海外投资风险规避：国际比较与借鉴

陶斌智，陈丽平

（1.华中师范大学，湖北 武汉 430079；2.中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

“一带一路”作为中长期内我国发展的支柱性战略，其核心就在于构筑一个以资本、产品输出为基础，融合周边国家及区域组织共谋未来的发展共同体。“一带一路”战略是随着经济全球化与一体化的推进展开的。作为后来者的我们，如何配合好“一带一路”战略，提高海外投资的质量与效益，保障海外投资的安全性，提升与欧美日等发达经济体海外投资竞争的实力，是我们在今后对外经济往来中必须面对的关键性问题。而这其中，投资的安全性，即海外投资风险的规避问题首当其冲。我们需要通过海外投资保险制度的构建，来化解和规避各类不确定性，确保“一带一路”投资的安全性与收益性。

一、海外投资保险制度的政策意义与理论依据

海外投资保险作为一种政策性金融形式，已成为资本输出国实现对外政策的长期工具之一。其在贯彻母国政治经济外交战略，保证海外投资安全和利益，增进东道国社会福利和改善发展中国家、转型国家公共治理方面具有重要作用。中国作为新兴的海外投资大国和政策性金融尚不发达的金砖国家，在“一带一路”战略背景下，需要把握投资保险的政策内涵与发展趋势，明确其性质与功能，使其创造出激励、保障海外投资的效应。

保险可分为商业保险与政策性保险两大类。类似于市场机制在资源配置中起决定性作用，商业保险在保险市场中起基础性的主导作用，政策性保险则处于辅助地位，起补充和协调作用。但这并不意味着政策性保险可以被取代或削弱，其存在有着坚实的理论与现实基础。首先，缓解商业保险“市场失灵”需要政策性保险。海外投资保险承保的主要险种为政治风险，而政治风险往往是人为的、主观上的、严重的和不可预测的，风险来源于多方面（中央或地方政府及政治人物的行为、行业问题还有宏观经济问题等）。以利润最大化为目标的商业保险坚持比较利益或经济有效性原则，往往不愿承保风险巨大且难以评估、难以控制的政治风险，导致许多市场空白，这就需要政策性保险的补位填充。其次，政策性保险作为一种准公共性的金融品具有正外部性。它不以盈利为主要目的，配置保险资源着眼于社会整体与长远利益，选择“市场失灵”的空白领域或薄弱环节提供保险支持，保障弱势群体的金融发展权与保险平等权，兼顾经济有效性和社会合理性，有利于改善金融生态，服务于国家宏观战略，因而具有较大的正外部性［1］。

二、国外投资保险制度发展的基本状况和主要经验

纵观西方保险发展史，保险业正是从商业部门最先发端，逐步扩大可保领域，最后发展到几乎“无险不保”。国家以政策、法律形式管制或规范商业保险，但自身并不直接举办保险事业。后来出于支持出口与促进海外投资的政策目标才举办政治风险保险（Political Risk Insurance，简称PRI），也是参照商业保险的原理和规则进行运作。今天发达国家已能将投资保险的政策性和商业性有机结合、协调政府干预与市场机制之间的合理平衡。

（一）发达国家投资保险制度发展状况

1.公共投资保险机构从创建到改革

二战后为巩固和扩大马歇尔计划的成果及落实1961年“对外援助法案”（1969年修正），美国于1971年成立政府公法人性质的独立机构——海外私人投资公司（OPIC），由国家提供十足信用保证，通过政府提供保险促进私人资本流向发展中国家和转型经济体。OPIC致力于三大政策目标：一是帮助美国资本在发展中国家立足，二是促进东道国经济社会发展，三是增强母国竞争力。这一集成多重目标的制度很快引致德、法、英、日等国效仿，这些国家相继建立国家出口信用和投资保险机构。

随着公共保险机构发展壮大，其内生弊端愈发暴露：缺乏商业约束易受政治干预、政策作用弱化偏离原定目标、市场份额萎缩地位日益边缘化［2］。面对自身痼疾和外界批评，各国公共保险机构相继开展了一系列商业化、私营化改革。表现在引入商业管理的理论、方法，导入竞争机制以提高管理水平，或将短期业务私营化等。改革提升了政策性业务的合理盈利水平，增强了自我维持与发展的能力，同时提高了保险覆盖面，也赢得了各国立法部门的支持。但无论其如何改革，有两点始终坚持：一是政策性投资保险制度从未摒弃，只是其实现方式或承载主体发生变化。不管如何进行私有化改革，承载政策性保险任务的机构背后都由国家信用背书或财政支持。二是对政策性目标的始终坚守与一贯侧重。不管公共机构如何进行商业化改造，其始终坚持政策导向，通过对项目的选择体现国家战略诉求。

2.商业保险机构在政治风险保险（PRI）市场从边缘到崛起

根据经合组织（OECD）保险委员会的定义，风险具备可保性的技术标准有：可评估性（即出险可能性和损害的严重程度可以被估量）、随机性（保险事故发生的时间不能预见及事故的发生必须独立于被保险人的意志）、相互性或互保性（大量暴露于风险下的人能够联合起来结成共同体从而共担风险和分散风险，即一定的同质性）。而政治风险出险概率及损害程度难以评估、客观上存在复杂的人为因素、保险对象具有非常大的异质性，这都偏离了可保风险的特征，从而不具备理想的保险条件［3］。此外，谈判磋商、信息收集、合同监控和争端解决等都需要较强的专业性且往往会旷日持久、成本高昂，这导致一般商业保险机构既无能力更无意愿承保政治风险，长期以来商业机构位于PRI市场的边缘。

西方商业保险市场已日趋饱和，过度竞争及利润收窄同时出现，伴随投资保险市场规则的成熟和变得有利可图，商业机构开始承接PRI。政策性保险机构诱导示范发挥出的激励效应与技术溢出效应也加剧这一进程。现今商业机构已拥有趋同的产品及公共部门无可比拟的灵活性，加之较少受劳工、环境、人权领域的公共政策限制，故商业机构不断介入公共部门的传统业务，渐呈崛起之势。

3.公私保险机构展开非竞争性合作

公私保险机构亦即政策性保险机构与商业保险机构具有不同质的规定性，两者法律地位、机构性质、权利义务、业务范围、经营原则具有不同的规范与限定，既定的目标与宗旨也各有依归，因而其发挥作用的空间与方向也迥然有异。所以公私机构在市场上共存、在效果上双赢的最好方式是保持竞争中性，展开非竞争性合作：一是差异化定位、错位发展。公共机构专注于实现政策目标，私人机构致力于获取商业利润。在大部分领域私人保险机构中担当主角，公共机构起补充作用。美国国会将OPIC法定为PRI市场的“最后保险人”，意味它有义务避开与私人部门竞争。而那些在法治不完善的国家或缺少双边投资条约安排的地区，需要动用国家政治影响力的项目则由公共保险机构承担。二是最大化合作和最小化竞争。政策性保险机构抑制竞争热情与逐利冲动，从业务范围限定到业务流程设计上做出了不与私人部门正面竞争的制度化安排，同时通过共同保险以及相互再保险实现风险共担、利益共享来缓和竞争［4］。三是优势互补、资源共享。政策性保险机构优势与资源集中在外交保护、情报收集以及国家风险预警与防范等方面，而商业性机构则在定制保险产品与服务、配置投资组合分散风险、管理咨询服务等方面优势突出。两类机构实现了公私合作，共享资源扬长避短［5］。

（二）发达国家投资保险制度建设的基本经验

1.专门立法，稳定顶层制度设计

西方国家一般选择先出台专门法律再设立机构的路径。法律先行的好处是有法可依，政策边界法制化，既减少盲目试错的机会成本，又减少实际运行阻力。稳定顶层设计，预先划定与商业保险之间的界限，防范政策性保险缺位、越位。

法律保障和规范了投资保险的政策性、优惠性、有偿性、限定性“四性合一”。首先为其设定了促进海外投资的政策目标，规定了政府出资创立、参股或扶持的政策性义务，赋予公共机构享有国拨资本获取权、稳定的资金保障权。其次国家许以种种优惠和豁免使其得以发行较低费率、较长期限的保险产品；在绩效考核上并不以利润最大化为指标，只要求合理的盈利水平以实现自我发展［6］。再次法律将其业务范围限定在特定领域以补强商业保险，或指定服务对象（如中小企业）以顾及弱势群体的权利，或在“市场失灵”时指令担当“最后保险人”，在PRI 市场实现应保尽保。

2.广泛的优惠与扶持，构筑良好的政策环境

议会法令和机构章程为投资保险机构划定业务边界，限制其过分逐利，同时又要求其提供优惠的产品与服务，甚至去覆盖财务上无利可图的战略项目，最后还要发挥出对商业保险的吸引力，诱导推动私人部门从事PRI 业务。没有强大的资金实力，上述目标势难实现。为此，政策性保险除有稳定的资金保障外，还享有低成本融资、减免赋税、政府补贴等特殊优惠，甚至由政府承担不良债权及相关风险。这样免其后顾之忧，促其专注于服务海外投资战略，从而没有“去政策化”和“商业化转型”的冲动。

政策性保险虽有国家信用保证或支持背景，并由政府制定宏观政策目标和经营原则，甚至由政府控制高层人事任免，但其独立性与自主性、稳定性与持续性一直得到政府的高度尊重与切实保障。美国国会对OPIC 实行到期授权制。在其法定存续期间，除偶有院外游说导致个案扭曲外，OPIC 微观运作几乎不受不正当的政治影响，其独立做出保险决策，不会屈从于任何政治压力承保无效益的项目，对项目的选择与监控均经过严格的事前评估和事后审计。

政府在外交上创造有利于投资保险发展的国际环境，最主要的是签订双边投资保证协定：一方面利用国际法上的条约义务约束和防范东道国政府的征收征用、汇兑限制行为从而有效阻止保险事故发生；另一方面在投资协定中授予海外投资保险机构代位求偿权，实现了从投资者私力救济到投资国公力救济的转化，从而得以获取较高赔付［7］。

3.公私合作互补，扩张政策性功能

政策性保险首先实现商业保险的一般功能，其使得海外投资企业通过支付相对有限、固定的保险费将不可预计的政治风险锁定为企业固定的税前财务成本支出，从而实现稳健经营。此外，西方国家通过支持公私合作，实现一般商业保险无法拥有的政策性功能：一是补充功能。政策性保险充分尊重商业保险的主体地位和主导作用，一般只在商业保险无能力承受或无意愿承接但具有重要社会效益的领域发挥首倡、引导、补充作用，集中有限的政策性资金提供中长期保险，覆盖新兴产业、微利企业或政治不稳定、法制不完备的国家和地区。二是诱导示范功能。政策性保险机构对符合政策意图和战略目标的高风险项目先行签发保险，显著增强了项目信用等级和融资吸引力，从而诱导、带动商业机构跟保或共保。三是专业的增值服务功能。公私合作交相利用可实现效果倍增。政策性机构依凭政治影响和外交网络，私人机构运用管理咨询、组合投资的专业能力，综合国际法上的约束力、威慑力和商业上的风险分散方法来防范、转移风险；而在恢复保险价值方面，公私机构则各专所长联合运用交涉谈判、诉讼仲裁手段，追究东道国的国家责任。

三、我国投资保险制度演进和政策缺陷

（一）我国现行海外投资保险制度变迁

我国投资保险制度并未选择美国式的出口信用保险、海外投资保险双机构运作、双轨并行的路径，而是同西欧国家一样投资保险最初源于并依附出口信用保险，伴随海外投资的规模扩大与安全诉求的上升而自然壮大、分化，直至脱离出口信用保险成为独立险种。我国对政策性保险性质和功能的认识经历了一个渐进过程，因而举办主体变动不定：20 世纪80年代商业保险、政策性保险基本混沌不分，政策性保险成为政府指令国有保险机构临时兼办的附属业务；1990年代为打开国有金融机构的商业化、市场化改革的制度空间，又将政策性保险当作改革“包袱”剥离，转入专门成立的中国进出口银行，并成为该行重要的政策性业务。2001年为适应加入WTO需要，成立中国第一家也是目前唯一一家政策性保险机构——中国出口信用保险公司。鉴于对外贸易与海外投资的天然联系，从该公司中长期出口保险中自然衍生出海外投资保险。该公司是由国家出资设立的、具有独立法人地位的国有政策性保险公司，其职能定位、业务范围、政策作用由主管机关规范性文件及公司章程规定，迄今并无专门立法，与商业保险公司统一接受中国保监会监督，参照适用我国《公司法》《保险法》。

（二）我国海外投资保险制度的缺陷与不足

1.总量与结构和海外投资需求不匹配

我国目前承办海外投资保险的机构唯有中国出口信用保险公司（以下简称中国信保），且该公司“名副其实”的长期主业是出口信用保险，此外再无第二家国家出资或扶持的公共机构承保PRI。与此同时私人部门正全力开发、争夺国内商业保险市场，无暇兼顾PRI业务，国家更无引导、优惠政策推动。境外保险公司鉴于中国政策限制和同样专注于拓展中国商业保险市场，暂无动力开发中国企业海外投资保险。

中国信保在分支机构设置上也未能实现广覆盖、深开发，以满足全社会海外投资主体的多样化保险服务需求。目前，中国信保只设了18家省级分公司、6个省会城市营业部以及1个海外办事处。2011年，中国信保承保（含续保）投资租赁项目129个，当期承保金额167.1亿美元，而同期我国对外直接投资存量为4247.8 亿美元，保险覆盖率仅为3.9%；而2009—2011年国际投资保险平均覆盖率达11.6%［8］。如果剔除续保项目，投资保险对“绿地投资”覆盖率更低。当前，海外投资环境、投资主体正在发生深刻变化，我国人均GDP 已超过7000 美元，这意味着海外投资需求与投资强度将不可逆转地上升、个人海外投资者将加速形成并崛起，对投资保险服务的需求必将飙升。不合理的是中国信保投资保险集中在能源、矿产、电力、机械设备等行业，这正是国有企业垄断的势力范围，更是多数国家高度敏感的关系国家安全、产业安全和技术管制的禁区，也是政治风险的重灾区。

2.公共政策职能与资金实力不均衡

投资保险作为政府促进对外投资增长、提升本国资本国际竞争力的金融调控工具，是为各类所有制企业海外投资提供普惠金融保险服务的制度载体，其创立的初衷和根本目的就是贯彻、配合国家经济社会发展政策和“走出去”战略，通过维持自身的良性运作和可持续发展来推动海外投资规模与质量的提升。

政治风险具有巨大的不确定性，难以通过统计或精算的方法预测，风险管理及国际公断耗时耗力，保险赔款和理赔费用数额巨大，这决定了投资保险的内在脆弱性及国家投入的有限性。任何一国的政策性保险资源都是有限的，但公共政策目标的实现需要与之相匹配的资金实力。2011年中国信保的实收资本只有10亿美元，投资保险额167.1亿美元，赔付约0.7 亿美元，三项指标均远低于美国，且其绝大部分资金能力即保险能力用于出口、国内贸易信用险。OECD 国家公共机构资金实力强大，与其法定职能、任务基本均衡，同时建立了资金自动补偿机制，补足了履行政策性职能产生的财务缺口［9］。我国政策性保险机构资金实力先天弱小，后天又无稳定、可靠、自动的资金补充机制，制约了政策目标的达成和公共职能的实现。

3.双重目标引发两难选择

西方公共保险机构的合理定位是政策和市场双目标导向，亦是双目标驱动。所谓政策性目标是为了维护公众利益和国家利益，按照公共政策指引与要求，为一国政治经济、外交、社会发展战略提供保险服务。而市场性目标则是投资保险机构建立起商业化的运营管理机制和相应的组织架构体系，保险资金运作满足安全性、流动性和效益性要求。在目标排序时，政策目标是首位的，因为政策目标是其创设与持续的原动力和最终依归，也是获得政府和纳税人支持的重要理由。市场目标服务于政策目标，处于从属地位，其着眼于提高政策性资金的使用效率与安全，是实现政策目标的保障性因素［10］。

现阶段我国政策性保险机构未能兼顾双重目标，实现政策意图与市场约束之间的平衡，顾此失彼、甚至矛盾冲撞。2011年中国信保对央企集团的覆盖面高达66.7%，大型央企虽只占客户数的20.3%，却获得了绝对份额的保险资金投放；而占客户数79.7%的中小企业、微利企业只得争夺央企余下的“普惠份额”。虽然相对于央企，中小企业出险概率高、项目利润率低难以支付对价，但是其发展能够扩大就业利于社会稳定、在国际市场获取技术利于国内产业升级等宏观效益。因此政策性保险不能仅就经济效益做出项目选择。可见，我国远未协调均衡宏观目标社会合理性与微观目标经济有效性之间的关系，未处理好政策性保险的公共性、非盈利化与具体运营的商业性、市场化之间对立统一关系。

4.差异化定位与统一监管不适应

投资保险机构的政策性目标与定位既是安身立命之本，也是其自身的基本行动准则，更是政府监督、考核的标准和指南。目前我国不但缺乏政策性保险专门立法，更未出台不同于商业保险机构的差异化监管标准，在政策性保险机构外部关系评价以及内部运行质量等方面都未形成分类考核标准。

统一参照适用现有商业监管框架不尽合理。从宏观上看，现有《保险法》《公司法》《破产法》均是为一般商业机构设计，而政策性保险机构是自成一类的特殊公法人，让其简单“参照”或“比照”适用为商业机构量身定制的法律，一方面失去法律依据与法理基础，减损法律权威和公正，另一方面法律适用时会产生模糊判断，如司法上不能最终确立其公共性职能，会进一步弱化其政策定位。在上位法未作规定的情况下如不出台差异化的监管规则，让政策性保险机构统一适用商业评价标准，在“效率优先”取向的监管压力下，政策性保险机构实践中产生两种政策偏离：一是政策“缺位”，不去覆盖微利项目，漠视自身政策性义务。二是市场“越位”，追逐利润最大化，挟自身政策优势与商业机构竞争，既滥用了公共政策又扭曲了公平竞争的市场准则。

四、我国海外投资风险规避

（一）完善海外投资保险专门立法

市场经济是法治经济，法律以其特有的严肃性、权威性、公正性和约束力为经济运行提供保障、划定边界。发达国家普遍重视立法在政策性金融领域的作用，立法层级都是国会一级，限制了行政部门的作用。其投资保险立法稳定性强、规范确定明晰，具备严肃性和权威性。同时对保险机构的内外关系均做出规范限定，给予执法部门、司法机关明确指引，既有约束力又保障公正性。我国长期忽视政策性保险立法的必要性和重要性，以随意变动的行政部门规章代替上位法律，既牺牲了稳定性，也减损了权威性。实践中参照适用质性不同的商业《保险法》，既不能在机构内部形成自我约束，也不能在外部约束监管者自己，这样只会削弱执法效果最终损害司法公正。

建议全国人大立法明确公共保险机构由政府发起、出资或扶持，不以盈利为主要目标，为实现特定经济社会政策、在限定范围内从事政策性保险服务。在外部上规制政府与政策性保险机构、政策性机构与商业机构两对关系。在处理政府与机构关系上，既要求政府保障有力，又授权政府适度干预，确保机构在有充分的经营自主权的基础上实现政策目标和一定的市场业绩。在公私机构关系上，合理清晰地划分政策性、商业性业务边界［11］，在公平前提下规范适度竞争，适时引导两者协调合作。在内部关系法律管制上，主要规范运营机制和内控机制，并设定信息披露和透明度要求。

（二）强化并规范公共保险机构政策性功能

投资保险的政策—市场双重目标导致理论上、实践中可采取两种运行路径。两方公共保险机构曾因偶发政策失灵、“设租寻租”、缺乏商业激励招致批评，又兼发达国家公共机构私有化趋势冲击，国内学界及实务界在投资保险尚未完善的前提下，开始讨论公共保险机构的转型甚至存废问题。笔者认为，公共保险机构地位不可取代，必须在改革的基础上实现政策性功能的强化。

发达国家商业化转型或私有化改革的基础是市场的高度发育与私人部门的强大成熟，前提是改革转型后政策性业务仍然大量存在，政府依然向私人部门提供直接或间接的补贴或扶助。我国私人部门对投资保险热情不高、动力不足、经验缺乏、实力弱小，远不能取代公共部门。与此同时，公共保险机构起步晚、数量少、资金薄弱，政策性功能远未发挥，许多市场不能有效覆盖，远未形成对私人部门的诱导带动能力，更未形成与国际保险商竞争的实力。长期存在的认识偏差和发展不足导致政策性保险定位模糊，定型尚未完成何来转型？

由此，现阶段应做大做实政策性保险，在国家继续提供强大的支持与优惠的基础上，坚持“政策性导向、市场化运作、专业化管理”，落实政策意图、降低交易成本、提高资源配置效率，并尽可能与更多的国家签订双边或多边投资保护协定，用好用足国际投资保险额度及其网络，提高海外投资的保险容量［12］。建议把中国信保发展贸易、投资保险的角色与商业融资角色适度分离以增强政策性、专业性，提高政策性保险资金的使用效率。同时构建风险控制体系和双目标均衡体现的绩效考核机制与激励约束机制。私人保险商有其存在的合理性与必要性，公共保险机构应有效调动并充分利用私人部门资源，引导其进入政策性、公共性领域，从而扩张、放大政策性保险的效用，在更高层次上实现政策目的。公私PRI商可在大型项目中联合承保、相互再保险，时机成熟时甚至可以通过中介组织统一安排业务，进一步扩大合作空间。

（三）诱导并扶持商业保险机构开展政策性业务

国际投资环境的改善将是一个艰巨且漫长的过程，政治风险作为一种影响海外投资安全的消极因素必将长期存在，市场对PRI 的巨大需求也将长期持续。我国政治风险保险正如农业巨灾保险的发展一样，受制于有限的国家财政补偿能力、不确定的社会补偿程度、保险公司的业务制约以及从业者薄弱的保险需求意识［13］，目前供给能力和服务能力均很有限。公共保险机构应集中有限的政策性资源投入市场失灵领域，提供具有较大正外部性、准公共性的保险产品，同时，将有盈利前景的领域留给商业保险覆盖。

农业保险最初作为政策性保险形式，今天已实现经营主体商业性、运作模式市场化。同时公共部门政策业务外包的国际浪潮也印证了商业机构从事政策性保险的合理性。私人部门设计出定制化的产品更切合客户个别需求，提供多样化服务实现更全面的保障，甚至超越伯尔尼联盟指导条例创新业务，更证明了私人部门承办投资保险的独特竞争力。市场机制的主导作用也要求私人部门在PRI市场充当主角，作为配角的公共部门须有序退出市场竞争领域。公共部门应诱导示范、激励推动私人部门从事政策性投资保险。具体操作上坚持先易后难循序渐进，先将风险易控、利润可期、操作易行的短期保险向私人部门开放，再根据其综合实力和市场环境有节奏的辅导商业保险承接中长期业务。此外，政策性保险发挥作用的领域存在动态迁移，原来高风险的地区或行业可能随着市场规则成熟或政治环境改善而风险降低回报提升，这些新成熟市场的业务完全可以交由商业保险运作。此时公共保险部门应转移政策重心，另行填补新的市场失灵领域。

此外，国家应通过资金补助、税收减免或招标购买服务等手段扶持从事政策性投资保险的私人部门。研究表明，双边投资条约的增值与私人PRI 提供商的活跃存在正相关性［14］。建议政府扩大投资保护条约覆盖范围，强化条约执行机制，为商业部门从事海外投资保险创造良好的宏观环境。

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