求、归属需求等为特征，而实际为农村带来的不仅仅是某一方面的变化，而是产生了包括经济、政治、文化、社会、环境等农村社会全方位的变化。在我们的探讨视野中，这些组织为农民的政治参与提供了新的平台，开拓了新的农民利益诉求渠道，为化解农村矛盾、维护社会稳定做出了重要贡献。

自我服务性。农村民间组织是农村社会化服务体系的重要组成部分，始终坚持服务成员的原则。就经济性组织而言，目前运转较规范的农村经济合作组织大部分都建立在当地（村）主导产业基础上的，实现特色农产品生产的产业化经营，农民通过合作组织捆绑进入市场，赢取更多的发言权和谈价的筹码，实现使小农经济与现代大市场的有效对接，帮助农民解决单个农户难以同大市场相抗衡的难题。同时，通过统一运作，降低了成本，甚至还可获得一部分流通和加工利润。目前桃江县的许多农民专业合作社基本实现了《农民专业合作社法》的立法初衷，以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。

利益趋同性。正如李荣德和臧良运所言，农村经济合作组织是广大农民在稳定土地承包关系、保持产权相对独立的前提下，为了共同的利益自愿组织起来的利益联合体与实行自我服务的经济实体，是多元参与主体节省交易费用和合理分享共同交易利益的前提。经济性民间组织如此，其它民间组织亦无例外。当然，这种“利益”对各类组织的成员而言，各不相同，利益多元化导致各种类型的民间组织精彩纷呈。

三、民间组织对基层治理法治化的影响

（一）民间组织改变了乡村治理格局

组织是通向政治权力之路，也是政治稳定的基础。温铁军认为农民合作组织不是前些年那些松散的协会，而是一种紧密的形式，农民交入社费、入社股金，在利益上紧密相关。作为农村社会新型组织，民间组织依靠其成员能进行有效的社会动员，带动农民广泛的社会参与，提升农民的民主法治意识。同时，民间组织又拓宽了农民诉求表达渠道，有利于基层政府知民情、解民意，还能运用民意表达和舆论力量制衡政府权力，催生法治政府。农村民间组织的出现改变了以往的乡村治理格局，正在形成以农民为主体，以村民委员会为主导，以民间组织为载体的农民自我管理、自我服务的新型乡村治理格局。尽管在制度设计上，村民委员会是农村最具权威性的自治机构，但是，由于村民自治制度还不完善，制度实施还不彻底，农民并未行使完全意义上的村民自治权。农村民间组织作为乡村治理框架下的新利益团体出现，弥补了制度实施不力的缺陷，为村民提供了一个实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的新平台。农民的声音可以通过自己的组织来传达，他们能通过内部选举组织领导来代表民间组织参与村庄事务的管理和政策的制定，进而维护自身利益。而民间组织由于具有参与自愿性、公共服务性、内部管理透明性、内部决策民主性等特征，深得成员的信任，正成为农村基层法治化治理的重要载体。

（二）民间组织培育了民主法治理念

农村民间组织的产生提高了农民组织化程度。尽管农村民间组织的产生以农民的某种私利为直接目的，但在客观上，它却仍然与农民现代意识的觉醒和乡村自治相伴随。就农村经济性民间组织来看，上世纪80年代以来，随着家庭联产承包责任制的建立，广大农民从土地的束缚中解脱出来，开始以家庭为单位参与到市场竞争中。但是，随着市场经济的发展，农业的商品化、专业化、规模化水平不断提高，农民被推上了市场经济的风口浪尖，以家庭为单位的农民分散经营与社会化大市场的矛盾越来越突出，分散的农民在市场中的弱势地位日益明显，单家独户经营方式的弊病逐渐显现。严峻的现实使越来越多的农民清醒的认识到，单枪匹马、零打碎敲的小农生产已经不能满足市场需要，要在市场竞争中取胜，维护自身利益，取得较好收入，必须联合起来建立自己的组织，共享资源，共同参与市场竞争与分配。这种市场风险迫使农民彼此之间走向横向联合，提高了组织化程度。而在生产中，单家独户的小生产经济实力弱小，承受自然风险能力不强，农户不敢投入较大的成本来采用新技术和改善生产条件，在农产品的品质、农药残留等方面难以得到根本的改善，广大农民也迫切需要产前、产中、产后多方面得科技服务。与此同时，在市场竞争中，农民受自身素质限制，加之分散经营的农民信息不灵，农民对市场预测和掌握市场动态的能力相对缺乏，很难有等价交换和平等竞争的能力，极易受中间商的盘剥，要提高经济效益，抵御市场风险，必须走向联合，由此，农村经济性民间组织的产生成为必然。客观上，这种农民之间的联合提高了农民的组织化程度。

农村民间组织的良性运行增进了农民交流，激化了农民主体意识。从一定程度上说，农村民间组织的发展是以公民社会的主体意识为基础，以农民的公共精神为纽带来支撑的。在公共领域，民间组织的非营利性和自我服务性以实际行动诠释利他主义，使农民在服务与被服务中感受组织的价值，提升了公共道德素质。在组织内部，民间组织的运行规则源于人们自身利益保护的要求，更能为人们认同并自觉遵守，成员之间能够凭借规则实现相互的信任和平等合作，培养了社会契约和规则意识。在社会领域，民间组织作为利益共同体将分散的农民有机地组织起来，以民主管理、群体自治、公共服务等方式，使村民在协商民主的民间治理过程中审慎地对待各种利益诉求，处理各种利益冲突，并进行理性反思，提高了民主协商意识和能力。当民间组织作为一个整体出现于农村社会大舞台时，它又是国家和社会之间联系的重要桥梁和纽带，是政府行政管理与农村基层群众自治相互衔接的重要载体。作为桥梁和纽带，它既可以及时把其成员对政府的意见和要求等上达至政府，又可以把政府的政策意图及对相关问题的意见转达至农民个体。当农民的利益诉求与政府公共管理产生冲突时，民间组织既是有效制约政府公共权力滥用的重要力量，又能有效防止个人权利滥用，劝阻农民的非理性行为，能有效防止社会震荡，化解危机。实践中，社会各领域和群体的民间组织代表了不同群体多元化的利益，除进行内部民主化的自我管理外，还进行外部的沟通与协调，能化解社会矛盾和冲突，实现农村社会内部的自我管理和约束。

民间组织的发展促进了农民法律素质的提高。民间组织的负责人和主要领导都是农村社会的精英，无论是民主意识还是基本法律素养都高于普通民众，他们通过自身在组织活动中的一言一行特别是组织内部民主管理，深刻地影响着组织成员，他们的对培养农民的民主意识和政治法律素养起着言传身教的作用。同时，民间组织通过对内部的管理、对地方事务的干预和对社会生活的参与，能使其成员了解民主化、法治化的过程。通过对组织内部选举、制定规则、投票表决、程序公开的切身体验，可以塑造农民的民主理念、培养规则意识、锻炼民主技能，进而养成民主习惯，提高政治参与能力。当组织与外部出现利益冲突，需要合法维权时，领导者带领组织成员运用法律手段依法保护自身权利则是最生动、最直观的普法，能极快地形成农民对法律的认知和理解。

（三）民间组织缓和了政府农民矛盾

公民社会理论认为，社会是由国家、公民个人和公共领域组成的一个复杂系统；国家只是这个复杂的结构中的一级，国家权力无法完全取代社会权力，也无法全部完成社会治理的任务。农村民间组织不但对其成员，而且对农村社会的公共领域和乡村治理都有重要的价值。公民社会和政治国家之间的互动并不必然是一种相互对立和对抗的关系，他们之间可以发展起一种平和的建设性的合作伙伴关系从而实现双赢。农村民间组织代表着特定范围、特定领域内村民的某种共同利益，其传递的信息为农村基层政府提供了决策参考，对一个睿智的政府而言，尊重民间组织的权利能最大限度地降低政府行为与民众意愿之间的冲突，有利于基层政府在农村的法治化治理。事实上，农村民间组织为农村居民的政治参与和利益诉求表达提供了新的平台，正逐步成为政府与农民沟通和对话的中介，促进了基层政府决策的科学化、民主化，增强了农民的政治认同感。在形势越来越复杂和群体性事件多发的当前农村，民间组织通过章程和内部契约对其成员进行管理和约束，降低了基层政府在社会管理上的负担，也培养了农民的民主法治观念，有利于促进村民利益诉求由冲动走向理性和文明。相反，也由于民间组织客观上为村民的自我表达和身份认同提供了现代渠道，促进了农村在现代化建设过程中的社会联合，减少了村庄疏离，提高了农民的组织化程度，增强了村民的凝聚力，形成了势力强大的利益共同体，一旦基层政府不作为、乱作为，组织将可能作为一股足以危及农村稳定的力量出现，甚至可能公开对抗政府的违法行为，造成农村动荡。从这个层面看，农村民间组织又具有社会力量制衡政府权力的功能，是监督基层政府推进农村法治化治理的重要力量。

（四）民间组织助推了村民自治法治化

民间组织激发了农村民主选举的积极性。村民政治参与度的高低是衡量村民自治水平高低的标志。民主选举是村民政治参与的第一步，是村民自治的前提和基础，没有积极的民主选举就不会有真正意义上的农村基层群众自治。在调查中，我们发现，无论是村委会干部还是民间组织负责人，对两种组织之间的关系都非常重视，村委会的工作需要民间组织的配合与支持，民间组织的活动需要村委会的指导和力所能及的帮助。正因如此，在村委会换届选举中，民间组织越来越成为不可轻视的影响力量。民间组织激发农村民主选举的积极性主要源于三个方面：（1）民间组织在民主选举中具有重要影响力。现代农村的村委会选举越来越规范，乡镇政府仅仅只是组织者和监督者，对选举结果不会产生任何直接的影响，更不存在“内定”村主任的情形，村民要当选为村干部必须凭“实力”说话，得票高者当选。由此，候选人必须在选举前想方设法获得选民的信任，以赢取选票。而民间组织，自身联系着一部分群众，有的甚至联系了一个村三分之一以上的农户，比如高桥乡荷叶塘村的老年协会，在一个3870的人村有自己的会员700人，加上家庭成员，其拥有的选举票估计已经超过了该村的半数，足以推出一名他们自己需要的能全力支持协会工作的村干部。由此，民间组织往往成为了村委会选举中被争取的重要支持者，而民间组织也看到了这一点，他们利用自己的优势为村委会选举进行广泛的动员，在自己组织内部全面介绍候选人情况，介绍候选人对协会的贡献和承诺，介绍候选人当选对组织的影响，进而建议谁应该当选。（2）民间组织为农村民主选举创造了舆论氛围。随着“并乡”、“并村”的进一步推进，村民之间的交往范围逐渐扩大，新合并村的村民并不一定相互熟悉，而民间组织作为一种利益联合体，能最快打破原来自然村的界限，将相互不认识的村民组织起来。组织内部成员经常在一起活动，形成一个新的联系紧密的群体，不仅可以增进相互之间的交流和信任，而且可以主导村庄的舆论。选举前夕，对不熟悉的候选人的情况，村民能在这个群体相互打听，甚至得到他人更加全面的评价，一些候选人也会以这样的组织活动为宣传载体，争取更多的支持者。对乡村民主而言，通过民间组织内部成员的讨论和交流，也会使组织成员对其支持者获得更多的认同感。（3）民间组织激发了村民参与选举的积极性。目前的农村治理仍然是精英治理，民间组织主要领导作为乡村精英的政治诉求很可能要借助组织平台得以实现。组织成员把自己的领导者推出，纳入村委会选举，本身就是组织发展得好的一种体现。而通过组织成员各种形式的游说和努力，最终让组织负责人当选，更让他们有一种成就感。在我们调查的村级民间组织中，绝大部分都是村委会干部担任组织负责人，这与他们对组织的重视和组织成员对他们的支持不无关系。

民间组织增强了农村民主决策的科学性。民主决策是村民自治的重要环节，也是村民自治活动的实质内容。民主决策能够最全面、最直接地表达村民的利益和要求，既可集中民智，防止决策失误，又有利于将决策变为现实。美国学者科恩曾指出，民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。村民参与民主决策的过程，充分体现了村民自治的民主性质。影响村民参与民主决策的关键因素是农民自身与村委会力量的博弈。在村民会议中，单个村民的声音往往容易被忽视，农村民间组织可以使农民借助于团体的力量进行利益表达。而作为群体或具有共性的、普遍性的利益诉求是任何政策制定者都无法忽视的，他们必须加以考虑并作出回应，由此增加了村庄民主决策的合理性和科学性。

民间组织加强了农村民主监督的力度。在村民自治中实行民主监督，就是村民通过一定形式监督村中重大事务，监督村委会工作和村干部的行为。2012年5月，益阳市发布了《关于村级组织管理模式改革工作的指导意见》，明确提出要构建以村党组织为领导机构、村民议事会为常设议事决策机构、村民委员会为执行机构、村务监督委员会为监督机构的“四位一体”新型村级民主治理格局。新建立的村务监督委员会以制度化的形式监督村民自治权的行使，有利于防止权力滥用，有效地促进了农村稳定和发展。然而，村务监督委员会的发展仍不成熟，一个村仅凭3—5人不可能全面监督权力运行，最有效的监督仍然是农民群众。而分散的农户对村中事务的监督能力是有限的，而个人的监督力度也往往容易被村委会忽视，不能起到实际作用。农村民间组织能真实代表成员利益，能将分散农户的意见形成组织建议，实现有效的农村民主监督。

（五）民间组织诠释了现代法治精神

民间组织的参与自愿性诠释了意思自治精神。农村民间组织的产生有三种形式：一是农民自发成立的，主体是农民，农民的参与具有自主性和自愿性，在运转规则上实行“民办、民管、民受益”的原则；二是在养殖或种植大户或者是农业企业的牵头下由农民自愿加入组建的，以农产品作为经营内容；三是随着国家对农村社会的进一步关注，为引导农村更好更快地发展，也开始以各级政府为主导组织和发动农民参加各类组织，但不带行政命令，完全由农民自己决定是否参加该类组织。这三种形式的经济性合作组织尽管产生形式不同，但都完全尊重农民意愿，可以自主决定参加或退出，充分体现了农民的意思自治。

民间组织的合作性体现了现代契约精神。经济性民间组织产生的目的在于通过农民之间的经济合作实现成员利益最大化，其对组织外部讲求经济效益，而对内部成员则实行惠顾返还，将所得利润按照成员的交易额的大小返还给成员。这种经济合作模式以契约为基础，有的有严格的加入组织的程序，有的甚至需要交纳一定的会费和保证金，有的以承诺履行某种产品供应或服务提供义务为基础，这种约定或者承诺一经形成，不容违反，这正是现代市场条件下的契约精神。

民间组织的自我服务性诠释了现代“善治”理念。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的一种新颖关系。现代乡村治理与传统的农村管理不同，它强调农民的自我管理，自我教育，自我服务。高桥乡的峰胜水稻种植专业合作社，由农村党员杨峰等五户种粮大户发起，经县工商注册登记成立。该合作社成立后，合作社成员有100多农户，种植面积1000多亩，合作社的主要任务就是对社员实行统一供种、集中育秧，统一农资供应，统一病虫防治，统一农机具使用，统一种植技术培训等“五统一”。据负责人杨峰介绍，该合作社的农技服务已实际影响到荷叶塘周边的几个村，考虑到社员需要和合作社运转经费的问题，今年下半年将启动市场。

四、发展民间组织，推进农村基层治理法治化

（一）为农村民间组织发展提供良好的制度环境

当前我国对民间组织管理的基本特点是实行双重管理体制，即对民间组织实行登记管理机关和业务主管单位双重审核、双重负责、双重监管的原则。这种管理体制门槛高、限制多，使许多民间组织不能获得合法身份，要使更多的民间组织能够积极有效地参与农村基层治理，必须对这种管理体制进行改革，从根本上改变民间组织双重管理体制现状。政府部门要在与民间组织建立合作关系的基础上，将消极的控制性管理体制转变为积极主动的引导性监管，让民间组织充分发挥积极作用，体现社会公民参与公共管理及社会服务的权利。政府要放弃“大包大揽”的思想，积极发挥组织、引导、协调的作用，为民间组织参与社会事务提供广阔的空间和便捷的渠道，为民间组织参与社会管理提供良好的政策环境，这就需要政府通过各种方法和手段，充分调动民间组织等各种社会力量的积极性。要特别注意把民间组织的合法化作为民间组织发展的首要目标来抓，形成备案、法律监管、依法审批的体制。采取加大事后监督力度，降低民间组织的准入门槛，不断实现政府对民间组织的有效科学管理，同时将政府对民间组织的管理旧模式中的“控制”改为“善治”，只有将之前的政府管理转变为社会管理，将政府与民间组织的关系转变为一种合作互动的关系，民间组织的发展才会更具活力。

（二）民间组织要优化内部治理，争取外部支持

第一，切实加强民间组织自身建设，深入开展民间组织自律监管。首先要从强化内部管理着手，充分发挥民间组织章程在其自身管理和运行中的核心作用，不断完善内部管理结构，建立健全内部民主选举、议事及决策机制，制定实现民间组织自我管理、自我约束的规范化机制，建立民间组织信息披露制度，完善民间组织自律与诚信建设体系，不断提高民间组织的独立性、自主性，为民间组织的可持续发展奠定制度基础。

第二，立足于社会，着眼于公众。民间组织的发展首先立足于社会公众，只有广泛吸纳社会公众，引导其积极参与，才能充分体现民间组织的政治参与性和自身的代表性。在民间组织的结构建设和人力资源方面，要积极贯彻民间组织相关法律法规及章程，依照章程进行民主选举、民主管理，积极吸纳专业知识人员；加大对组织成员的业务培训，提高基本素质，尤其是法律素质；积极引导成员树立良好的社会道德和职业道德，不断提高民间组织的社会影响力。

第三，积极宣传，拓宽民间组织资金来源渠道。民间组织的发展不仅需要强化服务职能来增强会员对组织的认同感，还要积极争取各级政府和各类企业的支持。经费不足是制约农村民间组织发展的一个重要因素，尽管通过收取会费、提供有偿服务等能在一定程度上解决经费来源问题，但一般都没有足够资金扩大发展。民间组织要加大自身宣传，拓宽资金来源渠道，不断增加社会公众对民间组织的认识，赢得社会公众的认可和支持。

（三）推动农村民间组织与基层政府的良性互动

现代农村基层治理的法治化需要树立“善治”理念，使基层政府与民间组织之间建立一种平等合作的关系。推动农村民间组织与基层政府良性互动是“双边”活动，既需要政府更新理念，也需要民间组织加强与政府的交流和联系。

对基层政府而言，要更新理念，为农村民间组织发展营造环境。一是政府要确立社会化管理理念。现代社会构成的要素包括政府、企业及民间组织。在经济发展领域，政府己逐步转变经济职能，而政治领域，政府也必须要让渡部分社会职能予民间组织。二是政府要为民间组织发展创造良好环境。政府要看到农村民间组织对推动经济社会发展和乡村治理法治化的重要意义，要将民间组织纳入乡镇党委政府的活动视野，加强对民间组织的领导和引导，要采取积极有效的措施，培育和发展农村各类民间组织，为民间组织提供发展空间。三是政府要对民间组织合理定位。政府必须认识到民间组织是承接政府部门社会职能的组织，是公民社会最活跃的公共部门，不是在与政府争权，而是有助于政府更好地治理社会。民间组织的发展有效地填补了政府行政管理的真空，在其力所不能及之处发挥着重要作用。四是政府要对民间组织的加强管理。监督管理和培育发展并重，一直是我国民间组织工作的指导原则，加强监管是手段，培育发展是目的，为了适应民间组织发展管理需要，必须建立法制健全、管理规范、分类管理、分级负责的民间组织管理体系。

对民间组织而言，要加快自身发展，主动实现与基层政府的衔接。一是民间组织要做好农民的代言人。政府职能转变给民间组织提供了生存空间，但作为一个能动性的组织，应依据其理性选择拓展自己的活动空间，在与政府建立良好合作关系的基础上，应注重保持独立性，防止转化成变相的政府组织。民间组织不能一味坐等政府在治理领域内的施舍与扶助，而应通过法律制度的途径获得自己平等的发言权。民间组织要维护自身的发展，就需要不断加强和自身所代表群体之间的交流，要调查和研究其所代表的群体真实的利益需求和政策需要，做自身所代表群体的真实代言人，向政府合理传达，不能只是政府声音的传声器，忽视了自身的职责所在。民间组织要保持自身的独立性，制定适合自己发展的方针和政策，在调查和研究的基础上，对政府的相关决策提出有价值的建议。民间组织除了代表自身所代表的群体与政府交涉外，还要加强与其他社会组织的交流，不断整合资源，实现彼此之间的交流合作。二是民间组织要加强自身建设。民间组织要努力提高组织成员素质，努力建立多元化的筹资渠道，主动寻求与企业的合作，完善内部管理体制、规范运作程序，实现自我管理、自我约束。三是民间组织与政府应建立多种沟通渠道。一方面政府要增加对民间组织的了解、信任和支持，建立与民间组织的联络机构，增加与民间组织的沟通渠道并使之正式化。另一方面，民间组织也要重视与政府建立良好关系，主动与政府进行沟通，通过积极协助、配合政府，取得政府的信任和支持，实现良性互动。

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