城市居民社区公共停车位的治理研究——基于《物权法》和治理理论的分析

孔喜梅

(郑州大学商学院，河南郑州　450001)

城市居民社区公共停车位的治理研究——基于《物权法》和治理理论的分析

孔喜梅

(郑州大学商学院，河南郑州450001)

【摘要】随着社会的发展，社区公共停车位逐渐演变成一种与“衣食住行”商品类似的必需品。在社区停车位供不应求的前提下，由于社区公共空间治理程序不合理、决策程序不透明、业主参与社区公共治理意识淡薄、参与程度低、物业管理不规范导致城市居民社区停车矛盾纠纷频发。根据公共治理理论，分析了城市居民社区公共空间治理的特殊性在于市场主体力量的差异性、利益的不一致性以及业主委员会不能很好地发挥作用。结合《中国人民共和国物权法》和《物业管理条例》，提出优化社区停车位的分配方式、切实发挥业主委员会的作用、创新管理方式等化解思路。

【关键词】城市居民社区;公共停车位;供不应求;公共治理

【中图分类号】F293; D923.2

【文献标识码】A

【文章编号】2095－1361 (2015)01－0124－06

收稿日期:· 2014－11－25

基金项目:郑州大学教改项目“经济学专业产学研合作教育培养创新人才探索”(项目编号:［2009］20)、国家社会科学基金项目“基于制度资本的包容性城镇化机理、模式与路径研究”(项目编号14BJY049)

作者简介:孔喜梅(1974－)，女，河南睢县人，郑州大学商学院副教授，产业经济学博士，硕士生导师，研究方向:产业经济和公共治理问题

Abstract:Community public parking position is necessities goods as similar as“basic necessities of life”.On the premise that the supply fails to meet the demand，and the other reasons such as: unreasonable public space governance procedures; non －transparent public decision－making procedures; irregular management and the low consciousness and low degree of participation of the owners etc.These reasons lead to disputes and contradictions about parking position frequently.According to the governance theory，this paper holds that the governance of the city residents community is particular，combined with the relevant laws and regulations，this paper suggests that we should optimize the mode of distribution，play the role of the committee owners and bring forth new thoughts and management innovation.

据新华网报道，2013年我国汽车保有量为1.37亿辆，销售量为2198.7万辆，连续5年居世界第一位［1］。汽车数量的增加在增加交通便利性的同时，也带来停车难的问题。这种“难”不仅仅表现在外出停车难上，回到车主所居住的社区也面临停车难题。近年来，虽然社区住宅规划都有车位配比要求(同一个城市的不同经济区域，不同标准的社区，停车位配比要求不同)。但是，由于不同社区建设年份不同、管理方式各异、具体情形错综复杂，加上社区停车位所在“公共空间性质”，围绕停车产生的矛盾和纠纷也不断出现。城市居民社区停车位实际上属于公共空间的治理问题。对于该问题，目前学术界研究较少，可查阅的论文大多数是新闻报道，笔者将以郑州市MHHY小区停车位的治理为例，依据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国物业管理条例》及公共治理理论对该问题进行理论分析。

一、MHHY小区一起停车纠纷案

2014年5月的一个中午，MHHY社区居民张女士下班回到社区，发现自家的停车位被人占了，遂打电话给物业保安，保安赶来寻找车主，正在此时车主正好准备外出，看到保安和张女士站自家的汽车旁边，询问原因，得知是自己的汽车占了别人的停车位时，车主勃然大怒，对着张女士和保安大吼大叫。他生气的原因在于:第一，现在是白天，他停车的时候这个车位是空着的。第二，车位就在他们家楼下，

他就近停车方便快捷。第三，这个停车位本来是社区通行的道路，什么时候被划成了停车位并被张女士买下他不知情，并声称他也是小区业主，有权使用社区公共空间。

面对盛气凌人的业主，保安懦弱无为，因为这位霸道的业主对他抡起了拳头，气愤的张女士开始还和这位霸道的业主理论，可后来发现根本没法讲道理，好在霸道的业主要出门办事，发过脾气后发动车子悻悻而去，张女士只好将车子停好回家。但对无为的物业和保安非常不满。

这起案例虽小，但在MHHY小区特别具有代表性，也是笔者关注社区停车位问题的缘由。根据笔者的观察，这是城市社区最经常发生的景象，也是社区保安最主要的工作内容之一，尤其是在下班高峰期，经常可以看到保安骑着电动车在社区奔波，协调停车事宜。笔者甚至认为，这也是中国社会公共空间里常见的人与人之间因小事产生纠纷的一个缩影。

二、MHHY社区停车位纠纷表象原因剖析

1、社区停车位供不应求，停车位规划缺少前瞻性

MHHY是郑州市郑东新区一个比较成熟的社区，该社区是由HNMH房地产开发有限公司投资，由HNMH物业管理有限公司承担社区的物业管理，业主主要是HNMH集团公司的员工。社区共有住户924户，地下车位597个，车位配比0.6。地下车库按照出售的方式确定，每个车库8万元，使用期限70年，但没有产权。MHHY社区初建之时，郑州市郑东新区尚处于发展初期，社区入住率较低，停车位的问题并不突出。随着郑东新区的建设和发展，周围公共交通、学校、医院、商场等配套设施逐渐完善，社区入住率提高，原来0.6的车位配比不能满足居民停车的需求，社区又规划地面停车位约220个(对于这个数字，社区物业讳莫如深，笔者是社区业主，因这次纠纷案开始关注公共空间停车位的治理问题，就地面停车位的数量向社区物业咨询过多次，才给出这么一个大致的数字)。地面停车位以出租的方式界定使用权，年租金1200元，一次签订三年合同，能否获得车位和车位位置通过抽签方式确定。但由于业主汽车保有量远远超过停车位的数量，社区的车位配比虽然将近1∶1，但仍严重供不应求。

2、社区治理程序不合理，业主没有知情权

按照《中华人民共和国物权法》第六章“业主的建筑物区分所有权”，业主有选举业主委员会、选择物业管理公司、就社区公共空间的治理进行表决的权利，《物权法》还对上述权利的行使程序进行了具体规定。但笔者作为业主之一，对社区业主委员会何时成立、通过何种程序成立、社区委员会成员构成等具体事务毫不知情。从社区住房交付至今8年来，只有在出售车库和车位之时，物业公司召集业主购买或承租车位，此后，业主委员会和物业公司没有就社区公共事务组织过任何活动。对于停车位的价格，地下车库的出售、地面停车位的出租方式、具体议程和价格也没有经过业主委员会的表决。对此，虽有业主表示不满、发牢骚，但并没有就此问题与物业公司进行有组织的沟通和协商。

案例中霸道的业主看似蛮横，但并非全无道理。《中华人民共和国物权法》第六章第七十条明确规定:“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”第七十三条“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外……建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”这条道路在霸道业主居住的楼下，属于社区内的道路，是社区居民的公共空间。并且他的质疑具有法律依据:社区物业将共有的公共空间路面划成停车位，对停车位收费及收费标准，并没有通过业主大会同意。

3、社区物业车位和车辆管理不规范

物业管理不规范主要体现在三个方面:第一，没有全体业主达成共识并共同遵守的社区车辆车位管理的规章制度。第二，一些由社区保安口头传达并为业主所共知的“要求”(如将车辆停在自己的车位上、不能乱停乱放、外来车辆出入登记制度等)不能得到很好的遵守。

第三，鉴于以上两点，社区停车位是否规范有序完全依赖于业主的个人操守。

因车辆多车位少，没有车位的业主的汽车必定是乱停乱放的。于是，一些拥有地下车库的业主也因怕麻烦不使用地下车库，而将车辆随机停放在路面方便的位置上，虽然大家在停车的时候尽量不影响他人通行，但车辆乱停乱放使社区公共空间场景混乱。但混乱归混乱，由于每位业主的车辆都能找到停车的地方，因此，自家的车位被占了，就另找一个位子将车辆停下，反而没有停车纠纷。

2014年4月，社区物业开始规范社区停车管理。物业公司首先在社区出入口张贴告示，规定车子必须停在自家车位上，没有停车位的车辆禁止进入社区。为了防止业主乱停乱放，物业公司在关键的地方摆放大花盆。操守良好的业主主动将车子停在自己的车位上，车位被占请求保安协调。但霸道的业主依然我行我素，物业公司摆放的大花盆也频繁被打砸。这样的业主飞扬跋扈，物业公司的保安根本不敢管，也管不了。所以，对于这样的行为，物业公司既不追究也不干预，花盆打破一个补放一个。对于一般乱停乱放的业主，也不好意思干预。后来，物业公司用固定的、打不烂、砸不坏的铁柱子代替了花盆，车辆乱停乱放的现象大大改善，但停车位不足的矛盾逐渐凸显。社区共有道路路面上的私有停车位却不断被占用，社区保安每天都要为此反复奔走协调。就社区路面公共停车位的使用，社区物业有明确的管理规范，但因为执“规”不严，有规难依，导致社区规则的公信度降低。

4、业主参与公共治理的意识淡薄，公共治理参与程度低

前文分析指出，社区物业公司治理程序不合理，没有主动和业主就相关事宜进行沟通和协调。但反过来看业主一方，业主也缺少对公共空间治理的参与意识。“不干己事不张口”，不涉及自己的利益，不会主动表达意见。涉及到自己的利益，发生一件事，双方当事人和物业公司根据不同情况寻求解决办法，并没有因为一件事情的解决而为以后类似事情的发生制定或完善规则并形成治理规范。解决不了的，比如张女士的案例，因为侵权一方强势霸道，保安无力协调，要么发牢骚，毫无意义的抱怨，要么像那位霸道的业主一样，用“霸权”代替“法治”作为解决问题的办法，并没有形成一个各方遵从的治理机制。

那么，社区业主为什么缺乏参与社区公共空间治理的动机呢?这源于城市社区空间的特殊性质。

三、公共治理理论及城市社区空间治理的特殊性

1、公共治理理论

魏崇辉(2014)认为，治理是使相互冲突的利益或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程，同时亦是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，并认为公共治理达成的均势保障是法治和民主［2］。余军华、袁文艺(2013)认为新旧治理的内涵从根本上是不同的，“旧治理”一般是指“政府以及它的行为”，“新治理”是指“政府与社会之间的伙伴关系”。他们引用Van Kersbergen K.和Van Warden F.分析的9种治理概念，认为公共空间的善治，良好治理的关键在于治理各主体基于法治，建立在信任、互利、协商、谈判、市场精神之上的。［3］由此可见，治理具有四个特征:首先，治理是一个各方利益的调和过程，不是一套规则条例，也不是一个活动，而是一个过程。其次，治理的建立不是以支配而是以调和为基础。再次，治理同时依赖于公共部门和私人机构。最后，治理并不依赖于正式的制度，而是有赖于治理各方的相互作用。

2、城市社区公共空间停车位治理的特殊性

从产品属性分析，城市居民社区公共停车位是建立在社区公共空间上的私人空间，具有私人物品属性，具有消费的竞争性和排他性。依照公共治理理论和相关法律、法规，其治理的组织结构是在辖区管理委员会(政府正式组织)的引导、监督和管理下，由社区业主、业主委员会和物业公司三方共同参与以达成共识的过程，其治理的特殊性源于治理主体“市场力量”的差异和利益取向的不一致性。

(1)治理主体市场力量的差异性

城市社区公共空间的治理主体有社区业主(业主代表大会)、业主委员会和物业公司。依据国务院379号令，于2003年9月1日起实施的《物业管理条例》，社区全体业主组成的业主代表大会是社区最高“权力机构”，享有选举业主代表大会、选聘物业服务公司的权利。业主委员会代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。物业服务公司由业主代表大会选聘，由业主和物业管理企业按照物业服务合同的约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序。业主代表大会、业主委员会和物业服务公司实际上形成了双重的“委托－代理关系”，业主委员会受全体业主委托，代表全体业主监督物业服务公司、维护全体业主的合法权益;物业公司受业主代表大会委托，收取物业管理费，行使社区物业管理服务活动。

按照公共选择理论，全体业主是一个个分散的个体，实施业主权利付出的时间和精力成本是由个人承担的，而受益的却是全体业主，所以在实际运行中，存在业主个体的“搭便车”和“机会主义行为”，这也是社区业主公共治理意识淡薄，参与公共治理意愿较低的重要原因。与此相反，物业服务公司却是一个具有明确利益目标(利润最大化)的企业组织，因此，当治理双方存在利益冲突时，虽然业主代表大会享有法律上的“高”权力，却未必能够真正行使这项权力，双方的市场力量明显不对等。

(2)利益取向的不一致性

全体业主与业主之间、全体业主与物业服务公司之间无疑具有利益一致性。比如，都希望有一个良好的社区空间环境，干净卫生、邻里和谐、社区空间良好有序，这种利益的一致性既是城市社区公共空间达成“善治”的前提条件，也是治理的目的。但全体业主、业主委员会和物业公司也存在利益取向的不一致性。利益取向的不一致性可分为两种情况:一是全体业主和物业服务公司利益的分歧，二是全体业主之间利益的分歧。

全体业主和物业服务公司利益的不一致性在于全体业主在对良好社区环境的预期下，还希望物业服务公司尽量降低物业管理费用，提升物业服务水平。而物业服务公司则期待更好的服务回报和尽可能降低服务成本。

业主与业主之间既存在利益一致性，也存在利益的竞争性，还存在利益诉求的差异性。业主与业主在面对物业服务公司时具有利益一致性，比如希望提高社区物业服务水平、降低物业管理费用等方面，这种一致利益的获得需要全体业主的共同表达，但是共同表达意味着共同利益，现实中表现为“公地悲剧”。这种建立在期望他人积极行动而自己免费搭车以获利的行动逻辑和“共同利益”最后意味着每个人都“没有利益”。

但业主之间也存在利益的竞争性，尤其在社区公共资源供不应求的情景下，如案例中的公共停车位，抽签时运气不好的业主就无法获得停车位。

(3)业主委员会

根据现行《物业管理条例》，在城市社区公共空间的治理中，业主委员会起着非常重要的桥梁作用。它一方面代表社区全体业主，收集、整理并向物业服务公司传递全体业主的治理意愿，另一方面又代表业主行使监督物业服务公司、维护全体业主的权利，协调双方的行为。但现实中业主委员会大多沦为“形式上的存在”。这是因为业主委员会实际上是一种“自治性服务组织”，《物业管理条例》虽然明确规定“应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案”，但是业主委员会在法律上的地位却并不明确，加上公共选择过程中的“搭便车”和“机会主义行为”。现实中，业主委员会并没有发挥应有的作用。

四、社区公共停车位的产权归属及其分配

1、社区地下车库和地面停车位所有权归属

根据《中华人民共和国物权法》第六章第七十四条规定:“建筑区划内，规划用于停放汽

车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。”因此，MHHY的地下车库属于建筑区规划用于停放汽车的车位，开发商或者物业公司作为当事人，有权利通过出售的方式让渡使用权，但同等条件下，MHHY的业主有优先获得购买车库使用权的权利。

2、社区地面停车位所有权归属及使用权的界定

《物权法》第七十四条还规定“占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”在MHHY的设计规划图上，社区地面道路停车位并非“建筑区规划的用于停放汽车的车位”，根据《物权法》，这一公共空间是归全体业主共同所有的。第一个问题是，社区物业在没有征得业主委员会同意的情况下，是否有权力将业主共有的道路规划成停车位?第二个问题是，在社区停车位紧张，社区业主对公共停车位有需求的情况下，如何确定社区共有路面公共停车位的使用权?第三个问题是，在供求不平衡的情况下，社区物业采取出租的方式确定共有停车位的使用权，那么，社区共有路面收取的停车费应该归谁所有?谁来管理?归谁使用?第四，对于没有获得社区共有停车位停车权利的业主，有没有获得补偿的权利?

毫无疑问，根据《物权法》和《物业管理条例》，未经业主同意，物业公司是没有权利将属于业主共有的道路规划成停车位并擅自出租的。但现实中，由于社区公共空间治理的特殊性，业主个体的分散性，加上业主委员会有名无实，物业公司擅自将共有道路规划停车位并作价出租，实际上是侵犯了业主的权益。案例中那位霸道业主的愤怒表达，其实是有法律依据的。

五、城市社区公共停车位治理的思路

城市居民社区是城市居民重要的生活空间，社区停车难也将是一个长期的现实，随着城市社区居民公民和维权意识的觉醒，城市居民社区公共空间停车位的治理必将成为一个值得关注和研究的热点问题。根据以上分析，结合现实情形，目前尚难以形成一个各方满意并可以接受的治理思路，笔者尝试提出下列建议:

1、规范物业公司管理程序，保证业主权益

为了实现公共空间的长期善治，首要的是规范物业公司的治理程序。对于社区公共空间上停车位的规划、分配方式、费用标准、停车费的管理和使用、未获得公共停车位业主的补偿等规则，应与全体业主协商确定［4］。全体业主、物业公司应通过业主委员会，制定公共空间的治理规则，交由物业公司代表业主委员会对社区公共空间进行合理有序治理，对于违反治理规则的业主行为，物业公司要依照规则进行惩罚，维护规则的权威性。

2、优化停车位的配置方式，缓解业主纠纷

根据经济学理论，资源供不应求的情景下，资源的配置方式有以下几种:先到先得、配给制、出价高者先得、抽签、霸权。对于城市居民社区这样的公共空间，单纯采用一种分配方式无疑是很难实现长期的治理均衡，也不符合公共治理的“互利”的原则和目的。对于社区公共空间，“良治”、长期的均衡无疑是物业公司和业主都期望达到的目标，MHHY社区采用的是“购买”和“抽签”两种方式相结合的方法分配停车位的使用权，从经济学的角度分析，这其实是一种合理的制度安排。但由于停车位严重不足，业主停车又是必须的，“购买”和“抽签”并不能保证每位业主都有机会获得停车位。现实情况是有的业主有两个车位，而有的业主一个车位也没有，没有停车位的业主有的是因为不愿意出价，有的则因为缺少运气。笔者认为，对于公共停车位，应采用“出售”+“配给”+“抽签”相结合的方式。对于业主而言，车位必须购买才能获得;在出价的前提下，不愿意购买的业主可以不购买，尽量保证每一户业主都能购买到一个停车位，剩余的停车位按照“抽签+出售”的方式分配。

3、发挥业主委员会在公共治理中的作用

MHHY社区成立有业主委员会，但究竟业主委员会是什么时候成立的、以什么方式成立的，作为业主又关心此事的笔者对此并不知情，就社区业主委员会的问题，笔者随机访问了同

事、同学、朋友，受访者或者居住在单位社区、或者是商品住宅，几乎没有同事、同学和朋友真正参与过业主大会的，对于所住社区的业主委员会的成立时间、谁是业主委员会的代表，对社区事务也都没有参与。由此可见，居民对关乎切身利益的社区事务置身事外是普遍现象。但是，笔者相信，社区公共治理实际上是公民参与社会公共事务的一个缩影，随着“依法治理”及社会主义法制体系的不断健全和完善，“依法治理社区公共空间”也是必然的。因此，建立、健全业主委员会、发挥业主委员会在社区公共事务中的作用，才会更好地制约物业公司的权利，也能更好地代表业主和物业公司就公共空间范围内的事务进行协商，通过“物业公司”、“业主委员会”和“业主”的有序互动，实现公共空间的良好治理，也可以培养社区居民依法参与社会公共事务的意识和能力。

4、创新管理思路，寻求新技术，化解公共空间停车位的治理难题

由于社区公共停车位严重供求不足，虽有学者认为“停车位”具有“公共物品”性质，但笔者认为，社区停车位是与“衣食住行”商品一样性质的必需品，其不足会为日常生活带来很大的困扰。在公共空间严重不足，社区停车位严重供不应求的前提下，应积极创新管理思路，借助新技术，化解公共空间停车位的治理难题。

比如，社区内即便是晚上，也经常有空闲停车位，同时有很多业主因为无处停车而烦恼。信息技术的发展能很好地解决信息不对称的问题。笔者有一个社区停车位信息管理系统的思路，在社区大门设置终端，每个停车位设置信息牌，有停车位的业主可以将自己停车位闲置的时间、地点通过终端显示给门卫，没有停车位的业主可以通过终端显示系统寻找适合自己的停车地点。对于短时让渡停车位的业主给予一定补偿。这个补偿费用应低于社会车辆收费标准。此外，还可以通过修建立体停车位、创新其他管理思路化解停车难题。

(编辑:余华;校对:周亮)

【参考文献】

［1］徐博，徐扬.我国汽车保有量已达1.37亿辆［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/fortune/2014－08/02/c_ 1111907315.htm.2014－11－12.

［2］魏崇辉.公共治理理论有效适用的困境及其破解:共识、精英与阶层变迁的视角［J］.行政论坛，2014，(3) : 11－15.

［3］余军华，袁文艺.公共治理:概念与内涵［J］.中国行政管理，2013，(12) : 52－55，115.

［3］毛军吉.国内外先进社区治理模式的观及启示［J］.湖南科技大学学报(社科版)，2013，(4) : 86－89.

Research on the Governance of Public Parking Position of City Residents Community——Based on the Real Right Law and Governance Theory

KONG Xi－mei
(Business School of Zhengzhou University，Zhengzhou Henan 450001)

Key words: city residents community; public parking position; demand exceeds supply; governance theory