充分发挥统一战线在 “全面深化改革”战略布局中的作用

2015-04-09贺善侃东华大学上海200051

上海市社会主义学院学报 2015年2期

贺善侃（东华大学，上海200051）

贺善侃
（东华大学，上海200051）

全面深化改革的总目标凸显了政治体制改革的重要性。统一战线在 “全面深化改革”战略布局中的作用集中体现在政治体制改革之中。我国政治体制改革的总目标与统一战线的主题完全一致。治理现代化与发展社会主义协商民主完全一致。阳光政治与完善制约和监督机制完全一致。

统一战线；全面深化改革；政治体制改革；社会主义协商民主

习近平总书记最近提出的 “四个全面”这一党和国家工作的战略布局是我们党治国理政的战略布局，是引领民族伟大复兴的战略布局。这一战略布局不仅要管到2020年全面小康社会建成之日，而且对实现第二个百年奋斗目标也具有战略指导意义。同样，围绕 “四个全面”的战略布局充分发挥统一战线的作用，也是相当长的一个历史时期内我们必须重视的一项重要战略任务。

习近平总书记在论述 “四个全面”的逻辑关系时指出：全面建成小康社会是我们的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。全面深化改革作为推进全面实现小康目标的一个根本动力，关系到能否全面建成小康社会，关系到能否实现中华民族的伟大复兴。

一、我国政治体制改革总目标与统一战线主题的一致性

习近平总书记强调：“改革开放是党在新的时代条件下领导人民进行的新的伟大革命，是决定当代中国命运的关键抉择。”［1］“全面深化改革”，是继十一届三中全会三十多年以来，我国的社会生产力、人民生活水平、综合国力迈上一个大台阶之后，我们党作出的又一个具有重大历史意义的决定、新的历史起点上的重大战略部署。

《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［2］3习近平总书记指出：全面深化改革的总目标，是两句话组成的一个整体。一是准确提出了全面深化改革的根本方向。治理体系和治理能力现代化往什么方向走？这是一个根本性问题。“完善和发展中国特色社会主义制度”这句话规定了我们的方向就是中国特色社会主义。二是准确抓住了全面深化改革的全局和根本，规定了根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，是推进中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。这就需要着眼于国家治理体系和治理能力的总体效应，推进国家治理体系和治理能力现代化，而不是零敲碎打地调整、碎片化地修补。这两个方面结合起来可以看出，我们的全面深化改革是带有根本性、全局性的中国特色社会主义的国家治理体系和治理能力的现代化进程。

全面深化改革的总目标凸显了政治体制改革的重要性。因而，统一战线在 “全面深化改革”战略布局中的作用也集中体现在政治体制改革之中。

“我国政治体制改革的目标是，建设有中国特色的社会主义民主政治，健全社会主义法制，切实保障人民群众当家作主的权力。”［3］我国政治体制改革的重要目标是发展社会主义民主政治。

中国的政治体制改革，以党的十一届三中全会为标志开始起步，是在改革开放大背景下不断推进的。回顾30多年前，我国政治体制改革的起因就在于 “权力过分集中”这一传统政治体制的弊端。1980年邓小平同志曾明确提出了改革党和国家领导制度的要求。邓小平同志指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”［4］327

邓小平同志指出的这种政治体制弊端源自我国长期的历史传统、体制惯性和社会习俗等诸多因素的作用。长期以来，在我国高度集权的政治体制下，社会公共权力高度集中于国家，国家管理权力高度集中于政党，政党权力高度集中于中央，中央权力高度集中于主要领导人。虽然这种体制曾经起过重大的作用，但随着改革的深入，其固有的弊端日益凸现。权力的高度集中，不仅使党政不分、以党代政的领导体制凝固化，而且使从中央到地方的各级政府都在党的一元化领导这种横向集权中被整合进党的组织体系，使中央与地方之间的行政关系逐渐转化为党内的组织关系。30多年的我国政治体制改革的种种举措，诸如，改革和完善党的领导方式和执政方式、改革和完善决策机制、深化行政管理体制改革、推进司法体制改革、深化干部人事制度改革、加强对权力的制约和监督等，无不是针对我国权力高度集中的政治体制的。

2013年11月召开的十八届三中全会在谈到政治体制改革时指出，紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

以扩大社会主义民主为目标的我国政治体制改革，把政治体制改革与尊重和保障人权结合起来，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利；努力保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权等，把发展人民民主作为政治体制改革的主要内容。如十八届三中全会《决定》所指出：“发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本……更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。”［2］28

我国政治体制改革的总目标与我党统一战线的主题是完全一致的。统一战线的任务就是要调动一切积极因素，化消极因素为积极因素，把一切可以团结的力量都团结起来。要巩固和发展最广泛的爱国统一战线，必须牢牢把握大团结大联合的主题。早在改革开放初期，邓小平同志就明确规定，进入新历史发展阶段的爱国统一战线的任务是 “调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗”［4］187。十六大以后，面对复杂多变的国际环境和艰巨繁重的改革发展任务，我党提出并贯彻科学发展观、构建和谐社会等重大战略思想，统一战线面临着新的任务新的要求。在2006年7月召开的全国统战工作会议上，胡锦涛同志指出，巩固和壮大统一战线，是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的必然要求。并强调，我们的事业越发展，我们就越要巩固和壮大统一战线；统一战线的优势越得到发挥，团结的人越多，我们的力量就越强大，我们的事业就越能更好地向前发展。在建设有中国特色的社会主义事业中，我党提出的科学发展观对统一战线提出了新的要求，根据这些新的要求，采取新的对策，是在新的历史条件下巩固和壮大统一战线，发展我们的事业的迫切需要。

中共十八大对巩固和发展最广泛的爱国统一战线作出了新的部署，赋予人民政协更重大的责任、更光荣的使命。在2013年全国政协新年茶话会上，习近平总书记把统一战线的主题与实现中华民族伟大复兴中国梦结合起来，指出：坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，发挥人民政协协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，最大限度调动一切积极因素，共同致力于实现中华民族伟大复兴。

我国政治体制改革目标与我党统一战线主题的结合，可集中于奠定扩大公民参与的社会基础。政治参与是现代政治文明中公民的一项重要的政治行为，是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活以直接或间接地影响政府政策的行为。在公民参与政治的过程中，需要一种组织和协调机制，而在对政治参与有影响的所有政治变量中，政党的影响是最大的。从某种意义上说，政党这种政治共同体就是为适应公民政治参与扩大的要求而产生和兴起的，政党要解决的问题就是如何把公众的意志带到政府系统中去，而政党解决这一问题的途径就是一定的政治体制。统一战线的目标就是通过建立一套行之有效的政治体制，即按照民主政治和现代法制的要求，建立起配置合理的权力架构和治理结构，奠定扩大公民参与的社会基础，实现大团结大联合的主题。统一战线的政治协商制度和人民政治协商会议则是我国在社会主义民主政治上的一大创造，此种民主形式的优点就在于能够保证来自各界的政协委员在选举活动之外能自由地表达自己的意见，平等地参与公共政策的决策，以整合各方政治力量的意见和利益。

二、治理现代化与协商民主的一致性

治理现代化的一个重要标志是政治现代化，而民主的、有效的政治制度正是政治现代化的集中体现。2014年9月，习近平总书记在庆祝全国人大成立60周年大会的讲话中用8个能否来评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的。“全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”；“人民群众能否畅通表达利益要求”；“社会各方面能否有效参与国家政治生活”；“国家决策能否实现科学化、民主化”是其中的四条。而这四条与协商民主的发展程度具有密切关系。

从 “管理”到 “治理”，是主体一元化向多元化的转变。治理是政府、市场、社会组织、党、人大、政协等多元主体协同合作，而不是政府单方面居高临下，包揽一切。“善治”强调 “公共事务公共管理”，它把公共管理定义为政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过程，认为 “善治”意味着国家与社会良性互动、协同治理。因此，建立集体决策和共同参与制度，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担，利益分享，权力协同，这是当代治理理论的主要诉求。显然，要实现 “善治”的要求，离不开广泛多层的协商民主。

党的十八大对 “社会主义协商民主”作出了新的概括。十八大关于社会主义协商民主新概括的主要理论贡献，在于形成了政治协商与社会协商相结合的更加广泛的 “社会主义协商民主”的新思想，为未来中国社会主义协商民主制度的创新发展指明了方向。

十八大报告明确提出了 “推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的新思考和新要求，主张 “通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商、广纳群言、广集民智、增进共识、增强合力”［5］26。报告还专门强调 “积极开展基层民主协商”，在完善基层群众自治中 “加强议事协商”［5］27。显然，十八大所提出的 “社会主义协商民主”概念已经远远超出了传统政治协商的形式、渠道、主体与范围，意在通过政治协商与社会协商的对接，构建更加广泛的协商民主渠道、制度与机制。

在长期的革命和建设实践中，中国共产党领导的协商民主实际上涵盖了两种实现形式：政治协商与社会协商。政治协商主要是与代表人士的协商，属于 “精英协商”；社会协商主要是与人民的协商，属于比政治协商更为广泛的大众协商。中国共产党领导的政治协商已经趋于成熟，目前已经上升为我国的基本政治制度，而社会协商目前还处在初步探索阶段，无论是理论内涵还是实施途径、制度，都还有待深化。

与政治协商相比，社会协商的协商对象更广泛、协商方式更多样、协商内容更丰富而复杂，因而，在制度设计上也必然更为复杂。当今，积极拓展社会各界有序参与协商渠道；注重营造协商讨论的民主氛围；努力提高协商民主实效；进一步加强协商民主制度和机制建设。可以说，完善制定年度协商工作计划的制度，建立协商议政互动交流机制，健全政协委员知情明政、服务联络、履职信息公开等各项制度，推动协商民主的广泛多层制度化开展，是实现政治协商与社会协商相结合，发展社会协商的有效途径。

2014年，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上提出了推进协商民主广泛多层制度化发展的战略任务，提出了健全社会主义协商民主体系、要真协商、大力开展基层协商民主等三点具体要求。根据这三点要求：

其一，要拓宽中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等的协商渠道，深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等多种协商；建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络等多种协商方式；不断开拓协商民主的新领域，创建协商民主的新形式，推进协商民主上新台阶。

其二，要动真格，不仅要协商，而且要协商好，不断提高协商民主的科学性和实效性。根据习近平总书记 “在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”［6］的指示精神，我们要开展全方位的协商民主，不能把协商民主局限于小圈子，局限于某个方面、某个组织；要有协商的实实在在的内容，真正广泛听取各方面意见，并切实加以贯彻落实，不能做样子，搞形式主义，有协商而无民主。正如习近平总书记所说：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更顺乎民意、合乎实际。”［6］

其三，要逐渐把社会协商作为协商民主的重点，把协商民主的触角延伸到基层群众之中，在基层广大群众中开展好协商。习近平总书记指出：“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”［6］要克服把精英协商视为协商民主的唯一形式从而忽视基层群众的认识误区，使协商民主真正成为推进社会主义民主政治的 “利器”。

三、阳光政治与权力监督的一致性

“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”，是深化政治体制改革，发展社会主义民主政治的重要目标之一。党的十三大、十四大、十五大直至十七大，都相继提出完善民主监督制度问题。十八大更是强调 “健全权力运行制约和监督体系”，“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”［5］28-29。

十八届三中全会《决定》指出，全面深化改革要 “以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”［2］3。社会的公平正义不仅仅指社会财富的公平分配，更应体现为形成一整套确保财富公平分配的社会公正机制。诸如：有无公正的权利保障机制和利益表达机制；有无完善的公共政策；有无不同群体的平等参与权、利益表达权和监督权，等等。

可见，社会公平正义的实现，离不开权力运行机制的改革，真正做到 “决策科学，执行坚决，监督有力”。三中全会强调，要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督。从实践看，由于权力制约不力、监督乏力，少数主要领导干部把权力作为谋取个人利益的工具，习惯凌驾于班子集体之上、凌驾于组织之上，大搞 “一言堂”，甚至一手遮天，这是实现社会公平正义的最大阻力之一。

十八届三中全会特别指出，“坚持用制度管权管事管人”，“把权力关进制度笼子”，“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”，“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督”。

在中国的权力监督体系中，民主党派的监督有着特殊作用。在中国政治制度下，由于中国共产党是执政党，民主党派是参政党，“长期共存，互相监督”主要是民主党派监督共产党。新时期发展社会主义民主政治，必须形成民主党派民主监督的新体制。各级党政领导要高度重视民主党派这一宝贵的政治资源，在发挥民主党派建言献策作用的过程中主动听取意见，自觉接受监督；要克服把民主党派视为 “政治摆设”的错误做法，或仅把民主党派视为 “智囊团”、“思想库”的片面看法，充分挖掘民主党派作为 “监控器”的政治作用；要形成制度，加强双向沟通，在各项事务中真正发挥民主党派的积极性和创造性。从政治体制的角度着眼，应建立健全民主党派对中国共产党权力监督体制，诸如：（1）着力推进党际监督的规范化建设，从制度上克服党际监督的随意性；（2）加强民主党派开展党际监督工作的程序化建设，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全相应的制度；（3）建立创新机制，创新党际监督形式，拓宽党际监督渠道；（4）建立配套运行保障机制，加强与其他形式监督体系有机联系，增强监督合力。

完善统一战线权力监督体系，更为重要的目的是通过统一战线的中介作用，实施有效的群众监督，从而建立健全真正的人民民主。

群众对政治权力的监督是通过政治参与进行的。有序的政治参与离不开一种组织和协调人民参与政治的有效机制。在当代中国，以中国共产党领导的统一战线正是把人民的政治参与纳入秩序化轨道的桥梁和平台。构成统一战线的各民主党派是联系人民大众和公共权力的最好中介，也是对接政治协商与社会协商的最好中介。

在全面深化改革的过程中，为适应社会主义民主政治建设，尤其要加强和改进政协民主监督，做到开展监督有计划、有题目、有载体、有成效。强化民主监督组织协调、知情反馈、沟通联系等环节的制度建设，提高监督实效。

全面深化改革是个系统工程，内容丰富繁多。充分发挥统一战线在全面深化改革过程中的作用也涉及方方面面。这里仅是从中国的政治体制改革这一视角，就民主参与机制、协商民主机制和民主监督机制等方面内容，对统一战线在全面深化改革中的作用作一初步探讨。

［1］习近平总书记系列讲话精神学习读本［M］.北京：中共中央党校出版社，2013：31.

［2］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013：3.

［3］江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）［M］.北京：中央文献出版社，2002：299.

［4］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994：327.

［5］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［M］.北京：人民出版社，2012.

［6］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014-09-22.

（责任编辑：张迦寓）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.02.002