公共价值管理理论与第三条道路理论相关性研究

2015-04-09娄兆锋曹冬英中国社会科学院研究生院政治学系北京102488

山东行政学院学报 2015年1期

娄兆锋，曹冬英（中国社会科学院研究生院政治学系，北京102488）

娄兆锋，曹冬英
（中国社会科学院研究生院政治学系，北京102488）

摘要：工具理性取向和价值理性取向是西方公共行政理论中的两个基本属性，二者的差异和矛盾推动着公共行政理论的发展和变迁。在西方公共行政理论发展历程之中，这两种取向一直交替占据主导地位并逐渐吸纳对方的可取之处，最终于20世纪90年代中期形成公共价值管理理论和整体性治理理论。第三条道路理论产生于20世纪90年代（与公共价值管理理论产生的时间重合）并在英美等国家得到践行，从理论层面来看，第三条道路理论与公共价值管理理论在核心要义上存在某种程度的相似，但是，运用于实践之中的第三条道路理论则与公共价值管理理论相悖，对这些情况进行分析能够明晰这两种理论的核心要义及理论与实践的差异。

关键词：公共价值管理理论；第三条道路；工具理性；价值理性

对政府—市场理论中自由放任主义和政府干预主义的变迁及公共行政理论中工具理性取向和价值理性取向的变迁的研究表明，这两大领域中不同主义和取向的变迁阶段大致相同，而且，政府—市场理论在其变迁过程当中出现的以第三条道路理论为代表的放任—干预主义所持之观点，在一定程度上与公共行政理论变迁过程中出现的公共价值管理理论的主张相符。

一、西方公共行政理论之取向与融合途径

工具理性取向是西方公共行政理论中最先出现的理性取向，这种理性取向与价值理性取向在西方公共行政理论的发展历程中交替占据主导地位。这两种取向在争论、更替过程中逐渐吸纳对方的可取之处，形成了整体性治理理论和公共价值管理理论。

（一）西方公共行政理论中的两种取向

1.工具理性取向

西方公共行政理论中的工具理性取向倡导这样的观点：在管理公共组织的过程中，有必要对企业管理过程中成功的经验加以借鉴，并通过管理过程的科学化、技术化来实现政府管理的目标，在这一过程中，必须注重效率和技术，并注意坚持价值中立［1］113。成本理性和收益理性是工具理性这一层面的分类。工具理性取向的目的就是实现效率或效用的最大化，这种最大化的取得手段是缜密的逻辑思维以及精密的科学计算［2］67。

在西方公共行政理论中，具有工具理性取向的代表流派有：传统公共行政理论、民营化理论、新公共管理理论、整体性治理理论。美国公共行政学创始人威尔逊是西方公共行政理论中工具理性的创立者。从自由放任主义和工具理性取向的核心观点和目标来看，工具理性取向在某种程度上是自由放任主义在西方公共行政理论中的体现。

2.价值理性取向

公共行政的价值理性取向关注公共行政的公共性和公民资格的培养过程，且这一培养过程是由持续不断地公众传播和公共精神的持续贯注贯穿始终的［2］67。这种公共精神的主要内容包括民主、公平、宪政和公民权等。价值理性取向更注重的价值要素有：公共服务过程中的公平问题；公共服务过程中的官员必须具有较强的回应性；实现民主行政；强化公民参与；倡导社区自治［2］70。具有价值理性取向的流派包括新公共行政理论、民主行政理论（黑堡学派学者、第二次明诺布鲁克会议参会者及奥斯特罗姆等人所倡导的公共行政理论）、新公共服务理论、公共价值管理理论。价值理性取向的创立者美国行政学家沃尔多。从整体上来看，价值理性取向在某种程度上是政府干预主义在西方公共行政理论中的体现。

（二）两种融合途径

1．整体性治理理论

20世纪90年代后期，整体性治理理论开始兴起。该理论以工具理性为主、价值理性为辅。整体性治理理论并不是对新公共管理理论的超越，而是对践行新公共管理理论后出现的公共服务碎片化问题加以矫正，其基本逻辑依然是更高效地供给公共服务。这一点决定了整体性治理理论在西方公共行政理论的谱系中归属于工具理性。但是，与工具理性谱系的其它理论相比，整体性治理理论更多地涉及责任、合法性、权力关系、信任等价值问题。这两点决定了整体性治理理论以工具理性为主、价值理性为辅，在一定程度上实现了西方公共行政理论中两种理性的融合。

2．公共价值管理理论

公共行政理论应该是工具理性和价值理性二者的融合［2］70。与整体性治理理论相比，公共价值管理理论基于价值理性取向（而非工具理性取向）、在一定程度上实现了这两种理性的融合。公共价值管理理论产生于20世纪90年代中期，由马克·莫尔和杰瑞·斯托克等英美学者提出［2］71。该理论的倡导者认为，公共价值的确定应该基于公众的需求，在网络管理过程中，政府应该是公共价值的代言人，并致力于实现公共价值。公共价值管理理论倡导推行网络化治理，这种治理在某种程度上展现了工具理性的核心理念［2］71。莫尔和斯托克是公共价值管理理论的创立者。

具体地讲，公共价值管理理论的主要内容如下：（1）对集体偏好的关注。政府应该对以公民为代表的公共行政客体的集体偏好及时加以回应，在这一过程中，政府应该倡导采用政治协商这一方式获知公民的集体偏好。公民是纳税人，他们在整个国家的运作过程中可以被视为关注如何使用税收的股东，促进他们的税赋得到合理使用的途径是投票箱、真正的直接的（亦或是间接的）参与以及咨询和调查等方式。（2）重视政治的作用。在政府运作过程中，政治应该发挥协调各方利益的功能，促使各方能够在政策制定过程中进行合作。政治应该有能力应对不确定、不明晰的问题，在意外变化出现之时彰显优势；作为公共价值分配方法的政治必须倡导公共利益的实现，在创造公共价值的过程中使用能够实现共同目标（实质上是共同利益）的公共价值分配方法；为了改变公民的偏好（为公共价值的实现创造基础），政治应该对环境基础加以创造，营造出使公民能够良好地展开合作的环境。（3）民主与效率关系的重新定位。民主和效率二者之间所存在的应该是伙伴关系而非负相关关系。公共价值管理的实现必须注重民主的实现，实现民主的过程中必须注重效率。创造公共价值的过程，不应该仅依仗管理者，而应该注意在重视效率的基础上广泛吸纳公民的建议和意见［3］66-67。（4）全面应对效率、责任和公平。有必要借助持续检查等方法对效率加以提高，并对责任加以设定和监督，促使责任的实现，在这两者的基础上，充分发挥个人能力，实现各方的权利、责任。（5）推行网络治理。网络治理注重信息技术和关系：信息技术能够为网络治理提供硬件支撑；“成功的关系”是实现公共价值的重要前提。在网络治理过程中，政府、公民、非营利组织和企业等等都是公共价值的创造者［3］66。

以价值理性为主、工具理性为辅，主要体现在五个方面：（1）在核心价值方面，公共价值管理理论倡导公共价值的创造和实现。在公共价值创造的整个过程中，将公众参与作为落脚点，并倡导通过网络化治理这一形式来实现公众的良好参与。（2）在人性假设方面，公共价值管理理论的倡导者对人性的复杂性有了正确认识，人并非纯粹的理性人，而是能够展开反思的理性人。（3）在研究方法方面，其从以新公共服务理论为代表、体现价值理性谱系的这样一些流派中，吸收规范的研究方法。此外，公共价值管理理论还吸纳了西方公共行政理论中工具理性流派倡导的实证主义的研究方法。（4）在政府角色方面，政府应该注重宏观层面的管理及组织模式的调整，对环境展开细致地考察，以寻获公共价值。（5）在学科定位方面，在突出公共行政公共性的同时加强了对治理的强调，将学科定位于公共治理。

由此可见，从公共价值管理理论以价值理性为主、工具理性为辅的实质来看，其并未真正实现完美的融合，依然归属于西方公共行政理论中的价值理性谱系。

二、“第三条道路”理论及其与公共价值管理理论的对比

（一）“第三条道路”的界定

20世纪90年代兴起的“第三条道路”理论试图摆脱资本主义国家中的左右之争，在国家干预主义与自由放任主义之间寻获“第三条道路”。以英国学者吉登斯为代表的倡导“第三条道路”理论的学者认为，罗斯福式新自由主义所采用的一些措施（如普遍国家干预、福利国家政策、平等主义等等）已经无法与新形势相适应，与此同时，以撒切尔主义、里根主义为主要代表的新保守主义，在采取一些诸如“经济个人主义、市场至上、忽视社会不平等、贫富分化”等具体措施上也制造了新的风险，因此，政府必须采用一种超越传统左、“右”政治意识及其政治运作模式的理论，实现社会公正与资本主义市场相结合［4］。

“第三条道路”主要内容包括：1.经济方面。拥护市场但反对市场社会，主张建立“新的混合经济”，倡导同时强调政府和市场的效能；政府要善于利用市场的力量服务于公共利益，为经济建设提供条件。2.价值观方面。倡导在社会中实现公平、公正、自由和民主等等，认为发达的民主国家并不足够民主，需要第二波的民主化［5］62。3.国家与社会方面。倡导同时注重政府和社会的效能，减少政府的过度干预，强化治理的功效。4.福利国家方面。倡导实施积极的福利政策，创建社会投资国家，对现存的福利国家加以改变［6］83。5.社会政策方面。“第三条道路”理论倡导在社会中建立一种能够在权利和责任之间实现平衡的机制，注重效率与正义的同时实现；并主张构建一种新型的社会关系，以协调国内民众与外来移民之间、劳动与资本之间、个人与组织之间的关系［4］60-61。

（二）公共价值管理理论与“第三条道路”理论的对比

从“第三条道路”和公共价值管理理论的内涵来看，“第三条道路”理论某种程度上与公共价值管理理论相符，二者某些方面（相似）观点的比较可见表1：

观点＼理论公共价值管理理论第三条道路

民主、公正强调真正的、有效的政治参与，认为民主嵌入在整个公共价值管理过程之中。针对公平问题,通过发展个人能力实现权利与责任。接受“社会公正”的核心价值观。坚持民主、自由、公正。主张推行“第二波的民主化”；深化并拓展民主。

政府政治是贯穿整个管理过程的重要元素。政治是一种有效的协调机制（在决策、合作与利益分配等方面）。强调政府在教育、科技、市场经济等领域中的作用。

观点＼理论公共价值管理理论第三条道路

政府与市场政府、公民、非营利组织和企业都能够创造公共价值，供给公共服务的过程中，必须准确掌握公众偏好，公共价值的生产必须选择合适部门。反对市场社会但拥护市场。政府要善于利用市场的力量，要服务于公共利益，要为经济提供条件而不是指挥经济

公民社会政府必须回应公民的集体偏好；借助政治协商或者公众偏好并在这一基础上创造公共价值。认为公民是凭借政治参与对税收的使用加以关注的“股东”。强调在注重政府作用的前提下建立有效能的公民社会。主张提高治理效能并放权于民，实现真正的公平和公正。

合作主义政治使人们能够在合作的基础上展开共同决策，倡导人们之间合作精神的增进，以创造公共价值。协调国内民众与外来移民之间、劳动与资本之间、个人与组织之间的关系以建立新型的社会关系。

值得注意的是，“第三条道路”理论并未述及公共价值管理理论的某些主张，最为明显的是：公共价值管理理论主张推行网络治理，但“第三条道路”理论并没有这一主张。

三、实践中的“第三条道路”与公共价值管理理论的背离

（一）“第三条道路”理论的“成功”

美国前总统克林顿于20世纪90年代率先把其新的政治经济策略称为“第三条道路”，其后，欧美多国参加总统、首相或总理选举的某些候选人为了赢得选举，打着“第三条道路”旗号拉拢选民，其中最为引人注目的是1997年布莱尔在其精神导师吉登斯的理论支持及大部分英国民众的实质支持下上台执政，成为“第三条道路”理论的代言人之一。为详细阐释“第三条道路”的内涵，《第三条道路——社会民主主义的复兴》和《第三条道路：新世纪的新政治》相继出版［7］142。20世纪末、21世纪初，“第三条道路”理论逐渐被欧美多国政府采纳，如美国克林顿政府、意大利普罗迪政府、法国诺斯潘政府、英国布莱尔政府、德国施罗德政府，对西方国家的政治、经济和社会产生了不可忽视的影响［8］。

（二）对“第三条道路”的批评

在实践过程中，欧美国家的政府并未成功地施行“第三条道路”理论。吉登斯的《第三条道路——社会民主主义的复兴》一书出版后，遭到新自由主义者和传统社会民主主义者的激烈批评，前者批评他没有充分展现当代资本主义的生命力，后者则批评他粉饰当代资本主义。1999年，吉登斯出版《第三条道路及其批评》一书，在此书中，他概括了左右两派对“第三条道路”的批评意见［5］23-26：1.没有明确的方向。批评者认为“第三条道路”理论的倡导者并不清楚自己究竟支持谁、支持什么以及反对谁、反对什么。2.未能坚持左派观点，显现出保守主义色彩。批评者认为“第三条道路”理论的倡导者认为自己是“中—左”派，但他们的理论和实际行动却显现出保守主义色彩。3.实质上倡导新自由主义。批评者认为“第三条道路”理论的倡导者注重新自由主义中的效率观，忽视了社会公平和公正。4.实质上是盎格鲁—撒克逊方案。批评者认为“第三条道路”理论产生于社会福利较差的国家，其所倡导的注重社会公平对丹麦、瑞典、挪威等社会福利较好的国家没有太大意义。5.过分注重市场的作用。批评者认为“第三条道路”理论的倡导者未能提出有效、明确的经济政策。6.批评者认为“第三条道路”理论的倡导者只是承认生态问题的存在，却未能提出有效的对策。

（三）实践中“第三条道路”与公共价值管理理论的对比

20世纪90年代欧美部分国家政府打着“第三条道路”所倡导的放任—干预主义的旗号，但它们施行的实际上是自由放任主义。换言之，这些政府并未真正实践“第三条道路”理论，这是实践中“第三条道路”与公共价值管理理论相悖的根本原因。“第三条道路”理论在实践中未能真正得到实施的主要原因有：

1.“第三条道路”被频繁使用，而且其观点在不同情境中会有一定变化，使其具有了模糊性。这种理论是在将新自由主义与社会民主加以对比的基础上以否定的形式实现其界定［5］23-26。所以，当时的政府无法采用这一理论有效应对面对的政治问题，只能寻求其它解决措施。

2.执政党受到选举周期的影响，为了继续赢得选举，只能施行短期内能够见效的政策（尤其是经济政策），而这些政策大多与“第三条道路”理论相悖。

3.执政党为了争取利益集团的支持，只能对这些利益集团造成的收入、财富和权力的不平等、生态问题等保持沉默。

4.“第三条道路”这一术语是由福利制度发展程度较低、不平等现象较为明显的国家的政治家和学者创制的，导致该理论在社会正义更发达、具备更全面的福利保障的国家里难以实施。

四、小结

“第三条道路”理论某种程度上与公共行政学中的公共价值管理理论相符；20世纪90年代倡导“第三条道路”的欧美国家政府所实施的政策并不属于“第三条道路”；“第三条道路”在实际运作过程中会遇到很多困难，较难在左右之间保持中间状态，也难以确定什么情况下算偏离了中间状态。如何借助公共价值管理理论对“第三条道路”理论进行改进？或者说如何借助公共价值管理理论设定一种在政治领域能够有效实施的理论？这些问题值得进一步研究。

参考文献：

［1］丁煌，张雅勤.公共性：西方行政学发展的重要价值趋向［J］.学海，2007（04）.

［2］董礼胜，李玉耘.工具—价值理性分野下西方公共行政理论的变迁［J］.政治学研究，2010（01）.

［3］何艳玲.“公共价值管理”：一个新的公共行政学范式［J］.政治学研究，2009（06）.

［4］陈义平.当代西方政治思潮［M］.合肥：安徽大学出版社，2008.

［5］安东尼·吉登斯.第三条道路及其批评［M］.孙相东，译.北京：中共中央党校出版社，2002.

［6］董礼胜.社会党国际和社会民主党若干问题研究综述［J］.政治学研究，2002（02）.

［7］沈丹.后第三条道路时代的英国工党［J］.科学社会主义，2011（04）.

［8］张国庆.公共行政学［M］.北京：北京大学出版社，2007.

编辑：李磊

法治·社会

作者简介：娄兆锋（1988-），山东诸城人，博士，主要研究方向：政府理论、当代中国政府与政治、公共政策、政治参与；曹冬英（1982-），女，江苏淮安人，博士，主要研究方向：公共行政理论、公共治理与公共政策、当代中国政府与政治。