政府主导型大规模土地流转文献综述

政府主导型大规模土地流转文献综述

简鹏

（安徽大学经济学院，安徽合肥230601）

摘要：近期出现了政府主导型土地大规模流转对农村经济、社会经济都造成了较为显著的促进作用和一定的消极影响，需要进一步的规范和引导。本文在梳理相关研究的基础上，分析现有研究的不足，提出需要重视范围经济在农业生产中的作用。

关键词：政府主导；土地流转；文献综述

一、政府目标及乡村干部行为研究

中国的土地属于国家所有，农村土地流转必然涉及到政府的行为与目标的选择。在土地流转过程中政府角色定位以及行为路径的选择方面，谷小勇、张德元（2013）认为政府对从事农业生产经营的企业过度扶持是造成农地向企业大规模流转中存在与市场经济原则、企业追求利润最大化以及租地不用心经营三种不正常经营行为的真正原因，认为政府应合理支持农业企业、扶持种粮大户以及推进农地流转中介服务组织建设。诸培新、刘玥汐（2012）提出保障农民长期分享土地增值收益需要破解国家对集体建设用地的垄断，发挥集体经土地所有者的应有的作用。钱忠好（2003）认为农村集体经济组织在土地流转市场具有垄断地位，很可能导致寻租行为的出现，经济地租很大程度上能够成为基层经济组织权利在经济上的实现，因而乡村干部的偏好和行为对农地承包经营权有极大的影响；土地流转谈判、博弈的过程中村集体经济组织将处于强势地位，普通农户的利益容易受到损害。韩俊（2006）强调农村土地流转中政府绝对不要替代农民，一定要尊重农民的意愿。杨华（2011）建议在发展粮食规模经营中应扶持中等规模农户的生产、尊重和规范村社自发的土地流转。常伟（2014）指出强关系的存在农地流转风险化解和农村社会稳定方面具有重要的价值，特别是村集体在处理大规模土地流转方面具有自己独特的优势，需要发挥好村集体在土地流转中的积极作用。这些研究指出政府对土地流转的干预具有其一定的必要性，但是过度的干预往往会扭曲土地流转市场，需要在土地流转过程中充分尊重农民的意愿，并发挥好基层政府在土地流转中的比较优势。

二、政府主导型大规模土地流转研究

随着农村发展和农业现代化的推进，近年来，在一些地方出现了一种新型农地流转模式——政府主导型农地大规模流转。这种流转方式在迅速改变农业生产方式和农村面貌的同时，也给农村发展带来了强烈震动和深远影响。

（一）政府主导型大规模土地流转现状及特征研究

近期得以发展的政府主导型大规模土地流转具有传统农民间流转不一样的特征，于传岗（2012）指出政府主导型土地大规模流转具有主体多元化日趋明显、政府介入土地流转规模空前、流转契约逐渐长期化、流转费用支付模式有较大的差异、费用支付多样化等新特征；对于影响政府主导型大规模土地流转的因素，认为政府介入流转所出现的土地流转契约长期化、土地流转主体多元化趋势是政府主导型崛起的短期有利因素，城乡收入弱效应诱致政府主导型式微、城镇化拐点的出现、农民对政府主导型弱偏好难以持续、中央政府对土地流转治理的日益强化和政府主导的企业规模化难以为继是弱化政府主导型土地大规模流转的动因。于传岗（2013）比较了现阶段三种土地流转方式，提到政府主导型土地大规模流转在短期内虽然扩张迅速，但是长期内将面临着衰落的局面；农户主导型土地流转在近期发展虽有停滞，却并不意味着农户主导型的长期衰落；集体主导型土地流转因其依附特征难成气候。

政府主导型大规模农村土地流转具有规模宏大、涉及面广、流转期限长等传统农民间流转无法比拟的优势，但其易受到政府行政能力、企业实力等影响，产生较大的社会负担，需要审慎发展政府主导型大规模农村土地大规模流转。

（二）政府主导型土地流转影响及相关政策建议研究

近期政府主导型大规模土地流转的兴起，缺乏相应的约束，部分学者提出需要尽量规范土地流转操作流程等建议。陈锡文（2002）提出农村集体经济组织频繁的对土地进行行政性的调整抑制了土地流转市场的发育，需要借助农村制度改革建立起有效的约束和监督机制，规范基层政府的机会主义行为，避免其对市场的过多的干预。于传岗（2011）提出政府在土地流转中因其政治地位会出现为部门或利益集团牟取利益，诱致钱权交易的可能；政府异化的价值导向会一定程度上使得土地面积剧减，威胁国家粮食安全。孙少岩（2007）提出应加快建立土地交易制度以及土地承包经营权的物权化过程，使土地使用权尽早成为具有交换价值的资产，政府或集体也要合理的介入土地流转。对于政府进行的财政补贴政策，不同学者执有不同的看法。马志远、孟金卓、韩一宾（2011）探讨了土地流转补贴的经济效益和现实中的不足，并提出土地流转补贴政策未来的调整方向，提出若单纯从促进农业事故规模经营的角度考虑，则应该采取对广义上的农业生产技术进行补贴，尤其是对农业基础设施建设进行补贴，转入方也会因此增加对土地规模经营的需求。黄祥芳、陈建成、陈训波（2014）提出土地流转补贴政策有利于扩大土地流转规模，提高转出方

土地租金收入，降低转入方生产成本。

在涉及到社会稳定和公平方面，不少学者提出了一定的批评和异议。贺雪峰（2010）认为，正是当前中国农村均分的土地制度和灵活而不决绝的土地流转，使农村在现代化进程中可以有效应对各种复杂的国内国际形势，一旦推动积极的土地流转政策，从而使农民进城不再可逆，则可能会从消灭城乡二元结构制造出一个城市内的二元结构城市，这个有限而局促的空间里的二元结构可能使中国丧失目前城乡体制所具备的应对现代化进程中可能出现的各种复杂局面的回旋能力。王德福、桂华（2011）提出大规模农地流转造成一种年轻人在外打工，中老年人在村内经营土地的格局，农村形成了一个不完全的劳动力市场，身体禀赋的差异导致农民分化的加剧；农民生活的市场化、货币化程度加深，老年人口因为身体禀赋低下面临货币收入少和无人照料的窘境；同时还切断了原有传统的农地自发流转形成的良性循环，弱化了农村社会中原有的中坚力量，对基层农村治理造成了一定的不利影响。

陈珏宇、姚东旻、洪嘉聪（2012）解释了影响土地流转速率的内在机制，提出农民劳动能力存在差异为土地流转提供了可能，政府因此可以制定使农民激励相容的土地政策，推动土地整合集中到劳动能力高的农民手中；非农工资水平、农业补贴等外部因素对土地流转的影响主要体现在土地收敛速率上，并不改变土地流转的方向和最终均衡结果。刘宪法（2011）提出中国土地改革可以借鉴台湾农地重划历史经验，在推动土地规模经营时应与土地整理有机结合，同时需要着眼于制度建设，并且还需要确立农民在农地整理过程中的主体的地位。

政府主导型大规模土地流转肯定者有之，批评者也不少。政府在推动大规模土地流转时，应要给予项目充分的论证，尽量消除其带来的不利影响，使中国的耕地资源能够合理妥善的运用。

三、文献述评

农地只有得到合理流转，其作为生产资料的重要价值才能得到体现。农地流转就是农村土地承包经营权的流转，其目的和结果均是基于农业技术进步、农村人口流动和城市化基础上的农地经营规模扩大。

农村土地流转在推动农村规模化、产业化经营的作用日益凸显，发展速度不断提升，在地域上呈现出不断扩张的趋势；存在现阶段法律法规不健全、相关机制不完善、内在动力不足、农业和农村发展后继无人等问题；从农村社会保障体系、社会经济以及市场机制等三个方面分析了农村土地流转的农地比较效益、中介服务组织、农民受教育水平等因素对农村土地流转的影响；提出不仅需要从农村剩余劳动力转移、农村社会保障制度等角度考虑推进农村土地流转的发展，而且需要为农村土地流转创造出一个良好的外部环境。在土地细碎化和农地规模经营方面，国内学界认同分散、细碎化的土地经营影响科技进步和减低农业效率，主张通过市场、政府适度介入和城镇化三者合力调节和整理土地细碎化来达到农业适度规模经营、降低农业生产成本、提高农业生产效率等目的。在政府介入土地流转的行为路径选择上，国内学者提出要发挥好村集体的作用，培育中等规模经营的农户，规范政府行为，避免过多的干预等意见。

对于近期兴起的政府主导型大规模农村土地大规模流转，提出其具有主体多元化日趋明显、政府介入土地流转规模空前、流转契约逐渐长期化、流转费用支付模式有较大的差异、费用支付多样化等新特征，指出其内在动力机制是中国特有的行政体制、中央政府政策的嬗变、地方政府财政赤字以及城乡生产力发展差异和国有土地市场的特殊性，抑制政府主导型土地流转的因素有城乡收入弱效应、城镇化拐点的出现、农民对政府主导型偏好弱偏好难以持续、中央政府的强势介入和涉农企业经营陷入困境，既肯定了政府主导型下的土地流转的优势，又指出了其不足之处。提出需要注意尽量规范土地流转操作流程、合理进行财政补贴政策和妥善解决社会稳定和公平方面所带来的影响等客观存在的问题。

相对而言，针对政府主导型农地大规模流转的原因分析、适用性和局限性以及这种模式的成本收益配置等相关研究较少；就研究方法而言，也不同程度存在着用特定区域和个案研究推断整体的问题，基于大规模实地调研资料的实证分析比较少。

综合各类文献来看，政府主导型大规模土地流转下，研究范围经济对农业生产影响的较少。John C.Panzar和Robert D. Willig（1981）给出定义，指出范围经济是指企业存在投入要素共享，生产多种产品时生产单位平均成本下降的一种经济现象。周天勇（2005）提出区域内分工协作也存在范围经济。依据产业集聚的观点，乡镇企业、民营经济在一定范围内集聚，充分利用农村资源优势，发展多种经营的农产品生产、加工、销售可以一定程度上将现代生产要素引入农村、解决农村收入流价格过高的问题，提高农业生产能力，并且还可以对推进城镇化水平、妥善安置好农村的剩余劳动力造成一定的有利影响。依据笔者走访所见，江西省新余市渝水区水北镇尽管会采取在田埂套种大豆等经济作物，但是规模不大；村民因为防盗的原因，不愿意在稻田养鱼，稻田养鱼的现象更是少见；南塘村共有鱼塘两处，养猪场两处，都是分开生产，没有行程协同效应；高峰村梅山水库鸭子养殖已经使得一部分水域的水质有了很大的破坏，臭气熏天。在广大的中西部地区的农村存在着严重的范围不经济的现象，需要着力整合农村资源，发挥好范围经济的效益，推动社会主义新农村的建设。

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