产业扶贫精准化政策论析

全承相 贺丽君 全永海

(1. 湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205;2. 湖南省扶贫办，湖南 长沙 410000)

在多次深入贫困地区调研的基础上，习近平总书记强调了精准扶贫的思想，主张一要在加强基层探索中做好科学规划、顶层设计，不断完善有利于贫困地区和扶贫对象加快发展的扶贫战略和政策体系。 “要坚持从实际出发，因地制宜，理清思路、完善规划、找准突破口。”［1］二要在扶贫开发工作中摸清贫困情况、明确扶贫目标，对贫困对象进行精准化识别基础上进行区别对待。“抓扶贫开发，既要整体联动、有共性的要求和措施，又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶。”三要在扶贫管理绩效考核方式上，改变对贫困县的主要考核指标体系，注重其扶贫开发工作的实际成效，引导干部把工作重点放在有针对性的扶贫开发事业上，强调“贫困地区要把提高扶贫对象生活水平作为衡量政绩的主要考核指标”［2］。

一、产业扶贫的精准化及其总体思路

所谓产业化扶贫就是以市场为导向，以龙头企业为依托，利用贫困地区所特有的资源优势，逐步形成“贸工农一体化、产加销一条龙”的产业化经营体系，持续稳定地带动贫困农民脱贫致富的一种扶贫方式。

1、产业扶贫精准化的基本内涵

根据习总书记精准扶贫的基本思想，笔者认为精准的产业化扶贫至少包括三个方面的基本内涵:

(1)对扶贫对象等级的识别要精准。政府要按照分级负责、精准识别、动态管理的原则，根据国家制定的扶贫对象与等级识别办法与标准体系，在科学调查摸底、群众民主评议的基础上，从“贫困区域——贫困村——贫困户”逐步细化扶贫对象，逐个建档立卡，建立精准扶贫信息网络管理系统，将贫困对象的基本资料、动态情况录入到系统当中进行动态管理，实现扶贫对象有进有出，为实施精准扶贫提供真实准确的工作依据，避免出现贫富不清、等级不明的随意扶贫、乱扶贫、扶假贫的现象。

(2)对帮扶政策措施的适用要精准。贫困对象识别确定后，要确定帮扶责任单位与个人，深入贫困区域、贫困村、贫困户就近了解扶贫对象的致贫原因与现实需求，针对贫困对象的贫困属性、等级及其形成原因制定各具特色的帮扶计划。为了确保提高扶贫资金的精准度，必须最大限度地让扶贫资金直接与扶贫对象直接发生作用，避免扶贫资金在层级分割中被挪用;同时，更多选择精准到家到户到人的造血型帮扶机制、措施，将直接投放扶贫资金转变为致富奖励、银行贷款贴息、经营保险金等形式，因地制宜、因人制宜地开展扶贫帮困工作，确保扶贫政策措施能够产生切实效果。

(3)对扶贫成效的考核激励要精准。考核贫困地区政府及其主要官员的工作绩效要由原来注重生产总值考核向考核扶贫开发工作成效转变，让贫困地区领导干部更多地专注扶贫开发的正反向奖励激励约束(奖惩)，扶贫工作的绩效直接决定干部的升迁，做不好要承担明确的政治责任。鉴于目前贫困动态监测和评估调整机制严重滞后，导致上级政府难以提高扶贫成效考核评价的精准度，可以尝试划小扶贫范围的做法，由贫困县变为贫困乡村，这样不仅能提高国家资金使用成效考核评价的精确度，更能保障扶贫资金的公正和公平性，有利于推行扶贫帮困对象的退出机制［3］。

2、产业扶贫精准化的总体思路

产业化经营如何同扶贫开发对接是实现精准产业化扶贫的一个关键问题。在有针对性地推进精准的产业扶贫工程中，不仅要把扶贫规划、城镇化规划、综合交通规划和特色产业发展规划统筹起来，加快推进集中连片特殊困难地区区域发展，而且努力优化农户参与产业化扶贫机制，有效实现农户与产业的有机结合，以产业化带动农户的脱贫致富。

扶贫资源如何更好地瞄准贫困目标人群是一个世界性难题，必须在制度设计方面更多地利用市场利益机制调节资源向贫困者流动;根据中国贫困人口的特点适宜采取简化的非收入指标方式确定扶贫对象;根据实际积极主动的调研、整合现有产业扶贫政策，因地制宜制定政策，特殊地区制定特殊政策，实行差别化的产业扶贫政策倾斜，积极主动地通过因地制宜地精准选择构建新的扶贫产业来有效实现成片的产业化扶贫;充分利用当地现有的产业条件进行精准产业化扶贫，有效带动当地贫困农户脱贫致富;通过对贫困农民进行精准的产业化技能培训推动扶贫产业发展;利用科学财政税收政策、金融保险政策，促进各方社会力量与资源要素服务精准扶贫事业。

政府有关部门要逐级建立扶贫开发目标责任制，各级政府要统筹协调、分类指导，针对不同类别的贫困对象，通过帮助建设基础设施、发展经济项目、开展技术培训等，改善贫困村、贫困户生产生活条件，以连片特困地区为重点，强化对跨区域重大基础设施建设、相关经济协作等事项的督促、衔接和协调。实施精准扶贫瞄准机制是扶贫开发工作当中的一个创新，必须在扶贫对象精准、帮扶路径精准，对症下药制定路线图，建立以贫困户为核心的利益联络机制，既要走产业化扶贫之路，又要切实让贫困农户参与扶贫开发并享有开发成果，使贫困户最大化激发内生动力，同时在参与扶贫开发项目实施中提高自身素质和发展能力，从而脱贫致富。

二、因地制宜地选择立项一批区位优势明显、规模效益较高的产业扶贫帮困

产业扶贫要把扶贫与产业开发结合起来、扶贫与城镇化建设结合起来，探索“特色基地/规模园区/专业村群+扶贫龙头企业+专业合作社+贫困户”的“产业链式扶贫”新机制，扩大农户参与、选择扶贫项目的自主权，把扶贫资金真正落实到每村每户的产业项目上。

1、不断完善地方特色优势产业支持政策

优先向符合条件的贫困地区安排产业项目，引导劳动密集型产业向贫困地区转移，支持贫困地区资源合理开发利用，形成产业化扶贫的特色产业体系，推进多元化的农业产业化扶贫事业，尽量避免同质竞争，防止产业趋同和低水平的重复建设。在推进农业产业扶贫过程中，各级政府要认真做好扶贫产业优势、产品需求弹性调查研究工作，把科学发展的理念贯穿于扶贫开发中，结合各地区位交通、资源禀赋、产业基础、人员素质等优势，发挥比较优势，优化区域特色布局，制定切实可行的产业开发与扶贫规划，要根据各地不同的产业条件、贫困程度与致贫原因，明确产业化扶贫工作的重点、策略和措施，把产业化扶贫的规划目标转化为精准细致的扶贫分类指导方法，鼓励各地选择市场前景好、比较效益高，能够促进贫困户稳定脱贫致富的产业发展项目，推进贫困地区走出符合各地实际的产业扶贫路子，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游，把产业扶贫政策的含金量有效释放出来。为了充分整合各类扶贫资源，产业化扶贫既要以特定贫困区域为目标，又要鼓励贫困区域产业跨区域合作;既要倚重特定主业，又要尽力拓展扶贫产业的经营范围与关联幅度。

2、构建面向市场的、具有竞争力的农业产业化扶贫运作体系

按照规模经济出效益、综合开发降低成本的经济规律，构建面向市场的、具有竞争力的农业产业化扶贫运作体系。政府要在区域产业化扶贫工作中，做好各个产业化项目的最佳规模效益评估、主辅业综合开发成本效益评估，保障农业产业化扶贫开发总体规模适度、产品质量标准较高、主辅业综合开发的良性扶贫产业发展机制。因此，政府既要采取兼并、重组、租赁、股份合作、私营独资等多种形式壮大龙头企业，提高产业扶贫经济实体的总体规模效益，积极鼓励龙头企业与农户、合作社展开以产权为纽带的更为紧密的股份化合作，允许农户在承包期内依法有偿向龙头企业转让土地使用权或以使用权入股参与农业产业化经营，支持龙头企业连片租赁、承包集体土地，最大限度地提升扶贫项目的规模效益;又要积极引导产业化扶贫经济组织健全产品质量标准体系，严格按照国家生产标准发展生态农业，注重食品安全检查与管理，开发绿色、无公害农业产品，打造绿色名优品牌产品，同时以一业为主进行多业综合开发利用，实现产业化生产、加工和销售一体化，完善扶贫产业农产品市场的多样化、系统化、国际化营销体系，最大限度地增进其市场竞争力。

三、有针对性地开展贫困农民产业技能培训，充分利用当地产业条件扶贫

1、充分利用当地现有产业化条件有效带动当地贫困农户脱贫致富

把农业产业化与扶贫攻坚项目捆绑起来，引导企业参与扶贫开发是一种市场化的扶贫方式。针对高科技产业扶贫带动能力有限的问题，当地政府扶贫部门要从扶贫角度，重点遴选、扶持一些科技含量不高、劳动力密集型产业，进行农业产业资源整合，采取措施充分激励其扶贫功能，带动产业化扶贫工作的大发展。在这里，贫困农民通过以下一种或几种具体方式利用产业化扶贫获得自己的利益:农民以长用劳动工人身份参与独立的企业化产业;农民以临时劳动工人身份参与独立的企业化产业;农民以现金资本股东身份参与独立的企业化产业;农民以土地资本股东身份参与独立的企业化产业;农民以初级农产品销售者参与独立的企业化产业;扶贫项目与龙头企业对接组成的合约性集团企业。

(1)通过扶助现有产业发展带动当地贫困农民致富，提升农业产业化扶贫效益。为了实现上述目标，政府要有目标地立足当地产业优势，培植一批劳动力带动量较大的集生产、加工和销售于一体的特色龙头企业;通过直接增加扶贫贷款投放量，或间接提高扶贫贷款贴息优惠政策引导信贷资金支持扶贫功能较强的龙头企业发展;根据各类产业特点，分别以“公司+基地+农户”、“公司+农户”、“公司+专业合作经济组织+农户”等组织结构形式，增强其对贫困户的组织带动力。

(2)健全农村土地流转机制，为企业、大户实现规模化经营创造制度条件。在编制土地利用总体规划时要对农产品加工企业用地统筹考虑合理安排，同时，彻底理顺农村土地经营权流转制度，依法鼓励多种形式的土地使用权流转，将那些农村闲置土地、经营管理不善、利用效益低的土地流转到土地经营大户手中，促进农业资源向优势的产业扶贫龙头企业聚集，便于农户以土地使用权的形式入股参与农业产业化经营，连片开发土地资源，实现土地资源利用效益最大化，为大规模产业扶贫开发奠定基础。

(3)健全农业产业化扶贫有关公共资金使用绩效的监测评价系统。每年从财政扶贫资金中安排一定比例的资金形成奖励基金，对扶贫辐射带动能力较强、扶贫带动效果较好的龙头企业，除了继续给予资金支持和税收优惠外，还可以给予一定的扶贫贡献奖励。各级政府的扶贫资金分配比例应当采取与绩效考核挂钩的原则，对完成扶贫任务好的地区优先安排项目，并在扶贫资金安排上给予适当倾斜。

2、有针对性地加强贫困农民的产业技能培训，推动产业化扶贫事业发展

将产业扶贫与扶智有机结合起来，加大项目区农民文化素质、科技技能、市场经营风险意识等综合素质培训，为提高产业化精准扶贫效用奠定良好的人文素质基础。

(1)大力实施新型农民培养工程。在扶贫开发工作中，教育部门要在加快改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件、千方百计提高农村义务教育水平的基础上，建立健全经常性教育培训制度，大力实施新型农民培养工程。紧密结合市场的多样化岗位需求，充分利用各类农民教育培训资源，加强有针对性的职业技能培训，把农业产业化扶贫有关的农民产业素质、产业技能和法律诚信意识等事项的培训全面系统地纳入政府扶持范围，使大多数贫困农户及其未升学的子女掌握一两门实用技术，提高贫困地区贫困群众的自我发展能力、就业创业的能力。

(2)充分依靠农业科技创新，加大对农业产品的科技研发、成果转化扶持力度。政府有关部门要将科技进步贯穿于农业产业化扶贫的始终，积极引导农业产业化企业发展高新技术产业，提高科技含量，实现产业升级，不断开发新产品;围绕特色产业发展加大科技攻关和科技成果转化力度，推动产业结构优化，培育一批科技型扶贫龙头企业，生产、加工出一批科技含量高的特色名牌产品;建立健全技术服务推广与培训体系，采取科技专家下乡、科普专题讲座等多种形式培训农户，着力培养贫困地区农村特色产业示范带头人、科技种植养殖能手，全面推广农业先进实用技术和良种良法，为扶贫开发提供智力支持。

(3)着力提高贫困地区农户的自我发展能力。根据产业化扶贫的需求，有计划、有步骤地为农民参与产业化经营管理、市场经济法律法规、农业产业化扶贫政策等方面的知识技能培训，提高他们农业产业化生产、加工、销售等方面的管理技能和诚信意识，彻底消除其小农意识，提高贫困地区农户的自我发展能力与脱贫致富能力［4］。

四、利用积极有效财税金融政策，有针对性地促进产业化扶贫事业的发展

1、充分利用财政税收政策有针对性地促进产业化扶贫事业的发展

我国农村地区反贫困工作必须高度关注资本性投入的保障力度，必须最大限度地将分散生产扶贫资金，集中到以产业化经营主体为基本单位的集约化扶贫机制上来。

(1)各级政府要逐步增加财政专项扶贫资金投入，增强资金使用的针对性和实效性。项目资金要到村到户，切实使资金直接用于扶贫对象，扩大地方统筹使用扶贫资金的权力，集中扶贫开发资金与各类三农发展资金等财政性资金进行有效捆绑使用，扶持优势农产品经营项目，确保财政性扶贫资金发挥最大规模效益。

(2)充分利用财税激励约束政策与财政扶贫贴息政策促进扶贫事业发展。要引导各类企业、社会组织和个人等社会力量以投资兴业、扶贫捐赠等多种形式积极参与扶贫开发，政府要依法减免征收龙头企业和农产品加工业的增值税和所得税，对企业引进国内不能生产的先进加工设备免征进口关税和进口环节增值税，减轻农产品加工企业的税务负担，全面落实企业扶贫捐赠税前扣除政策;完善扶贫贴息贷款政策，增加财政贴息资金，扩大扶贫贴息贷款规模。

(3)把资金分配与工作考核、资金使用绩效评价结果相结合，探索以奖代补等竞争性分配办法。在适当调整扶贫开发资金投入结构和信贷贴息支持方式的基础上，适当增加对扶贫效应较好的企业给予更多的间接奖励，防止企业对政府财政资源的过度依赖，使其将注意力放在注重自身发展和创新上［5］。

2、充分利用金融保险政策，促进社会资源与市场要素精准服务于扶贫事业

在当今社会不缺钱的背景下，应当着重思考如何完善金融服务机制，积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，不断加强贫困地区农村信用体系建设，构建一个有效的社会资金参与产业化扶贫的融通渠道，充分发挥政策性金融的导向作用，有效引导社会资金支持农业产业化扶贫事业，有针对性地支持贫困地区基础设施建设和主导产业的发展。

(1)政府要充分运用财政扶贫资金的杠杆作用开展扶贫招商引资。通过贷款贴息、对新办产业化扶贫企业不仅在正常收益前不收任何费用，还要帮助企业协调解决土地、人力、财力的困难等优惠办法吸引省内外大型龙头企业到贫困地区发展产业，吸引成功人士回乡创业［6］;引导实力较强、前景较好的龙头企业按照现代企业制度的要求促进龙头企业进行股份制改造，引导其向上市公司方向发展，以便通过发行股票等方式在资本市场直接融资。

(2)引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务支持扶贫事业。针对贫困地区区域发展和扶贫产业、龙头企业的不同需求，引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增加贫困地区有特色、有潜力的扶贫产业的信贷投放力度;政府要加大企业与金融之间的沟通与协作，适度发展地方中小银行，充分发挥银行信贷的主渠道作用，适当简化贷款程序，降低放贷担保、抵押条件，延长贷款期限，提高信用贷款额度;尝试以林权抵押、基地抵押等新型信贷抵押模式;为龙头企业贷款提供信用担保中介服务，保障农业产业化龙头企业的贷款需求。

(3)支持地方与有关金融机构开展合作。通过建立贷款风险准备金、小额贷款保险等开展扶贫信用贷款;在防范风险前提下，加快推动农村合作金融发展，增强农村信用社支农服务功能，规范发展村镇银行、小额贷款公司和贫困村资金互助组织，解决贫困户短期、小额度的借款问题;引导民间借贷规范发展，多方面拓宽贫困地区融资渠道;对规模小、经营困难的农产品加工、销售企业进行资产重组，盘活闲置资产。

(4)加强对扶贫产业风险的系统防范。鼓励民营企业、个体工商户之间依法相互担保，逐步建立起“股权多元化、管理企业化、运作市场化”的融资担保体系，为中小企业与农产品加工企业营造宽松的融资环境;建立健全科学的失信惩戒机制，综合运用法律、经济、舆论等手段，打造良好的融资环境;在投资经营风险保险机制方面，要完善合作经营风险分担机制，通过保费补贴的形式为农户购买相应的风险保险，通过建立风险损失赔偿基金应对突发性、不可预知或不可抵御的自然灾害与市场风险，逐步把扶贫产业纳入商业保险，加强对扶贫产业风险的系统防范。

五、健全科学的产业扶贫绩效考核奖惩机制，精准推动产业扶贫深入发展

为了精准推动产业扶贫深入发展，必须将建立精准扶贫工作机制与改进贫困县考核评价机制结合起来，有针对性地整合配置扶贫开发资源，形成精准化扶贫的开发合力。

1、改进贫困县的产业扶贫考核机制

通过建立健全精准扶贫绩效考评机制，落实各级各部门责任制等具体措施，来确保精准扶贫工作顺利推进取得实效。为此，必须建立健全产业化扶贫开发效果评估体系和干部扶贫绩效考核评价办法，加大精准扶贫开发工作绩效考核的针对性、科学性，逐步由主要考核产业扶贫有关生产总值，向主要考核产业扶贫开发综合成效转变，注重把产业扶贫提高贫困人口的生活水平和减少贫困人口数量作为考核产业化扶贫成效的主要指标，［7］引导干部把产业化扶贫工作的重点放在扶贫开发战略重点和地区性主攻方向上来，不断增强其政策、措施的现实针对性和吻合度。

2、建立健全精准产业扶贫工作机制

在规范全国扶贫对象识别办法基础上，由各级政府根据各地实际情况确定自己的特定标准或细则，将各地产业扶贫开发和当地扶贫工作政策目标与主攻方向结合起来，将产业扶贫措施与特定贫困致贫原因结合起来，集中力量予以针对性产业化扶持;针对农村产业扶贫的特殊情况，健全产业扶贫工作的干部驻村帮扶机制，根据各地实际情况落实产业扶贫保障措施，建立相应的产业扶贫激励机制，有效激励相关人员积极参与产业扶贫开发各项工作，切实有效地帮助贫困村、贫困户脱贫致富①。

3、为鼓励各地加快脱贫，可建立以“结果为导向”的考核奖惩制度

一要改革扶贫资金分配方式，根据各区域贫困人口数量和财力状况分档设定奖补标准，安排奖补资金明确奖补范围。二要对奖补资金实行项目管理，主要用于扶持贫困农户发展高效设施农业，开展劳动力转业、就业、创业，从事运输、流通、加工等二三产业，增加贫困农户收入;奖补资金原则上要通过项目落实到户，不具备到户条件的要通过农民专业合作组织或种养大户实施有效带动，真正让贫困农户受益。三要采取绩效激励机制分步兑现奖补资金，实行期初预拨与年底考核拨付年度绩效奖励资金;对提前完成全部脱贫任务的县乡村给予整体绩效奖励。

【注 释】

①中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》;中共中央组织部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》。要求政绩考核“不简单以GDP 论英雄”，并强调“对生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，重点考核扶贫开发成效。”

［1］ 杜家毫. 加强分类指导，实施精准扶贫［J］. 人民日报，2013 －12 －03 (07).

［2］ 刘永富. 深入学习贯彻习近平同志系列重要讲话精神，打赢全面建成小康社会的扶贫攻坚战——深入学习贯彻习近平同志关于扶贫开发的重要讲话精神［N］. 人民日报，2014 －4－9 (07).

［3］ 江 毅，姚润丰. 提高扶贫的精准度［J］ . 瞭望，2006，(14):26 －28.

［4］ 罗格纳. 纳克斯. 不发达国家的资本形成［M］. 北京:商务印书馆，2008. 126.

［5］ 徐志明. 我国贫困农户产生的原因与产业化扶贫机制的建立［J］. 农业现代化研究，2008，(6):711 －714.

［6］ 聂永刚. 贵州农村财政扶贫资金使用与管理存在的问题及对策［J］. 贵州财经大学学报，2013，(1):108.

［7］ 孙婧芳. 中国农村贫困线调整的契机与扶贫政策［J］. 贵州财经大学学报，2013，(4):98.