发挥统一战线在基层社会协商中的作用研究

商红日（上海师范大学，上海200234）

发挥统一战线在基层社会协商中的作用研究

商红日
（上海师范大学，上海200234）

社会协商是一个新概念。这个概念对于社会层面，特别是基层社会层面的协商民主建设，具有重要理论阐释作用。在社会协商理论框架内来研究统一战线，能够对在新的历史条件下如何发挥统一战线的政治功能，形成一些新的认识。

统一战线；基层社会；社会协商

一、协商民主视域下的社会协商：一个新概念

党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定所提出的 “社会协商”概念具有全新的意义。上个世纪80年代中期以后，伴随经济体制改革的深入及诸多社会矛盾的出现，社会上出现了关于政治体制改革和 “协商对话”的理论研究的热潮。1987年党的十三大报告首次在党的规范文献中提出并阐释了社会协商对话制度的命题。这里的社会协商对话制度的表达，从解读党的十三大报告精神中，能够析出 “社会”、“协商对话”和 “制度”三个关键词。在党的十三大报告中关于建立社会协商制度的阐释，开宗明义旨在 “正确处理和协调各种不同的社会矛盾和利益”，在党与社会的总体对应关系及党的领导与群众诉求、群众呼声表达的具体对应关系中，能够清晰理解该命题的社会指向；在改革开放的推进过程中，具体到党的十三大部署的全党的任务看，要做到 “正确处理和协调各种不同的社会矛盾和利益”，需要建立一项新的重要的制度，即协商对话制度，使各级领导机关的工作建立在倾听群众意见的基础之上，从而使党的领导的活动能够根本摆脱官僚主义、家长制等脱离群众的作风；建立这样一项制度的基本原则是必须发扬从群众中来到群众中去的优良传统，制定一些制度规定。因此，从语义所指中可以看出：十三大报告提出的是在社会范围内，建立协商对话制度。“协商对话”是一个完整的概念，反映了上世纪80年代后期，党对解决社会矛盾与协调利益关系的整体性思考。其要义在于：“上”与 “下”，即在领导与被领导之间，建构起一个制度通道或制度空间，从而使社会中的意见与诉求获得表达与整合的机制。在这样的设计中，主体与客体的地位只是在空间上发生变化，而 “体”并未改变。

党的十八届三中全会提出的社会协商概念，则是在社会主义协商民主制度建设框架内提出的一个新的概念。其特点是：第一，这个概念具有深入认识和在实践中大力推进协商民主制度的独立意义，同时，它已经具有特定领域性和跨领域渗透覆盖性等特点；第二，社会协商概念具有特定内涵，它在推进协商民主广泛多层制度化发展的命题下，具体体现协商民主的广泛性、拓展性和深化性要求，构成协商民主体系的重要内容，从而赋予社会协商以民主的特定具体实现形式的含义；第三，将社会协商纳入协商民主制度建设之中，体现出党对执政规律认识的深化。在强化人民主体地位的语境下，社会协商的参与者获得了主体规定性，从而将执政党与人民群众的关系建构为决策及政策实施过程中的不同主体关系。基于上述认识，可以得出如下结论：社会协商概念是中国协商民主制度的范畴，是中国共产党在十八届三中全会提出的一个全新概念。

这一概念的基本内涵是指在社会生活中，特别是在基层社会，以协商的方式共同处理共同关切的问题。协商者之间的关系是不同主体之间的关系，已经具有横向性，是人民群众之间主体关系的建构。这一建构具有历史转换性的意义，即一方面，发生于人民群众日常生活中的众多事情，交由人民群众自己来协商解决，从而使社会生活进一步纳入现代性塑造的过程；另一方面，通过创设出基层社会主体之间关系，并由日常交往中的人民群众将其置入生活实践，从而真正赋予主体以主体性。这一概念的形成并在党的规范性文件中提出，具有重要意义。它标志着纵向到底的协商民主体系构建更加完整，并与横向协商的结构紧密结合，使协商民主体系具有了复合性特征，即从国家层次直到基层社会，包括立法协商、行政协商、民主协商、参政协商和社会协商的多种协商层次与方式构建于协商民主体系之内，并且与根本政治制度和各项基本政治制度横向衔接，使协商民主作为人民民主的形式具有了复合性。由此来说，当代中国政治生活空间获得新的拓展，这必将促进中国政治过程更加丰富、更加深入、更加富有特色。

二、发挥统一战线在社会协商中的主导作用

对统一战线功能在新的历史条件下，如何向社会延伸，从而发挥统一战线在社会构建中的作用，理论的相关研究依然是很不充分的。习近平总书记在庆祝政协成立65周年大会讲话中指出，“统一战线是中国共产党夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝，也是实现中华民族伟大复兴的重要法宝”［1］。在当代中国的国家治理体系和治理能力现代化的建设中，中国共产党领导的统一战线不仅具有重要的结构化功能、凝聚共识促进大团结的战略功能，而且具有重要的政治过程功能。所谓结构化功能，就是党通过统一战线的组织载体而形成独特的政治结构，而这个结构的构建与发展本身就释放出政治功能；凝聚共识促进团结的战略功能，就是在根本原则、总体目标与全局规划上的一致性或认同性的达成，由此实现了同向同心同行；政治过程功能则是在政策制定与政策实施过程中，通过发挥统一战线特有优势而实现的意见整合与取向梳理。所有这些功能是不具有统一战线这个法宝的政党所难以比拟的优势。必须不断发挥这些优势，从而进一步丰富与发展中国共产党执政兴国的特色，进一步增强党的领导力和提高党的执政活力。

统一战线在社会协商中的主导作用，也就是将上述功能移向社会、特别是基层社会，促进统一战线的政治结构如政党合作、各种政治主体关系的凝聚等在社会层面释放能量，从而使统一战线更接地气。通过上述功能的发挥而主动促进协商民主制度建设，发展完善党派、团体政治生活平台载体，构建社会与政策问题议程形成体制，创造各界、各层群众会商机制，引导政治参与的公共性提升与核心价值的生活样式创新。

主动促进协商民主制度建设，构成统一战线新的重要使命。作为实现党领导协商民主建设的一个重要方略，统一战线这个使命植根于中国特色社会主义民主制度建设的实践。自党的十六大以来，中国共产党对中国特色社会主义民主制度建设规律的认识愈加全面深刻，对人民民主在中国特色社会主义体系中的地位和意义的把握愈加清晰，选举式民主和参与式民主的制度形态建设进程推进愈加快速。正是在这样的政治生活实践中，统一战线以其特有的优势而日益凸显其功能作用。今天，在全面深化改革的背景之下，增强主动促进协商民主制度建设的使命感，体现着统一战线的理论自信、制度自信和道路自信，在中央的全面深化改革的总体部署中，带着这样的自信，进一步发挥统一战线的优势和独特功能，承担起主动促进协商民主制度建设的历史担当，必将掀开中国共产党统一战线事业的新篇章。

发展完善党派、团体政治生活平台载体，构建社会与政策问题议程形成体制，创新各界、各层群众会商机制，这是统一战线在社会协商中发挥主导作用的根本途径。首先，在单位部门、基层社会及各种社会组织中，通过发挥党派、团体成员的专业化、技术能力等作用，建立组织化平台，从而使党派、团体成员能够深入群众生活，关注群众切身事务，并能够形成一定的办法来破解问题，这就是一种平台载体建设的活动。这个事务领域存在着极大的拓展空间。目前在社区层面已经形成诸多探索，值得进一步总结提炼和深化推进。

其次，社会问题、政策问题只有确立起议程，才能进入到实质阶段。这里可以将政策议程宽泛理解为包括立法议程、公共与社会政策议程、制度建设议程等不同类型。人民群众对事务的判断和政治与社会问题的感知一般来自于对自身切实事务的关切。由此说，存在于和来自于人民群众中的意见和建议，一般具有特殊性、特定性，甚至具有个体性。只有当梳理意见和建议的标准得以形成，并且这些意见和建议能够以此标准而被类型化的条件下，才可能启动一定的政策议程。因此，政策议程的形成需要建立相应体制，以此将多种不同甚至可能相互冲突的意见表达获得代表性。统一战线在这一方面应发挥其权威性主导作用，这也恰是统一战线结构化功能的重要体现。

再次，对于会商机制的不断创造与创新来说，统一战线责无旁贷。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出，“我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好”［1］。创造与创新会商机制，就是使商量办事成为常态的基本手段。在这个层面说，统一战线并非是 “商量”的主体，但却一定是会商机制创造和创新的主体。

引导政治参与的公共性提升与核心价值的生活样式创新，这是统一战线发挥在社会协商中主导作用的最终成果标志。政治参与的意识形态具有多样性。在社会文化多样性增加、利益取向分散化加强、社会机会选择性增多等等状况之下，政治参与的公共意识的形成、通过政治参与途径促进利益协调等问题势必成为一个难题。统一战线运用各种途径，采用多种方式方法，不断增强其在社会协商中的主导作用，将逐渐在分化中实现整合、在分歧中实现协调，以问题分类整理提升、主题讨论会商、议程调研沟通酝酿等方式，逐步形成一定社会空间内的共同性与社会的公共性。与此同时，社会主义的核心价值观的抽象形态将在统一战线功能发挥中，形成贯穿更多实际生活内涵的体系，形成诸多的实际生活场域，例如 “商量”主体之间话语一致性、平等的态度、公平的立场、真诚讨论的气度、友善的风格等等，有机渗透和分布于各种会商场景，从而历经持续的努力与政治参与的实际效能的影响，人民群众的交往理性将得到良好培养和训练，这对党、国家、社会和人民群众而言，收获的是统一战线的硕果。

三、处理好两个重要关系

发挥统一战线在社会协商中的主导作用，有两个重要关系，需要进一步研究和深入探讨。

（一）党的统一战线工作部与人民政协机关的体制性关系

统一战线工作部是党的职能机构，具体承担党的统一战线工作的各项职能，特别是通过履行统一战线理论和方针政策的调研、组织贯彻执行党关于统一战线的各项方针政策、全面反映统一战线工作的实际情况，并向党的领导机关提出统一战线的政策建议等基本职能，体现着党对统一战线的领导。人民政协是我国的统一战线组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要实现形式。人民政协的性质与功能的定位，实质是通过协商民主制度这一人民民主的重要实现形式的实践，真正实现在中国共产党统一领导下，广泛达成决策和工作的最大共识，广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，广泛形成发现和改正失误和错误的机制，广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量。在体制性关系中，党的统一战线工作部要围绕党委关于统一战线工作部署履行职能，这就意味着地方的党的各级领导机关，承担着各项统一战线决策和方针政策落实的部署职责，这一职责包括发挥本级政协机关统一战线暨协商民主作用任务在内。这也是在社会协商这个重要事务领域，发挥统一战线主导作用的重要内涵。这一主导作用，越是靠近基层，就越凸显其重要性。因此，在党的统一领导的框架内，地方的统一战线工作对于本地方的统一战线事务更具有领导性、规划性和部署性。

（二）社会协商的宏观指导与微观协调的关系

发挥统一战线在社会协商中的主导作用，需要处理好宏观指导与微观协调的关系，以实现主导作用的体系化、职能化和业务化。宏观指导是指统一战线工作部在落实地方党委关于统一战线事务的部署与规划中，具体承担的方针政策、体制机制及重要业务等方面的指导活动。微观协调即在具体事项或项目的实施中、在议程体制设立与运行中、在党派成员参与基层社会治理的活动中，以及在基层统战组织开展活动中，统一战线工作部无疑应承担调研、沟通、协调、理论咨询、推荐相关专家等职责，助推社会协商活动的广泛深入开展。宏观指导与微观协调应并行不悖，相互关联，相互呼应。处理好这个关系，实际上也就是将统一战线在社会协商中的主导作用体系化、职能化、业务化。通过体系化的过程和成果，建构起 “连成片、不断线”的工作体系，从而使来自上级关于统一战线的方针政策、规划部署，以及来自各层群众的意见呼声，都能够通过工作体系这样的统一战线 “神经系统”水连桥接、路路畅通；通过职能化的过程和结果，实现宏观指导活动与微观协调工作具有岗位性、责任性、专业性、系统性，由此促进社会协商的制度化；通过业务化过程和结果，形成对社会协商事务的领域性整理与管理，使得宏观指导和微观协调统一于社会协商事务管理活动之中，并具体呈现出统一战线发挥在社会协商中的主导作用的工作状态、运行状态及结果状态。

四、搭建两种平台载体

统一战线在社会协商中能否发挥出主导作用，还取决于平台载体的开发与创建。从这个方面进行思考，实际上是寻找统一战线发挥其在社会协商中的主导作用的着眼点、落脚点、创新点，以形成工作的突破口。

（一）统一战线社会协商工作团建设

社会协商工作团是统一战线进入社会协商事务领域的制度化设计。组成跨层级、跨领域的社会协商工作团队，是促进社会协商有序发展、显现民主效能、解决社会问题的重要组织基础。在地方统战部设立社会协商事务协调中心，各级各类党委、党工委负责统战工作的领导均与协调中心建立起联系机制，在基层社会如社区的党务管理中设专人承接统一战线事务，并与协调中心一体化联动。协调中心应至少实现 “三有”：设有一定的岗位及其职责、有必要的预算、有工作制度。社会协商工作团可以通过 “两委员一代表”、民主党派成员、居委会负责人、社区其他社会组织负责人、居民代表等构建的一些团组形式开展活动。社会协商工作团的建立，将使得社会协商事务纳入整体的社会治理的框架，从而克服其自发性、无序性缺陷。这无疑也将是加强党对社会协商活动领导的一个重要途径或机制。

（二）创设会商年会制度

会商即以会议形式开展商量、协商活动。会商年会为年度的重要协商大会。它是在日常各种分散的、不拘形式的、多种多样的协商互动基础上，汇聚重要意见、梳理重要问题、形成重要议题、酝酿政策议程、整合社会的重要平台。协商年会应在每年 “两会”召开之前，以街道社区为单位举行。各个年会结束后，会议成果集中汇总，经由统战部社会协商事务协调中心对所有问题分类梳理，并采用多种途径和方式，如年度报告、专报、通讯等，分别送达决策机关和社会传播网络。年会制度的运行，将有效助力人大代表、政协委员、党派成员、团体代表等积极有效深入社会调研和开展专职化活动，也充分体现出 “人民群众是社会主义协商民主的重点”。实际上，正如习近平总书记所指出的，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。要完善基层组织联系群众制度，加强议事协商，做好上情下达、下情上传工作，保证人民依法管理好自己的事务”［1］。创设会商年会制度将是一项有重要实际意义的制度创新，这个制度存在于日常生活之中，它由基层群众来管理和运作，服务于基层群众对公共生活的参与，必将成为基层协商民主的有效制度形态。

［1］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014-09-22（1）.

（责任编辑：张迦寓）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.02.022

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1672－0911（2015）02－0022－04

2015-01-25

商红日 （1956-）男，上海师范大学法政学院教授，上海市统一战线理论研究会副会长。