论协商民主与法治的统一

郭伦德（中央社会主义学院，北京100081）

论协商民主与法治的统一

郭伦德
（中央社会主义学院，北京100081）

各派政治力量能坐下来协商，这本身就是一种法治。法治作为一种理想的政治和社会秩序，不是产生于人们对理想的追求，而是源自市场经济的产出，是人们在市场竞争中形成个人理性、大众理性，进而公共理性的结果。协商民主与法治是内在统一的，但这并不意味着我国现实中的协商民主已经法治化了，相反，它还需要在协商主体平等化、协商内容清单化、协商程序规范化、协商渠道连续化等四个方面加强法治。

协商民主；法治；市场经济；公共理性

一、协商民主本身就是一种法治

毛泽东等老一辈无产阶级革命家虽然主张 “枪杆子出政权”，但在革命胜利之后并没有按中国政治习惯搞 “打江山，坐江山”那一套，而是以政治协商会议的形式主动向民主党派让渡部分政治利益。就参与度和民主性来说，毛泽东等老一辈无产阶级革命家开创的第一届中国人民政治协商会议至今仍然是榜样。协商民主，作为 “我国社会主义民主政治的特有形式”［1］，让各派政治力量放下分歧坐下来，自由平等地协商公共问题，分享公共权力，而不是 “打江山，坐江山”，依托枪杆子由某一政治集团独占政权，这本身就是一种法治。

1.它事实上承认任何政治团体都不能独占政治利益，进而承认公民在公共权力占有和使用上具有至少形式上的平等性，这是法治产生的前提。只承认自己的政治权利，不承认他人的政治权利，不可能产生法治，而只能产生一部分人对另一部分人的专政。协商本质上是对独裁、专政的否定，协商为法治的萌发提供了土壤和气候。可以这么说，真正的协商只能是法治的。

2.它事实上承认协商及其协商的法 （协商规则）是处理利益集团政治纠纷、分割公共政治利益的一种途径。以武力为后盾的各政治集团，尽管在政治资源占有上存在着不平等，但不能以此为凭借完全漠视弱势群体的声音。公共选择的实践证明，强制是比协商成本更高的政治选择，这是法治能够从理想走向现实的社会条件。可以说，从坐下来协商的那一刻起，一种叫协商的法治已经出现。

3.它事实上承认争吵以至于斗争并不能解决所有问题，也不能解决根本问题，斗争的双方最终只能走向协商，除非一方对另一方实行肉体消灭。而走向协商的过程就是各利益集团回归个人理性的过程，情绪化表达最后凝聚为理性的意见；走向协商的过程，也是个人理性走向大众理性，最终寻觅到公共理性的过程，其终点只能是公共理性的形式表达和最大公约数——宪法。

也就是说，协商民主最终必然走向公共理性，而各种法则是其最后的结果。所以，协商民主就是一种法治，或者更确切地说，协商民主是实现法治的一种现实道路。

二、法治从本质上说也是一种协商民主

有人说，法治是基于一种政治理想，是公民对公平正义政治结构的一种追求。这话本身没有错，但理想并不必然成为现实。法治作为一种理想的政治秩序和社会秩序，实际上源自市场经济，是市场经济的一种产出，即交换正义和分配正义的表象。

1.最初的市场交换并不是平等的，即使在资本家内部，平等起初也非常罕见，总有人想利用自己的优势地位从对方那里榨取超额剩余价值 （即权贵资本主义）。但市场竞争的结果表明，不平等的资本竞争最终伤害的是所有资本，于是在资本范畴内最终被迫走向了平等，承认所有资本在交换中的地位平等，有相同的权利和平等的利益。用经济学语言来说，就是 “等量资本追求等量回报”；用政治学语言来说，“团结起来一致对外”，大家都是同一个阶级，都要有阶级自觉，自觉维护本阶级的整体利益。

2.最初的劳资双方在市场交换过程中也是不平等的 （即地痞资本主义），但市场竞争的结果表明，资本对劳动的压榨在伤害劳动的同时，最终也伤害了资本，以周期性爆发的经济危机作为倒逼机制，迫使资本最终承认劳动也是市场交换中具有平等权利诉求的一方，劳动阶级也应该按照交换正义和分配正义的原则获得自己应得的那一份经济权益以至于政治权益，否则经济就不可持续，政治就会分裂。

3.上述劳资之间及其内部之间最终实现的政治平等，一开始都采取了斗争的形式，甚至在有些国家还爆发了暴力革命，实行了一个阶级对另一个阶级的专政，但东西方经济社会发展史后来证明，政治斗争成本高昂，不仅对彼此造成巨大的伤害，而且不能从根本上解决问题。于是，先是西欧发达资本主义国家放弃了斗争形式，走向了利益集团之间的政治妥协；后是前社会主义国家放弃了斗争形式，也走向了国有与私有产权平等化和劳资和谐。妥协尽管不那么完美，但解决了问题，至少是掩盖了问题，使问题暴露得不那么尖锐，看起来也没有那么不可调和。从历史的逻辑看，法治不是理想的结果，而是妥协的产物。

4.有选举的竞争形式，也有协商的合作形式，但只要考察完整的政治或经济妥协过程，选举式竞争民主，确切地说也是一种协商，甚至离开了协商民主，选举根本无法进行。因为不仅选举的规则需要竞争双方进行协商，而且在选举过程中也有大量的问题需要双方协商解决，甚至选举结果，不获得对方的同意 （即协商），就无法尘埃落定。泰国等国家的选举民主实践证明，事先没有取得协商共识或事后不兑现协商承诺的选举，不仅质量低劣，而且成本高昂。这种选举，不仅没有构建出理想中的政治秩序，反而提高了社会的耗散程度，使熵值增大，在很大程度上把选举变成了一场 “合法的政治动乱”。事实证明，选举民主与协商民主并不能完全割裂。从政治总体框架看，选举民主不能造成社会分裂，这就要求把选举纳入协商的大框架下进行，所以，任何有效的选举实质上都是在协商前提下的选举。

三、我国现实中的协商民主还需要加强法治

我们说，协商民主本身就是一种法治，法治从根本上说也是一种协商民主，并不等于说，我国现实中的协商民主已经法治化了，更不意味着现实中的协商民主与法治已经实现了内在的统一。这里一定要把 “法治”与 “法治化”区别开来。就当前我国协商民主来说，还需要在以下四个方面加强法治：

1.要依法使协商主体平等化。由于政治惯性，我国协商民主的主体平等性还很欠缺，不仅中国共产党与民主党派之间的党际协商主体很难平等，而且八个民主党派之间的党外协商主体平等性也不能完全保证，甚至同一党派内部的党内协商主体也做不到完全平等。

主体不平等，往往使协商会变成了一方对另一方的 “通气会”，想起来就通知一下，没有想起来就完全忽略了。主体不平等，从根本上抹杀了协商民主，平等主体之间的协商沦为强势方对弱势方的恩赐，与法治背道而驰。因此，不解决协商主体平等化问题，实质上就是放弃协商。

然而，在实践中，由于不同主体在资源占有、信息获取和能力上存在着差别①，主体之间事实上是不平等的。如何克服这一矛盾？这就需要从两个方面来设置制度化约束：一是通过严格的协商程序和科学的对话机制设计来限制强势方的话语影响力，同时提升弱势方的话语地位，最大程度地消除事前地位的不平等对话语平等的干扰，保证协商结果是大家的共识，而不是少数人的意见；二是通过严格的选拔程序来保证每个有合法资格且有意愿的人参与协商的机会均等，使协商不为少数强势人物专设；三是可以设置一些培训和资助项目，对能力不足方给予必要的帮助。

2.要依法把协商内容清单化。目前在我国各层次协商上，到底哪些事项必须纳入协商，各个地方不仅规定不一样，而且在执行力度上也相差悬殊。就是执行最好的地方，也是与现届党委政府首长的政治觉悟联系在一起的，一旦领导换了，原来的规定就可能 “人走政息”，协商内容的严肃性和不可动摇性无法从根本上得到保障。

要防止协商内容确定的随意性，笔者建议遵照李克强总理的指示精神，对协商内容实行正面清单式管理②，把研究确定的各层次协商必须协商的内容纳入其中。肇始之初，笔者建议，不要贪多求全，否则会适得其反，应该成熟一项纳入一项，一经确定非经法定程序不得取缔和更改。举凡纳入正面清单内的事项，在决策时必须经过协商程序。为防止有令不行，笔者建议与正面清单配套建立责任清单，落实党政首长在协商民主上的领导责任。

3.要依法把协商程序规范化。当下许多协商，协商程序可有可无，协商时间可长可短，参加人数可多可少，具体应该怎么协商没有一个明确的说法。协商主体要不要事先提交书面建议、在会谈中谁先发言谁后发言、如何开展讨论和辩论、讨论后要不要投票集合意见、协商意见提交上去多长时间必须答复、实际执行时相关信息多长时间反馈一次、日常沟通由哪一个部门跟踪联络等都没有制度化的规定，协商在很大程度上流于形式。

协商的形式化，一是反过来在很大程度上影响了人们参与协商的积极性，使协商沦为少数人的表演，相当数量的公民对协商民主甚至一无所知；二是造成协商质量不高，影响了人们对协商的评价，间接地降低了社会把更多的资源投入协商的意愿，导致协商资源不足，协商落入恶性循环；三是让一些党政领导头脑中产生 “协商无用”的看法，把协商视为纯粹的政治符号，而不是工作需要，协商蜕变为 “说起来重要，做起来不重要”的事情，很难排进他们的工作日程，结果开展协商成为一件可有可无的事情，许多协商事项根本落不到实处。

如果要切实提高协商质量，那么必须改变上述状况，从制度上对各层次协商给出严格的程序规定：一是可以把程序区分为一般程序和特殊程序，前者适用于所有协商，后者只针对特定协商，也可以根据协商层次确定不同的协商程序；二是要设定程序范围，一般程序应该设定协商必经环节、协商时间长度界限及各环节时长、协商对话角色及对话程序、协商主体选拔规则及法定出席比例、意见集合办法、协商结论起草及审定程序、建议递交及反馈办法等内容。有了法定程序，才能避免程序执行的随意性和主观性，协商才能从形式化走向正规化。

4.要依法把协商渠道连续化。如果把现实中存在的协商渠道归纳起来，你会发现渠道非常多，不存在协商渠道不足的问题。但如果你对愿意参与协商的公民进行调查，却发现结论正好相反，大家都反映缺乏协商渠道是公民参与政治的制约条件。

矛盾是从哪里产生的？矛盾产生于现实中的协商渠道，虽然数量众多，形式多样，但有两点不足：一是存在很大的随意性，渠道由谁设立、渠道设立和取消的条件是什么、渠道应用要符合哪些条件以及要遵循哪些规则等都没有统一、明确的规定，许多渠道名不副实，甚至只是一个政治摆设，这样的渠道你想用往往很难用得上，让人们感到协商渠道不够用；二是存在很大的不连续性，各层次协商渠道相互分割，没有形成左右相连、上下贯通的一体化、网络化体系，许多人参加了多个渠道协商但总感到上面没有听到自己的声音，于是觉得渠道不管用。

要改变这种现状，一方面要大力加强协商渠道法制化建设，成熟一个建设一个，建设一个用好一个，渐进地把各层次协商的渠道明确化、规范化；另一方面要打通各层次协商渠道之间的 “断路”，把各层次协商连成上下贯通、左右相连的整体。这样做，一是可以防止重复协商，二是可以共享各地协商成果，三是可以提高协商质量和代表性，下层协商有上层协商指导，上层协商有下层协商支撑，打破各层次协商自我封闭、自我循环的现行运行机制，使协商真正成为全民的民主、全民的法治。

注释：

①西方学者把协商不平等划分为三个类型：机会不平等、资源不平等和能力不平等。这里，信息获取差别，即机会不平等。

②当然，“正面清单”并非理想的结果，但走向“负面清单”还需要很长的过程。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013：29.

（责任编辑：张迦寓）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.02.026

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1672－0911（2015）02－0026－03

2014-12-20

郭伦德 （1968-），男，中央社会主义学院马克思主义理论教研部副教授，经济学博士。