非洲粮食安全困境的根源与新农业改革

严磊

(运城学院 政法系，山西 运城 044000)

非洲粮食安全困境的根源与新农业改革

严磊

(运城学院 政法系，山西 运城 044000)

摘要：粮食安全是当前非洲国家面临的最严峻的问题。但这一问题的产生不能完全归咎于殖民主义的错误。非洲的粮食安全问题是在非洲国家独立之后才逐渐恶化并最终形成的。在独立之初，非洲各国为了加快工业化的进程，大多奉行了错误的农业政策，这对当时非洲粮食安全问题的产生负有不可推卸的责任。此外再加上气候条件的日益恶化，以及人口的过快增长都对粮食安全问题的产生造成了不可忽视的影响。如何在现有的条件下深化农业改革，确保粮食的充足供给仍然是非洲国家必须要面对的问题。

关键词：粮食安全；新农业改革；绿色革命；农业产业化

收稿日期：2015-10-08

作者简介：严磊(1982-)，男(汉)，山西运城人，副教授，博士，主要从事非洲经济史、现代化问题等方面的研究。

基金项目：中国社科基金重大项目“非洲经济史”(14ZDB063)；运城学院院级项目(YQ-2013005)

中图分类号：K473.8

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2015)12-1195-05

Roots of Food Security Dilemma in Africa and New Agriculture Reform

YAN Lei

(DepartmentofPoliticsandLaw,YunchengUniversity,YunchengShanxi044000,China)

Abstract:Food security is one of the most serious problems that Africa countries confronted. However, colonialism can not be blamed for it. The food security eventually worsened after the independence. At the beginning of the independence, a large number of Africa countries carried out wrong agricultural policies in order to speed up the process of industrialization. Furthermore, the deterioration of the climate condition and the excessive growth of population also have caused considerable problems. In the early 1980s, in response to the increasingly serious food security situation, African countries have formulated some measures which were centered in the increasing of food production. But, after many years effort, the food problem has not resolved yet. Right now, how to deepen the agricultural reform and ensure the sufficient food supply is still a problem that African countries have to face.

Key words:Food security; New agriculture reform; Green revolution; Agribusiness

近年来，由于受到异常气候条件的影响，非洲各地区多次发生大规模的饥荒，引发国际社会的广泛关注。其实，非洲的粮食安全困境并不是近年才产生的。多年以来，由于受到气候条件恶化，以及战乱等因素的影响，非洲粮食生产一直就难以满足当地人民的基本需要。当然必须要指出的是，非洲的粮食安全问题只是非洲发展困境的一个缩影。非洲粮食安全的困境并不仅仅是由非洲农业生产力水平落后所造成的。要真正理解非洲粮食安全问题，我们必须从非洲国家自身农业政策的不足、缺乏有效的市场机制等角度出发，对这一问题做出全面的分析。

一、非洲脆弱的农业基础

非洲是世界农业的一个重要发源地，其农业生产有着非常悠久的历史。早在数千年前，东北非的埃及、埃塞俄比亚，以及西非的一些地区，就已经产生了系统的农业生产。甚至在古罗马时代，由于小麦等作物的产量丰富，埃及和北非的一些地区还成为罗马帝国的粮仓。然而近代以来, 长达4个世纪左右的大西洋奴隶贸易严重地破坏了非洲内部经济结构,造成了非洲农业生产的长期停滞。万恶的奴隶贸易造成非洲人口大量减少，毁灭了非洲农业生产力发展首要因素，即劳动者本身。黑人学者杜波依斯指出，绵延了数个世纪的奴隶贸易至少使非洲丧失了1亿左右的青壮劳力，这相当于19世纪初非洲大陆人口的总和[1]，使非洲社会的整体发展蒙受了巨大的损失。另一方面，奴隶贸易也激化了非洲内部的矛盾，造成连续不断的战争和冲突，致使整个非洲的经济发展陷入瘫痪、停滞之中。

如果说奴隶贸易是导致近代非洲农业长期停滞的根本原因，那么19世纪末20世纪初的殖民统治则是造成非洲农业生产扭曲的重要因素。殖民统治时期，既是非洲现代工农业产生的重要时期，也是其二元化经济特征形成的重要时期。首先，为了获得稳定的经济利益，西方国家从一开始就在其非洲殖民地大力推行以出口为导向的经济作物的种植，促成了非洲农业生产单一化的倾向，使得非洲一些国家的农业生产主要依靠某一种或某几种作物，以致于粮食的生产遭到忽视。另一方面，西方移民大量占据非洲的良田，迫使非洲人不得不集中到生产条件较差的“保留地”上耕作。从而形成了先进的种植园经济同大量落后的非洲人小农生产并存的局面，造成了非洲农业生产的畸形发展。[2]

其次便是城乡发展的严重对立。在殖民统治时期，白人居民、政府、重要的工商业企业，大多集中在人口较多的城市中。为了自身的利益，殖民当局往往对城市消费者给予大量的补贴，同时压低农产品的价格，以较低的生存成本维持殖民城市的畸形繁荣。

第三，造成农业生产官僚化的问题。殖民政府为了控制农产品的价格，维持殖民地城市的畸形繁荣，成立了各种各样的农业销售局，以及一些效率低下的国营农场。殖民政府在经济上的干预，并没有真正促进非洲农业出现显著提高，反而产生了庞大的农业官僚机构，加重了农民的负担。

此外，殖民统治还加剧了男女之间性别不平等的矛盾。在非洲传统的农业生产中，妇女原本占有非常重要的地位。她们经常从事薯类、玉米等作物的种植工作，并在商品价格的制定方面有很大的发言权。但是，在殖民统治时期，由于政府对妇女的行政参与权、土地拥有权、贷款信誉等方面的控制，使得妇女的地位有了明显的下降，加剧了性别的不平等。[3]

长时间的殖民统治扭曲了非洲农业的正常发展过程，使得非洲农业出现了畸形化、单一化的恶劣后果。然而实事求是的讲，尽管殖民统治时期非洲本土农业的生产水平非常落后，非洲各地也曾出现过一些饥荒的现象，但是这些饥荒并没有粮食安全问题，而人们对这一问题也缺乏足够的重视。这主要是因为，第一，当时的大部分非洲国家还没有独立，底层黑人民众处于无权或者少权的状态，他们的普遍性的粮食缺乏并不会影响到上层统治。第二，当时的西方国家在其非洲殖民地设置有相对健全的农业供销体系，以及白人商品农业的快速发展，使得非洲商品农业的发展出现了短暂的、畸形的繁荣。非洲本土农业的生产技术落后、资金缺乏等问题，就被这种表面的繁荣暂时掩盖了下来。

二、非洲粮食安全问题产生的现实原因

大多数非洲国家的粮食安全问题主要产生于独立之后。在20世纪60年代之前，非洲还是一个食品净出口地，非洲各国的粮食供给大体也能做到自给自足。但是独立之后，由于各国对农业生产的忽视，以及人口的迅速增加，使得粮食供应不足的情况开始逐渐出现。到20世纪70年代时，频繁发生的自然灾害，再加上持续发酵的经济危机，使得非洲的粮食安全问题开始浮上水面。

事实上，早在1969年，国际社会就已经关注到受到气候变迁的影响，西非地区出现了持续的大面积干旱。到1972年春，联合国世界粮食计划署认为，萨赫勒地区的旱情已经相当严重，为了防止可能出现的大面积饥荒，国际社会应当立即行动起来。同年9月，萨赫勒地区普遍出现饥荒，大量的老人和孩子开始死于饥饿。与此同时，埃塞俄比亚也正在经历另一场干旱。此次干旱的中心位于埃塞俄比亚东北部的沃洛省、提格雷等地区。此次旱灾从1972年开始一直持续到1974年，造成4到20万人的死亡。直到1975年，干旱所造成的饥荒仍然没有完全结束，在埃塞俄比亚的奥加登等地仍然出现了大批新的难民。

对此，印度学者亚马蒂亚森在进行了系统研究之后指出，干旱是造成这两次大饥荒的直接原因。干旱导致主要粮食作物的产量大幅度下降，但是如果政府处理得当，粮食减产并不会引发大规模的饥荒。事实上在1973年饥荒最严重的时候，埃塞俄比亚的人均粮食消费量也并没有出现明显的下降。沃洛省地区出现大量死亡的原因是人们的购买能力低下，不能从其他地区获得足够的粮食供给。农业商业化的不足、畜牧业存栏量的损失、牲畜与粮食交换比率的恶化等因素都加剧了形势的恶化。亚马蒂亚森进而指出，“受干旱打击的牧民是被市场机制扼杀的”。[4]如果非洲各国政府采取了妥善的措施，“干旱也许是难以避免的，但干旱的影响却可以避免”。

除此以外，还有一些学者不客气地指出，非洲各国在独立初期错误的农业政策对于当前粮食安全问题的出现负有直接的责任。他们最大的错误就在于缺乏智慧，没有将农业和农村发展置于优先的地位，以致于农业这个关键的生产部门至今仍缺乏必需的公共部门的长期投资。[5]

对此，世界银行的专家们在“伯格报告”中也持有相似的观点：1.政府制定的粮食价格过低影响了非洲农业生产的积极性；2.关税过于沉重，严重损害了生产者的利益；3.政府组织的农产品营销机构和农业物资供应机构，人浮于事、效率低下；4.农业科研单位效率低下，不足以对非洲农业的发展提供有效的支持;5.农业基础设施较差，特别是农田灌溉和水力设施方面存在着严重的不足。[6]

美国学者贝茨指出，在独立初期的非洲，国家政权是掌握在代表城市利益的精英手中，他们最关心的问题是政权的稳定和所谓的工业化。这些政治精英们采用各种方法、制定了各种政策，例如压低粮食价格，提高关税等，将原本可以用于农业再生产的资源集中转移到制造业和其他工业部门，从而压制了农业生产的积极性，导致原本就比较脆弱的农业生产遭到了致命性的损害。[7]

三、以增产为中心的农业发展政策的失败

20世纪80年代以后，随着气候性条件的持续恶化，非洲的粮食问题更为严峻。根据联合国的相关统计，从20世纪70年代初开始，发展中国家的粮食生产取得了长足的进步，粮食总体上的产量增长了两倍，高于同期人口的增长速度。在1980年到1995年间，亚洲的人均粮食产量增加了27%，拉丁美洲增加了12%，然而同期撒哈拉以南的非洲地区则下降了8%。非洲粮食安全形势更加恶化了。

仅在1982年至1984年间，非洲有34个国家遭到了旱灾的侵袭，24个国家因此陷入了严重的饥荒，1.5亿人处于饥饿的边缘。此次旱灾是非洲20世纪最严重的一次。据相关学者的统计，仅1983年非洲有1600万人死于饥饿或与营养不良有关的疾病，至少1000万人因灾害离开了家乡，被人们称作“非洲近代史上最大的人类灾难”。[8]

为此，非洲各国从1980年的“拉各斯行动计划”之后，举行多次首脑会议，对粮食问题进行了深入的研究。在经过反复的研究论证之后，非洲各国已普遍认识到，农业生产力水平低下、资源管理不当，农业投入不足，高素质技术人员短缺，人口增长过快，以及国际市场上粮食价格的波动等都对非洲粮食安全问题的产生造成了不可忽视的影响。然而归根结底，农业生产力的落后才是制约非洲粮食安全问题的根本因素。因此，尽可能多地增加粮食的供给，减少在存储环节中的损失，建立、健全有效的市场分配机制，并进一步完善应急机制，无疑成为当时非洲各国解决农业问题的主要思路。

首先要尽可能多地增加粮食供给，即进一步发展农业生产，这是解决非洲粮食问题的核心内容。[9]早在1981年的“伯格报告”中，世界银行的专家就指出：“农业是非洲经济的心脏。农业生产是决定非洲经济发展唯一的、也是最重要的因素。”它要求非洲国家在制定本国发展战略时，首先应当突出农业的基础地位。非洲一些国家在独立后，城市化的发展速度过快，挤占了国家发展有限的资源，使得农业和农村地区的发展长期得不到应有的支持。这实际上不利于农业经济的可持续发展。因此，扭转非洲贫困国家对农业忽视的倾向，加大农业投入的力度，仍然是今后一个相当长时期内重要工作。

其次，还应重点改进提高农业生产技术水平，加大对农业的投入。正如美国经济学家西奥多·舒尔茨所说，发展中国家的贫困主要是缺乏必要的人力资本。他在《改造传统农业》一书中指出，解决农民问题的核心是增加人力资本的投入，受过教育的农民事实上更容易接受新知识、新技术，完全可以依靠自己的能力胜任市场竞争，脱贫致富。[10]在联合国的千年发展目标中也强调了这个问题，认为加大农业的投入将会提高那些除土地以外无其他资产的人的收入。[11]

第三，非洲的各国政府还应当主动调整农业产业结构，引导农民、农业对粮食生产的投入。其实，在非洲很多国家中，农业生产并不是十分落后，每年的农业出口在国民生产中也占有相当大的比重。但是，由于商品经济的引导作用，非洲的农民更倾向于生产附加值较高的经济作物。这一方面是因为非洲各国粮食价格较低，导致农民对粮食的生产缺乏积极性，另一方面也是因为大量廉价的外国援助食品，对本地正常的粮食生产造成了很大的冲击。因此如何有效地提高农民的种粮积极性，改善农业产业结构，是非洲各国解决粮食安全问题的一个非常重要的环节。

第四，非洲国家还应依据地域优势，建立大型的商品粮食生产基地，建立、健全土地所有权和开发权制度，进一步增加对边远地区农业基础设施和服务等等内容。此外，非洲各国还应在立足本地农业发展的同时，争取国际社会更多的援助。

然而令人遗憾的是，非洲以增产为中心的应对机制，对于缓解粮食危机并没有起到多大的作用。截止20世纪末，非洲相当一部分人口仍在遭受饥饿的困扰。根据世界银行的相关统计，非洲仍有1/3左右的人口处于饥饿和营养不良的状态，而且这种情况还在持续恶化之中。2007年非洲的谷物产量在1.43亿吨左右，人均粮食占有量为148.4公斤。许多国家的粮食自给率都在50%以下，每年需要进口2267万吨粮食，占总需求量的20%。除了玉米生产基本能够满足地区需求外，非洲国家消费的45%的小麦和80%的水稻都得依赖进口。[2]

四、非洲新农业改革体系的建立

新世纪以来，严峻的粮食安全形势，迫使非洲各国将推动农业生产放到了国家发展的中心地位，并且提出了一系列农业改革的新思路。其中，比较重要的有“非洲农业综合发展计划”、绿色革命联盟、农业产业化等。

“非洲农业综合发展计划”(CAADP)是非洲发展新伙伴计划在2003年提出的一项统筹全非农业发展问题的新方针。正像一篇报告中所指出的那样，从“非洲农业综合发展计划”建立之初，非洲发展新伙伴计划就确立了它的基本目标，通过农业发展，消除饥饿，减少贫困。“非洲农业综合发展计划”是非洲人所拥有的、主导的，代表了大多数非洲领导人对农业发展基本观点的一项新计划。该计划共有四项支柱性内容：1.强化土地和水源管理，建立可持续的土地管理和可靠的水源控制体系；2.拓宽市场渠道，加强农村基础设施建设，强化对贸易相关领域的管控；3.增加食物供给，消除饥饿。提升本地农业生产和市场能力，为区域内的粮食贸易提供更为便捷的条件，以及提高小农(家庭农场)的生产力和资产水平；4.强化农业科研体系，加快农业生产技术的传播。

在“非洲农业综合发展计划”中，非洲各国领袖承诺将政府对农业的公共投资最少增加到国家预算的10%，并且至少将各国的农业生产力提高6%。截止2010年，非洲已有8个国家的农业生产投资达到国家预算的8%，10个国家的农业生产力提高6%，另有19个国家农业生产率的增长在3%到6%左右。

尽管自实施“非洲农业综合发展计划”以来，非洲各国的农业生产已取得了不小的成绩，但是非洲的粮食安全形势总体仍不容乐观。自2000年以来，非洲接连发生了几次较为严重的粮食危机。尤其是2011年前后在非洲之角索马里发生的大饥荒引发了世人的广泛关注。据联合国统计，在不到三年的时间里，饥荒造成的死亡人数就将近26万，其中半数以上是儿童。而整个东非地区的受灾总数也达到数百万人之多。粮食短缺仍然是困扰非洲发展的一个致命性问题。

其次，绿色革命也是近年来非洲农业改革中一项引人注目的发展规划。其中，绿色革命联盟(AGRA)是当前非洲改革进程中最重要的一个组织，它最早是在2006年由美国洛克菲勒基金会和比尔及梅琳达·盖茨基金会共同出资组建的。该组织认为，投资农业是减少非洲贫困和饥饿的最可靠的途径。该组织的活动范围很广，遍及整个非洲大陆，致力于对非洲人口的中、小农业生产者提供必要的帮助，以提高农业生产力和收入，促成一个真正意义上的非洲粮食体系。

尽管绿色革命联盟的建立，在一些国家如马拉维、加纳取得了不错的成绩，也确实推动了当地农业和粮食生产的发展，但是绿色革命并不能算是一种完全成功的农业发展模式。首先，绿色革命并不是一个新鲜事物。它是二战后美国洛克菲勒基金会创立的一种旨在发展中国家用现代化手段增加农业生产的新型农业发展模式。最早在墨西哥等国得到了推广，后来又逐渐扩展到菲律宾、印度、巴基斯坦等国。而洛克菲勒基金会本身是带有很深的美国官方背景的。它所发动的这场绿色革命，不单是为了促进发展中国家的农业生产，也是为了强化美国对发展中国家的粮食控制。特别是在1966年，美国前总统林登·约翰逊提出“粮食换和平”计划后，绿色革命更是成为美国干涉发展中国家内政的政治工具。

其次，从效果上看绿色革命虽然在一定程度上推动了印度、巴基斯坦等国农业的发展，但是，也给这些国家的经济和社会发展造成了难以预料的恶果。例如印度在绿色革命之后，农村的社会矛盾进一步激化。因为还不起贷款和无法支付高昂的生产成本，印度每年都有大量的农民自杀，成为印度农业、农村发展中的一个严峻的问题。

除此以外，非洲各国要推行绿色革命，还需解决一些客观上的问题。首先是种子的问题。绿色革命首先是生物技术上的革命，这不仅依赖先进的基因技术，而且需要大规模的资金投入。非洲的生物技术远远落后于西方发达国家，农业生产所需要的优良种子也格外依赖西方国家的供应。从现在的情况看，非洲绿色革命所需要的种子都是垄断在西方少数几个大公司手中，不仅价格昂贵，而且还存在着转基因食品供应的安全风险。其次是基础设施建设的问题。绿色革命不仅需要现代化的生物技术，还需要现代化的化学、机械、水利建设的大量投入。而这些大量的资本投入也是当前非洲政府和中小农户无法承担的。即便是国际社会给予非洲国家一定的援助，也并不能真正帮助到非洲的中小农户。非洲的中小农户根本负担不起昂贵的化肥和其他现代化投入的支出，真正受益的只会是那些大地主阶层。此外，绿色革命还需要大量的技术人才，这都是当前非洲农业教育所无法提供的。因此，绿色革命在非洲的开展仍然是困难重重，前景并不乐观。

此外，非洲的农业产业化(Agribusiness)也是国际社会普遍关注的一个问题。在世界银行2013年的报告中提到农业是非洲最大的产业，它占到非洲经济总量的一半以上。由于近年来国内国际市场的强劲需求，将会对非洲农业生产的发展产生巨大的推动作用。但是，非洲的农业产业化发展情况并不理想，还存在着很多制约性的因素。因此，有学者指出，非洲国家应该从以下几个方面，推动农业产业化的进展：1.建立、健全完整的销售渠道；2.确保前期投入(化肥、农药)和新技术的有效引入；3.确保人们可以便捷地获得土地和不动产的使用权；4.利用各种渠道的投资提升基础设施质量；5.增加对农业产业化的财政支持；6.健全职业技能培训机制；7.确保对农业的全面投入，推动订单农业的发展等等。

农业产业化概念的提出，对于非洲发展农业经济有着非常积极的作用。正如道格拉斯诺斯在《西方国家的兴起》一书中指出，现代西方国家的兴起，不是因为技术革新，而是因为在技术革新中形成了一个有效率的经济组织，可以在制度上和所有权上做出恰当的安排，从而对经济增长形成必要的刺激。从这个意义上说，工业化不仅是技术的革新，而且是经济运行方式和生产方式的质的飞跃，是整个产业链条和制度的全面升级，也即是整个国家经济的产业化。因而，非洲的发展离不开产业化的道路。非洲要真正走出粮食的安全困境，不仅需要大力发展实体经济，也必须从根本上建立合乎市场规则的农业产业化机制。

五、结语

非洲的粮食安全的困境，表面上看是非洲农业生产落后、粮食供应不足所造成的。但根本上，还是反映出非洲经济自身结构性的不足，这其中包括生产技术的落后，人才的匮乏，资金、政策的不足等等问题。从更深层次的角度讲，如果不能建立起现代化的经济组织体系，非洲的农业生产就无法真正走上可持续的发展之路，非洲的粮食安全问题也不会得到根本性的改善。

参考文献

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[8]人民网资料.1984年10月18日，非洲面临前所未有的旱灾，埃塞俄比亚最重[EB/OL].(2003-08-01)[2015-02-04]http://www.people.com.cn/GB/historic/1018/3478.html.

[9]吴能远,朱美荣.非洲农业经济发展战略探讨[J].西亚非洲,1985(2):35-42.

[10]叶普万.贫困经济学研究 [M].北京：中国社会科学出版社，2004：56.

[11]联合国开发计划署.2003年人类发展目标[M].北京：中国财政经济出版社，2003：90.

(编辑：程俐萍)