我国转移支付制度的现状浅析

李 昕

(吉林大学 经济学院，长春130012)

一、财政转移支付的概念及形式

(一)转移支付的概念

广义的财政转移支付是指一国各级政府间在既定的事权、支出责任和财权内财政资金的无偿性转移，不仅包括上级政府对下级政府的补助资金，也包括下级政府对上级政府的上解收入，以及地方同级政府间的横向收入转移。狭义来讲财政转移支付一般特指上级政府对下级政府的无偿财政资金转移。扼要地说，就是基于各级政府的收入能力与合理支出需要的不一致，以实现各地公共服务水平的均等化为目标而实行的一种财政资金或财政平衡制度，是财政体制的一个重要组成部分。

由于在实践工作和理论研究中一般都是按狭义来理解，故本文的分析针对的是狭义的政府间财政转移支付。财政转移支付制度是财政体制的一个重要组成部分，其建设具有十分的必要性和紧迫性。建立一个有效的转移支付体系，有助于解决财政的纵向和横向失衡问题，以实现矫正辖区间外溢、促进区位效率及其他非经济目标。在市场经济条件下，建立规范的财政转移支付制度，既是深化与完善我国分税制财政体制的内在要求，也是调节中央与地方以及地区间收入分配格局、按照市场经济要求建立公共财政体制的重大举措。

(二)我国财政转移支付的形式

1994 年分税制改革后，中国实行了财政转移支付制度，其与1994 年分税制相互匹配、相互依存。2002 年国务院将我国中央政府对省级政府的财政转移支付主要分为两类:一是财力性转移支付(包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付等);二是专项转移支付(包括一般预算专项拨款、国债补助等)。2009 年起，我国进一步规范财政转移支付制度，转移支付不再按财力性及专项来划分，而是简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。其中，一般性转移支付包括原财力性转移支付，主要是将补助数额相对稳定、原列入专项转移支付的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出，改为一般性转移支付;原一般性转移支付改为均衡性转移支付。

财政转移支付制度的建立与完善有以下三个方面的影响:首先，有利于调动中央和地方政府的积极性，既能实现中央的政策目标又可以使地方政府拥有转移资金的支配权;其次，由于政府间转移支付是建立在划分收支的基础上，因而既可以缓解中央与地方财力的纵向不均衡，又可以通过无条件转移支付弥补地方政府财力的不足、促进横向均衡;最后，转移支付体现的是国家政策，因而有助于引导资金投向，刺激需求，促进就业，实现稳定经济的目标。

二、我国转移支付体系现状

(一)一般性转移支付占比持续增加

我国目前的转移支付内容中，一般性转移支付为第一大类别，它的设立是为了扭转地区间财力差距扩大的趋势，逐步实现地方政府基本公共服务能力均等化。一般性转移支付力求公平、公正，近些年来中央财政在逐年加大资金规模，以逐步实现转移支付目标，同时兼顾经济发展较为落后的地区。根据财政部给出的数据整理出2009 年到2014 年中央对地方转移支付中各项内容的具体数据以及一般性转移支付所占比重如表1 所示:

表1 2009 －2014 年中央对地方转移支付数据表(单位:亿元)

由表1 数据中可以看出，从2009 年我国转移支付类别重新确定为两大类:一是一般性转移支付，二是专项转移支付以后，我国中央对地方转移支付规模是逐年增加的，其中一般性转移支付所占比例也是呈增加的趋势:由2009 年的47.81%增加到2014 年的58.17%，可见我国在分税制改革日渐深化的进程中，逐渐增加了中央在弥补财政实力薄弱地区的财力缺口方面的作用，逐步均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化。

(二)专项转移支付占比逐渐下降

专项转移支付是按照政府间事权与支出责任划分，由上级政府对承办委托事务、共同事务以及符合上级政府政策导向事务的下级政府所给予的补助，该类补助专款专用。近些年来主要用于贯彻落实党中央、国务院确定需要支持的改革、稳定和可持续发展方面的重大支出，如社会保障和就业支出、教育支出和环境保护等方面。

由表1 可以看出，2014 年我国预算公布专项转移支付预算为19569.22 亿元，占中央对地方转移支付总额的41.83%，比2009 年专项转移支付总额增加了七千多亿元，支付规模巨大且仍在扩大，而所占比例比2009 年相对下降了约10 个百分点。

(三)税收返还的占比大幅下降

1994 年我国开始实施分税制财政管理体制之后，我国政府的转移支付制度的分配数额主要是采用基数法以中央对地方的税收返还为主、按比例增长。然而税制改革发展至今，税收返还已不在中央对地方的转移支付项目之内而是单独列出，从中央财政部每年公布的《中央对地方税收返还与转移支付预算表》中可以看出，虽然总体上作为同一种类别的中央财政支出，但税收返还与中央对地方的转移支付的实现数额之比，与1994 年分税制改革初期的转移支付以税收返还为主、占比75%以上相比，已大幅减小、不占主体地位。根据财政部所给出的数据整理出从1995 年至2014 年税收返还占中央对地方税收返还和转移支付总额的比重变化趋势如图1 所示:

图1 1995 －2014 年税收返还占中央对地方税收返还与转移支付总额的比重态势图(单位:百分比)

由上图可以看出，税收返还所占比重由1995 年的73.7%降至2014 年的9.8%，降低约60 个百分点，税收返还的规模和占比大幅度下降意味着我国从1994 年分税制改革直到现今的改革深入，我国的转移支付制度已逐渐摆脱旧体制(承认包干制)保护地方既得利益的不利影响，减少了长期以来转移支付以税收返还为主所造成的加剧地区间财力差距的负面效果，不再大力保护地方既得利益，而是以均衡地方财力差距为首要目标，公平实现第二次收入分配。

三、我国财政转移支付制度中存在的问题

近年来我国对转移支付制度不断进行改革和完善，对缓解地区间财力不均衡、促进落后地区发展、促进经济稳定起到了非常积极的作用。然而我国现行的政府间财政转移支付制度离规范性的制度还有一定的差距:在缓解地区间财力差异方面的功能有待增强，转移支付的计算方法有待改进以及法律制度建设不够完善等等，其中以下三个方面的问题尤为突出。

(一)专项转移支付规范缺位

第一，我国专项转移支付项目过于繁多、资金使用分散。据有关统计，每年仅财政预算内安排的专项转移支付项目就多达200 多个，至于由发改委审批的专项转移支付项目就更多了，国家审计局2005 年审计5 省项目拨款，项目单位达3 万多家，其中仅10 万元以下的项目就多达9000 余项，数目之多之滥已成为不争的事实。很多不属于专项转移支付内容的项目也在其中，随意性大，客观性差，大大分散了专项资金的使用效用、无法实现国家专项转移支付集中资金办大事的设立目标。

第二，专项转移支付资金范围过大。根据国际经验，国家专项转移支付资金补助的范围一般都限定在具有明显的外溢性、需要中央和地方政府共同分摊其成本费用的一些基础性项目和公益事业项目内，而中国目前的专项拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，补助对象遍布各行各业，资金分型，难以实现使用效率。

第三，专项转移支付资金使用效率低下。专项转移支付主要是实施中央政府特定的政策目标，但是目前我国中央和地方政府事权划分尚不明晰，而且关于专项资金的项目审批没有一个公开客观的评审程序、科学严密的论证过程，在这种情况下就影响了专项转移支付应有功能的发挥，造成了“跑部钱进”地区大量财政转移支付资金的滥用，以及其他地区的财政困难，专项资金使用效率低下的现象大量存在。

(二)转移支付模式单一

从国际上来看，政府间转移支付的模式有两种:一种是单一的自上而下的纵向转移支付，即单一纵向模式。主要表现为上级政府通过特定的财政体制把各地区的财力数量不等地集中起来，再根据各地区财政收支状况和实施宏观调控政策的需要，将集中的部分财力数量不等地分配给各个地方，以实现各地区间财力配置的相对均衡。另一种模式是以纵向为主、横向为辅、纵横交叉的转移支付。即在进行纵向转移支付的同时又负责组织各地区之间的横向转移支付，纵向的转移支付侧重于实现国家宏观调控的目标，横向的转移支付主要解决财政经济落后地区公共开支不足的问题。

我国目前实施的转移支付制度是单一的纵向模式，即中央对地方的转移和省级政府对下级的转移，而缺少横向的转移支付，即省与省之间的第二次财力再分配，只是解决了上下级政府财力不均衡问题，而没有有效解决地区间政府财力不均衡问题。其主要原因有两个:第一，现行体制下，由于我国经济发展水平的限制，中央财政收入总体规模有限，无法完全代替实现横向转移支付的功能，因而区域之间的财力不均衡和公共服务水平不均等的问题就需要依靠横向转移支付来辅助解决;第二，无条件的一般性转移支付在计算方法上缺乏科学性、合理性和公平性。1994 年分税制改革至今，我国的一般性转移支付的分配依据没有客观地考虑不同地区人口数量、经济发展程度和公共服务水平的差别，因而并未对需要帮扶的经济发展落后的地区实施转移支付的重点帮助，造成地区间财力不均衡。

(三)转移支付法律体系需要完善

转移支付制度作为中央政府与地方政府调节与均衡财政支出和收入的重要手段，有必要将其纳入法制化轨道，使其在更高的权威性和规范性下保障转移支付制度的运行。世界上许多国家普遍以法律形式对政府间转移支付的相关事宜做出了明确规定，美国转移支付的项目都按法律程序立案，主要是按照《州和地方政府补助法》进行转移支付，而德国的《基本法》更是详细地对转移支付的每个环节都提供了法律依据。

但是目前我国的财政转移支付制度缺乏强有力的法律体系，监督机制更是不健全。如我国从1995年财政部制定了《过渡期财政转移支付办法》，直到2002 年改为《一般性财政转移支付办法》以来，转移支付制度一直主要依靠政府章程，例如2012 年财政部官网发布的关于《2012 年中央对地方均衡性转移支付办法》的通知，还有类似2013 年发布的关于《边境地区转移支付资金管理办法》等，没有较高法律地位的详细且专门的法律法规，政府章程的权威性和统一性远不如制定有关转移支付制度的法律，客观上就降低了转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。

四、完善我国财政转移支付制度的具体措施

(一)优化整合转移支付项目

1.扩大一般性转移支付规模

从2009 年我国进一步将转移支付内容改革为一般性转移支付和专项转移支付两大类开始，此后的深化改革应按照这两类的支付范围固定下来，不再进行变更，同时应规定一般性转移支付的划归调整方向，如与财力均等化这个政策目标不相适应的“税收返还”，因为它不符合专项转移支付的指定范围，而是属于照顾地方既得利益的旧体制遗留，属于无条件转移，因而应并入一般性转移支付。同时，由于一般性转移支付的性质属于无条件转移，而且以兼顾经济发展落后地区为主，因而在之后的改革中还应继续扩大其转移规模并保持所占比重的稳步上升，从而均衡地区间财力状况，达到实现公共服务均等化的最终目标。

2.规范专项转移支付资金的使用

专项转移支付的范围应结合中央与地方的事权划分予以界定，除保留对地方的救灾、扶贫、农业开发等特殊专项补助以及国家宏观经济发展政策需要外，其余属于地方事权的中央予以补贴支持的项目资金应逐步减少直至取消，因为随着我国税制改革的不断深化，中央与地方的支出与事权划分范围也将逐步明朗，终将以法律化的形式确定下来，因此当地方的主体税种得以确立、税收体系得以完善的时候，属于地方事权范围的支出费用将完全可以由地方政府来承担，无需再经过中央的转移支付进行财力支持。当然，这样削减专项转移支付资金的前提是明确的事权划分以及完善的地方和中央税种体系，也不失为税制改革的一种推动力。

同时压缩专项转移支付的规模将有利于提高专项资金的使用效率，随着资金规模减小、项目的大幅减少，国家有关审计部门的压力将大大减小而办事效率将大大提高、审批过程将更加严密科学，认真对待每一笔专项资金的划拨，使其发挥在最需要的地方。

如浙江省2009 年制定并公布了《关于清理整合和规范财政专项资金管理的意见》，开始对专项拨款进行改革，改革内容包括整合归并现有专项拨款项目，对于支持方向、扶持对象和用途相同或相近的项目，予以归并和整合。

(二)逐步构建横向转移支付模式

横向转移支付模式的构建具有必要性，可以试行定点帮扶的方式，由国家指定两个经济发展差距较大的省份结为“兄弟省”，互相帮扶，由富裕的省份定期向较为贫穷的省份进行横向的转移支付，促进其公共服务水平的提高，同时贫穷的省份则可以为富裕省份提供其他资源或者生产要素的帮助，互通有无，实现在人力、物力、财力等方面的交流合作。这种对口扶持的政策将会大大减少中央政府的财政压力，也节省了通过中央这一层关系时的巨大成本，使得资源得到更优的配置。

横向转移支付的建立无疑将弥补单一纵向模式的缺陷，进一步均衡地区间财力差距，先富的地区带动经济较为落后地区，实现公共服务均等化的小康社会。

(三)加快推出《财政转移支付法》等法律法规

财政转移支付制度的法制化是使其有效运行并实现国家宏观经济政策目标的根本保证，我国应尽快建立《中华人民共和国财政转移支付法》基本法，建立并完善其配套法律法规，同时建立合理的绩效评价体系。

首先，明确转移支付的主体和对象，并将一般性转移支付和专项转移支付这两种形式以法律的形式规范地确定下来;其次，规定转移支付资金的预算方法以及决算执行程序，即各级政府需要对每年的财政转移支付金额做一个预算，规定好执行程序并在年底根据本年财政转移支付的实际情况做出相应的报告;最后，对财政转移支付的审批和监督程序予以明确，使得资金的拨付、使用、效益评价以及各类监督均有法可依，至此完成激励与约束并存的财政转移支付机制。

五、结语

1994 年的分税制改革下我国转移支付制度得以建立，改革至今，在取得显著成效的同时依然存在许多亟待完善的地方。本文对财政转移支付制度的研究，首先是通过学习转移支付的基本理论，其次是分析出我国目前发展过程中存在的三大主要问题及其原因，最后针对分析的三大问题分别提出具体相关完善的措施和建议。为了实现我国地区间均衡发展并实现基本公共服务均等化的目标，我国需要持续积极推进相应的制度改革，落实深化改革的战略性、全局性举措。

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