浅析公共治理视阈下和谐警民关系的构建

余蕊

浅析公共治理视阈下和谐警民关系的构建

余蕊

（福建警察学院 公安管理系，福建 福州 350007）

摘要：当前，受公安机关公共治理能力不足和公民社会尚不成熟等因素的影响，我国的警民关系仍然比较紧张,对和谐警民关系的构建产生了负面影响。文章以公共治理为视角，诠释了公安机关在公共权力与公民权利互动过程中的路径选择，即通过完善公安部门职能设置、强化民警队伍建设以及多方协作等方法共筑和谐警民关系。

关键词：和谐警民关系；公共治理视阈；公民社会

公共治理要求政府与公民间实现良好的互动，对公共领域进行协同治理，它是公民社会与权威政府之间的一种新型互动模式，目的是要满足更多人的需求，实现公共利益的最大化。在公共治理的视阈下，和谐警民关系的构建是在公共权力与公民权利良性互动的基础上而实现的。伴随着我国公民权利意识的不断提升，人们的思想文化理念和社会各阶层的利益诉求，显现出前所未有的多样化趋势，这一社会发展趋势对和谐警民关系的构建提出了新的挑战。

一、公共治理视域下和谐警民关系的新诠释

所谓警民关系，是指警察在打击、预防犯罪和提供社会服务等各种警务活动中，与社会大众形成的权利义务关系与人际关系。[1]警民关系的融洽与否既关乎政府形象，又关乎其在公众心目中的公信力。但是，由于受传统思想的禁锢，大部分公众认为警察只与违法犯罪分子有关系，而与普通群众没有直接联系，这种片面的认识阻碍警民和谐关系的构建。民警队伍中仍然存在特权思想，群众基础薄弱，群众工作职能淡化，民警自身素质有待提高等问题。因此，探索和谐警民关系的构建势在必行，本文旨在公共治理的视域下研究和谐警民关系的构建问题，试图提出和谐警民关系建设的可行性路径。

（一）和谐警民关系是公共治理大和谐下的应有之义

公共治理视阈下的和谐警民关系，必须是多元主体间关系的协调与融洽，应当包括公安机关、市场和第三部门之间的协调与共建。当前较为认可的关于社会基本的组成部门包括有公共部门、企业以及第三部门这三类。[2]

而这三者能否在各自的职责范围内充分发挥作用，做到各司其职，物尽所能，必然会对整个社会的和谐产生重要的影响。其中，公安机关作为政府公信力最直接的体现，理应身先士卒，主动构建良好的政民互动关系，加强与其他两个社会部门间的交流、合作，这是构建和谐警民关系的基本要求和基础环节。

此外，公安机关作为公民的最基本保障部门之一，关系着公民的生命、财产等利益，其在履行职责的过程当中必然会遭遇各种困难，但若公民能及时予以支持与配合，不仅能有效维护社会秩序，更能维护自身利益。同时，公安机关作为权威性的公权力代表机构，在履行职责时应当切实维护社会公平和正义，在提供公共服务与保证社会公平正义之间寻找一个最佳结合点，积极主动地适应新一轮行政职能改革的要求，搭建警民互动的桥梁，为公民提供参与公共治理的机会与平台，以真正赢得公众的拥护与爱戴。

（二）和谐警民关系是公共权力与公民权力互动的结果

自我国实施改革开放以来，社会各方面、各层次都发生了翻天覆地的变化，政治法律制度不断健全，政府的控制范围逐步缩小，社会的自由空间不断扩展，公民权利得到进一步的扩大和保障，这一系列变迁带来了公民参政议政和利益表达的新时代。实践证明，国家权力的规范化是社会发展的必然要求，让权于民是时代发展的必然趋势，公民权利的扩展是现代社会发展的必然结果。

当前，公安机关进一步认真贯彻落实为民服务的理念，坚持维护社会的安定有序，人民群众对警察的态度也从最初的畏惧转变为一定程度的认可，传统意义上警民之间的隐形屏障正被逐渐拆除。但是否能真正构建和谐的警民关系，这在一定程度上取决于公安机关能否充分维护公众的尊严及实现彼此权力间的良性互动，唯有解决好这个问题，社会才能和谐稳定。

（三）和谐警民关系是人际和谐的社会体现

人际关系和谐的外延很广，包括公众与公众关系的和谐、公众与政府关系的和谐、公众与企业关系的和谐等等，和谐警民关系是人际关系和谐中公众与政府关系的具体表现。警民之间的诚信、友爱、平等、合作与和谐在一定意义上被认为是党群关系、干群关系是否和谐的重要缩影。所谓“立警为公，执法为民”，其实质就是倡导一种执法为民、以人为本的现代执政理念。在当下社会日益复杂和矛盾日趋凸显的形势下，公安机关需要不断提高依法行政的敏锐性和自觉性，依法处理和解决各种社会矛盾与冲突，结合使用法律和道德两种手段引导和规范社会行为。同时，还应当力求在警民之间构筑一个平等互助、相宜相生、和衷共济的情感交流平台，增强警民之间的互动交流，让理解、包容、协作在两者间充分交融，创造出充满人文关怀的新图景。

二、当下警民关系不和谐的突出表现

公安机关是我国政府的一个重要职能部门，它是法律的执行者和捍卫者，肩负着打击违法犯罪、保障公民权利、维护法律权威、维护社会秩序、保卫国家安全等使命。无论是在计划经济还是在市场经济时代，公安机关都在国家和社会事务中起着不可替代的作用，随着公众参与意识的不断提高，警民关系是否融洽极大程度地影响着公安机关的执法效率。改革开放后，随着公民社会的产生和逐渐扩展，公民意识不断提升，政府管理国家和社会事务的方式也发生改变，在日趋复杂的社会背景及公共视域下，和谐警民关系的构建显得更为重要。但由于当前社会形势的复杂性和严峻性，公安工作越来越繁杂，人民群众的需求更加多样，许多问题也随之产生。受公安机关公共治理能力不足和公民社会尚不成熟等因素的影响，目前我国的警民关系仍处于相对紧张的阶段。

（一）公众对公安队伍的信任度不足

当前，公众对公安机关与公安队伍的认识不够全面，致使其对公安队伍的信任度不够。在他们眼中，警察必须是侦察破案、打击犯罪的高手，又是能为民排忧解难、确保社会安宁的战士。加上公众对警察队伍的期望值过高，认为警察是有求必应、无所不能的万应药。具体表现在：首先，一旦出现群众救助不到位问题，部分群众就会对这个队伍产生消极抵触的心理，进而辐射到对整支队伍服务能力的不信任；其次，在一些行政活动中，因对少数民警形象、工作作风、违法违纪行为等的不满，造成对整个公安队伍的错误认识和不信任。这些不信任在互联网和自媒体时代被迅速地放大，一旦出现涉警案件与事件，群众往往在不问真相的情况下指责诋毁公安机关[3]，极大地损害了警民关系。

（二）公安工作缺乏一定的群众基础

改革开放后我国的社会关系发生翻天覆地的变化，突出表现为由封闭式向开放式的转变，政企分开、政社分开、政事分开及多种经济成分并存，一定程度上削弱了公安执法部门的执法权限和执法范围。在这个物欲横流和快速发展的社会中，有时间有能力参与到群防群治工作的群众越来越少，群众的正义感和维护治安的自觉性有一定程度的下降，不少群众抱着“多一事不如少一事”的心态在一旁冷视。但是，公安工作与其他行政活动有着明显的区别，它是一项群众性很强的工作，需要群众的积极配合。然而在现实执法过程中，部分群众不愿主动配合公安机关开展工作，不愿作证，缺乏主动参与意识。包庇和隐瞒违法犯罪的行为时有发生，甚至还有激进者抵制对抗公安机关执法，这些客观因素在一定程度上提高了公安机关的执法难度，在某些案件处理当中，调查难、取证难的问题，使公安机关陷于处理与不处理的尴尬处境。

（三）公安机关服务群众意识不足，部分民警仍然存在特权思想

纵观我国历史长河，官员一直被赋予神圣、权威、高高在上的地位，并且享有公众所没有的特权，而且在执行行政活动时也是遵循自上而下单向度的执法方式。如今的国家是个开放的社会，这种封闭的权威思想不适合当下的发展需要。但这种思想根深蒂固，要彻底改变这种思想，确立服务群众的意识尚需时日。受传统“官本位”思想的影响，部分民警还把自己视作特权的代表，人民要完全服从命令。生活中可看到部分公安机关人员驾警车乱闯、乱响警报、乱鸣警笛等恶劣的“特权”行为，有些民警未能正视自身工作能力不足问题，反而给前来寻求帮助或咨询的公众设置门槛和出难题。在面对群众之间纠纷时只会单纯使用冷冰冰的法律语言责令，对群众的求助采取应付、推诿的态度。另外，部分基层民警不但存在服务意识不强，而且在工作上还缺乏一定的方法和艺术，与公众交流时往往言谈粗鲁、举止不端，缺乏相应的社会知识和处事经验，这些致使群众的不满情绪不断滋长，一定程度上损害了公安机关及其工作人员的形象。

（四）有些民警自身素质较低，损害了群众的利益

一方面，个别民警的自身素质较低，未能很好地适应当前的执法环境；同时也缺乏主动学习的意识，对不断修订更新中的公安工作法律法规不熟悉，存在业务能力不强，理论水平不高等问题。另一方面，部分民警缺乏上进心，工作散漫，热衷于吃喝玩乐和业余享受，缺乏必要的职业担当。执法时主观态度不积极，做事不用心，导致执法过程中不必要问题和错误的产生，造成人民的巨大损失。这些不良现象也使部分群众将对个别警察的工作作风、行为态度的看法扩展到对整个公安系统，导致公安部门公信力的下降，阻碍警民和谐关系的构建。

三、公共治理视域下影响和谐警民关系构建的几个因素

（一）公安机关职能建设及机构设置尚不完善

首先，公安部门的机构设置不够合理。整个公安部门从最高的国家公安部到基层的派出所自成体系，并根据各种职责设立了相关的职能部门，如刑侦、治安等，这些部门在统一的领导下独立完成工作。整个公安机关的横向部门设置存在着相互独立有又彼此需要的矛盾之中，也存在着机构臃肿，人员冗杂的问题。其次，法律法规的更新滞后。法律是国家机关用来解决社会问题的方式，社会在不断地发展，旧的问题可能会不断地扩大而新的问题会不断地涌现，为了使政府行为与社会要求相适应，法律就必须进行不断的更新和完善。法律的完善是一个从立法到执法司法的系统完善的过程，政策的完善也存在一整套从制定到实施乃至反馈的长过程。在新的时期，公共治理视阈下，法规政策的完善变得迫切，而现行的整个系统存在着滞后。最后，公安机关的内部监督机制不完善，领导责任制容易产生腐败，公安机关巨大的权利也容易使得法律的执行者为了自己的利益而侵犯民众的利益，执法不严，更甚者触犯法律，给国家带来及其恶劣的影响。

（二）公安部门的队伍建设尚需加强

建立一个高素质、高效率的队伍是任何一个机构追求高效率的有效手段，公安机关作为国家法律的执行者，队伍建设尤其重要。纵观当前我国公安机关的队伍建设问题，其相对还比较落后，并且存在着系列的问题。首先，相当一部分公安机关人员自身素质低下，业务能力欠缺，队伍中吃拿卡要等现象屡禁不止。其次，公安机关的工作人员服务意识不足，缺乏应有的人文关怀。执法者是人民的服务者而不是管理者和控制者，但是不少公安机关人员在执法的过程中并没有以服务者的身份自居，态度上不端正，容易导致与民众的关系出现裂痕。再次，公安机关在民众之中的整体形象不佳，这与公众舆论的自发导向和公安机关形象宣传不足有着必然的联系。

（三）社会舆论的导向

社会舆论是指在社会某个特定范围中的多数人，出于一定的目的和需求，通过相应的表达方式和传播渠道，不断进行沟通、交流、博弈、协商、相互影响后，整合而成的具有一定代表性的表层“集体意识”，是多数人整体性知觉和共识的外化。社会舆论对于民众对某一件特定事务形成一致的看法有着重要的推动作用。首先，因为利益关系或者执法者执法不公造成的局部的警民冲突一直存在，在发达的媒体传播下，整个社会容易快速地对这些冲突形成舆论潮。其次，警民沟通存在着不足，普通民众对公安机关天然存在着敬畏，所以除了必要的业务之外，基本上不会主动沟通，公安机关也存在相应的问题，这将对公安机关的执法效率和执法公正造成一定的影响。最后，警民合作存在着障碍，以公安机关绝对主导，要求民众积极配合的合作模式存在弊端，公安机关在要求民众合作时容易侵犯合作民众的自身利益却没有相应的完善的保护机制，加上公民自身的合作意识和沟通意识不足，警民关系难以得到很好地改善。

四、构建公共治理视域下和谐警民关系的路径选择

（一）完善公安部门职能设置

公安机关作为公共治理公权力主体中重要的一员，需要依据公共治理的本质要求进行适当的进行机构改革和权力下放，在依法治国的框架下，实现权责一致，确保权力的正当行使不受影响，确保和谐警民关系的长期维持。

1.推崇法制

党的十八届四中全会突出强调依法治国的重要理念，一切行政活动的展开都要以事实为依据、以法律为准绳，公安机关开展一切活动时也不例外。首先，公安机关要牢固树立依法治国理念,在开展工作时真正遵循 “法律面前人人平等”、“自觉维护法律权威”、“严格依法办事”。执法为民是社会主义法治的本质要求和公安机关的重要使命，同时，要求民警在各项公安活动中努力做到“以人为本、执法公正、执法为民”。其次，公安机关应树立“执法为民”理念，在工作中切实做到一切为了人民、走群众路线、尊重和保障人权。再次，应树立公平正义的执政理念。社会主义法治要求实现公平正义，也只有真正实现公平正义才能使公众切实享受到社会主义建设带来的伟大成果。最后，在依法执政的基础上，公安机关还应具有大局意识和服务意识。服务大局是对公安机关及其人员能力的更高要求，不仅要专注于某件事的解决，更要有大局的意识，站在整个社会乃至国家的高度来思考问题。因此，公安机关都必须在法制的基础上展开工作，自觉维护法律的权威。

2.建立健全内部监督机制

党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国。行之有效的公安机关内部监督机制是当前新形势下实现依法治国战略方针的必要条件，是公安机关理清自身脉络完善队伍建设、全面推进反腐败斗争的需要，是落实好人民群众对于公安机关的殷切期望，遏制广大干警同志违规违纪问题发生的有效方式，也是对广大干警努力工作负责人的表现。因此公安机关应该进一步理顺权责统一的监督体制，使监督程序有依据、有规范、有保障，加强、整合内部监督力量，加强上下级之间的相互监督，建立合法、安全、畅通的监督举报机制。加强实际工作中的动态监督，设立工作记录和设置的手段，让不良举动无处藏身。

合理安排部门设置也能对内部监督起到良好的促进作用。首先，应统一各级公安机关、监督部门机构和职级的设置，根据科学的定量标准来确定监督干部人员的编制问题。其次，精简机构设置，重新整合分散的、职能交叉的内部监督机构。可在各级公安机关内部设置统一的警务监督专职机构，把督察、纪检监察、法制、政治处等部门集合起来，进行合署办公，并统一归纪委领导、由纪委统一调配警力，且由其直接向局党委书记负责。最后要对于发生了的违法违纪行为进行及时的内部通报，不定时召开内部监督会议，安排纪检、法制、督察、政治处等部门和基层民警一同参与会议，分析当前存在的问题，讨论并提出有效的监督改善办法，使得监督机制更加人性化、科学化，形成长效的监督体系。

（二）强化民警队伍建设

我国政府与市场、社会的关系变革和转型是国际环境和国内环境双重变化的结果。当代中国政府与社会关系的变化主要表现在政府权力的下放和社会力量的壮大。伴随政府大幅度放权、职能转变和重视法制与法治，国家机关掌控的公共权力也面临着历史性考验和抉择。因此，构建和谐警民关系是直面改革冲突，化解社会矛盾。不仅要求公安机关打破旧有观念与体制，而且应该拆除内心积存的陈旧过时的框框与不合时宜的制度，同时还需要公安机关有主动的作为，建立、完善新的管理机制和规范，不断提高广大干警的自身素质，对动态多变的社会有全面的把握，随时准备更新故我，在自身权力范围之内，增强为人民服务的服务意识，增强将自己的意志目标转化为现实的能力，改善其在公众心目中的不良形象，从而提升公安机关的公信力。

1.强化民警自身素质

习近平总书记在中央党校举行建校80周年庆祝大会上重温了毛泽东1939年在延安时的讲话——“我们队伍里边有一种恐慌，不是经济恐慌，也不是政治恐慌，而是本领恐慌！”长期以来，由于我们过多地突出对政治素质的要求，而不可避免地或多或少地忽视和遮蔽了对警察基本素质的要求。

当前我国不同警种的职能不断合并，民警应该在平时生活和工作中不断学习新知识，无论新老民警都必须不断提高自身的知识水平和技能水平，从而使自身素质能够符合当前改革的需要。我国各警察院校也要注意对于学生的培养，加强对于学生自学能力的培养，强化警务能力的专业培养，确保从各高等院校输出的警员人才具备全面的技能和良好的职业素养。另外公安部门应该从优待警，为解决民警的实际困难着想，维护广大民警的切身利益，保障应有的休假和工作奖励、福利制度。

2.增强基层民警的宗旨和使命意识

基层民警是党员队伍的重要组成部分，故其也要时刻牢记全心全意为人民服务的根本宗旨。在工作开展中，应积极构建和谐的警民关系，促进整个社会的人际和谐。应充分认识到广大人民群众是基层民警工作的深厚基础和力量源泉。在城市社区和乡镇结合民警大走访、警民恳谈、民警年终述职等活动，让广大基层民警俯下身子、深入群众当中，在群众的建议和指导下切实改进工作作风。[4]民警要深入群众、了解群众、服务群众，努力扮演好中国特色社会主义事业建设者、捍卫者等多重角色。勇气来自信仰，责任源于使命。基层公安民警必须树立“人民群众的安危和利益无小事”的正确思想，穿上这身警服就意味着使命的确立，任何时刻都必须牢固坚守一名人民警察的责任，忠诚于党，奉献于民。[5]

3.塑造良好公安队伍形象

为了进一步推进和谐警民关系的建设，确保警察队伍良好健康发展，必须在社会公众面前建立良好的公安队伍形象。一方面，公安机关自身要积极改革，扫除负面印象，树立正面形象。公安机关自身的改革与创新对社会进步和警民关系和谐具有特别重要的意义，需要进一步提高公安机关和公安队伍严格、公正、文明、规范执法的水平；全面推进党的执政能力建设，需要进一步加强公安系统规范办案、公正执法能力建设，进一步完善相关警务制度和保障机制。另一方面，社会媒体对于公安部门的工作和付出应当要给予正当报道、正面的评价，促进民警良好的形象根植于广大群众的心中。当然，对于公安机关的不正之风、违法乱纪之事也要如实报道，发挥“社会之眼”的能力，从外部加强监督，保障公安机关权力合法有效的运行。

（三）多方合作共筑良好警民关系

在公共治理视域下，社会治理的主体应该是多元的、互动的，除了公权力主体外，还应包括其他权力主体，如自治团体、行业协会等，各方治理主体在公共治理领域中应各展其长、相得益彰。[6]公民社会的发展是现代社会的一个重大亮点，它包含多元、参与的治理价值，在现代公共治理变革中成为治理多元主体中不可或缺的一部分。由不同地理区域、不同工种、不同岗位民警共同参与和组成的行业协会可以成为沟通警民的一种新方式。不同地理区域、不同工种、不同岗位民警所接触到的群众也略有不同，广泛的接触和沟通能够使得民警对于自身所在的行业有更充分的认识，对别人所接触的工作也有所了解。行业协会如果能对公安机关工作有更多的参与、更多的认可，那么这将是公安机关重要的社会资源。

此外，随着民间组织的兴起，要以立体的思维来认识民间组织的作用与功能，使其成为政府与公民间沟通的重要桥梁。善治是公共治理的基本要求，其实质在于促进政府与公民间的良好合作与交流，不过这种合作需要一定的组织载体来支撑与协调，而民间组织即具有此项功能。一方面，各种民间组织发挥自身优势，及时把其成员对公安机关的满意度、服务要求、愿景、批评与建议集中起来，并汇总给公安机关即下情上达。另一方面，又把公安机关的政策意图和对相关问题的处理意见告知民众、并进行适当的解释即上情下达。民间组织在民众利益表达和警民间利益协调中发挥重大作用，加强了公安机关与公民的互动、合作，促进了警民关系的和谐构建。

存在即合理，各种各样的治理模式都能在一定的条件下发挥作用，但是和谐有效的治理模式应是兼具时代性和创新性的，需要在实践的过程中不断地探讨和完善。公安机关要在观念上赋予民间组织和行业协会更多的信任，在权利上赋予其一定的权限，这样才能形成政府与民间互相监督、和谐互动的良性治理机制。

参考文献：

[1] 崔北方.警民关系学[M].北京:中国人民公安大学出版社, 2007:6.

[2]傅治平.和谐社会导论[M].北京:人民出版社,2005:133-135.

[3]韩宝忠.关于构建和谐警民关系情况的调查与思考[J].公安研究,2009(2):80.

[4]倪义福.论警民关系文化建设[J].公安研究,2013(2):81.

[5]基层公安民警须增强 “四个意识”[EB/OL].（2013-04-21）[2015-06-16].http://www.cpd.com.cn/epaper/rmgab/2013-04-21/03b-4.html.

[6]罗豪才.公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视[J].中国法学,2005(10):15.

（责任编辑：陈果）

中图分类号：D631.19

文献标识码：A

文章编号：1674-2109(2015)010-0019-06

收稿日期：2015-05-26

作者简介：余蕊（1972-），女，汉族，讲师，主要研究方向：政府与社会关系。

Study On the Police Community Relations under the Governance Perspective

YU Rui

（School of Police Administration,Fujian Police college,Fuzhou,Fujian 350007）

Abstract:Currently,the relations between the people and the police in our country are still strained under the influence of the weak ability of public governance and immaturity of civil society,which has a negative impact on the construction of harmonious relationship between the people and the police.From the angle of public governance,the paper analyzes the choice of the public security organs during the process of interaction between public power and civil rights,which is to construct harmonious relationship between the people and the police by perfecting functions of police organs,constructing a contingent of police with high qualities and strengthening cooperation with public.

Key words:harmonious relation between the people and the police;public governance;civil society