试论吉林将军铭安官制改革及其影响

曹昊哲，吕 萍

(长春师范大学历史文化学院，吉林长春130032)

吉林将军是清代中央任命的吉林地区驻防将军。顺治十年，清政府在宁古塔地区设立宁古塔昂帮章京，康熙元年更名为宁古塔将军，康熙十五年将驻地迁徙到吉林。［1］3384光绪二年(1876)，铭安被清政府任命为吉林将军。“铭安，字鼎臣，叶赫那拉氏，内务府满洲镶黄旗人，咸丰六年进士”［1］12953。他在“光绪二年，堪事吉林”［1］12953，并于“五年，实授”［1］12954。直到光绪九年(1883)“引疾去”［1］12954，铭安一直主政吉林，并于光绪二十四年(1898)因“治吉有功”被加封为太子太保。他在任期间，针对当时吉林“盗贼充斥，师久无功”［2］58的局面，向清政府上书，提出了以设置民官为核心的一整套官制改革措施。面对铭安的改革呼吁，清政府仅增设了“双城厅”“宾州厅”“五常厅”三处衙门作为回应。但作为第一批清代东北地区官制改革的积极探索者，铭安所提出的一系列具有开创性的官制改革措施，被其之后的历任吉林将军认可和继承，在很大程度上主导了清朝晚期吉林地区的政治改革，且最终影响了吉林地区行省制度的确立乃至今日黑龙江、吉林地区部分行政区划。

一、晚清吉林地区的驻防弊端

清政府于入关之初，在东北地区逐步建立了以黑龙江、宁古塔(后改为吉林)、盛京三将军为核心的驻防体系，仅设立了少量地方府县，以管理东北地区的民人。以后虽有调整，但在行省制度正式确立以前并无太大变化。随着形势的不断变化，到了晚清，这种驻防体系的弊端逐渐显露出来，其中吉林地区的问题较为突出。

一方面，吉林地区治安恶化。在铭安上任之初，当地仍然实行以驻防将军为核心的政治体制，仅设立了长春、吉林、伯都讷三厅作为民官机构，导致其吏治几近荒废，治安恶化，匪患尤甚。光绪二年，“吉林东岭地方，时有‘金匪’啸聚沟内”［3］340。同年，“奉天北路接近吉林一带，‘金匪’‘马贼’，时虞窃发”［3］351。年末，“吉林五常堡等处，‘马贼’窜扰”［3］351。

另一方面，当地对旗人的管理难以维持。许多旗人的生计出现了问题，最终导致“穷乡僻壤声教不通，土棍豪强，自为众长”［2］59的局面，甚至出现了“积弱相并，大小相陵，杀人放火，即视为故常”［2］59的现象。

作为科举出身的官员，铭安认为“历任将军以武事为重，吏治多未讲求”［2］59;而此前奉天将军崇厚在进行官制改革之后，“吏治民风大有起色”［2］59，这坚定了他通过改制来加强吏治的决心。

二、铭安的官制改革设想

针对吉林地区的弊政，铭安在任吉林将军期间，向清政府呼吁加强吏治，并提出了“增设府厅州县”“变通官制”“划疆分治”三方面的改革措施。

(一)增设府厅州县

铭安在担任驻防将军期间，吉林地区大多为武官驻防，仅设立了吉林厅、长春厅、伯都讷厅三厅作为民官机构。相比于内地“分设职官，布置可期周密”［2］1，吉林作为边疆地区，“内修外攘，治理尤赖贤能”［2］1。有鉴于此，铭安向清政府提出改革方案，在原来没有民官管理机构的咽喉要地设立民官。早在上任之初，铭安便“遵地方情形细心体察，博访周咨”［2］58，并“札派知府衔升用同知候选通判王绍元前往，查堪何处可以修城建署，敕令绘图禀复”［2］63。之后，他向清政府提出在阿克敦城、五常堡、阿拉楚喀、三姓地方、宁古塔、万鹿沟、苇子沟、欢喜岭、双城堡等地设立州县。

铭安所奏报的应当增设州县的地区，主要包括三类。一类是人口较为密集的地区。如省东五常堡，“距省五百里，地处要冲，民户繁多，应请设立州治”［2］61。一类是私垦土地较多的地区。如阿克敦，“距省五百里，为南山门户，地多私垦，应请设立县治”［1］61。再如阿拉楚喀，“距省五百里，东距三姓六百余里，为东北最要咽喉，所属马延河一带，地多私垦，应请设立抚民同知一员，巡检兼司狱一员”［2］61。还有一类是与邻国接壤的地区。例如宁古塔、珲春二地，“为省城东南门户，且与俄界水陆毗连;海参崴一带，该国添兵设职，悉力经营，已成重镇。宁珲两处，密迩强邻，安辑抚循，尤不可缓”［2］63。

由此可以看出，铭安于光绪年间在吉林地区所面临的局势，已经与清初迥然不同。清朝初年，大批满洲人“从龙入关”，地域辽阔的东北地区变得人烟稀少，“宁古塔所属各城，惟旗人聚族而居”［2］61，因此清政府在吉林地区实行以驻防将军为首的管理体制，仅设立少量民官机构进行管理，大致上是符合当地实际情况的。但是随着清朝封禁政策的松弛，大批民人迁往关外，导致‘吉林民人之多，不啻数倍”［2］61。吉林地区本身与沙俄远东地区接壤，吉林当局又对沙俄怀有戒心，使得当地的官员在人口管理方面面临着较大的压力。因此铭安认为吉林地区添设民官之事刻不容缓，而一旦添设，则“实于地方大有裨益”，且“民安物阜，则盗风可靖，元气可培，以仰副圣主惠保黎元，绥靖边陲之至意”［2］61。

(二)变通官制

在提出增设州县民官的同时，铭安还提出变通吉林地区的官制。变通官制，是在已设立的民官的基础之上，提升其官员官衔，以此来加强对当地的管理。铭安指出:“吉省各处初设文员，民情未顺，必须官衔稍大，方足以资镇摄”［2］61。在变通官制方面，铭安最大的突破是提出将吉林厅由“厅治”升为“府治”，设立“吉林府”。关于清代“厅”这一机构，据张德泽《清代国家机关考略》记载，为“清政府的佐贰官同知、通判，多派出分防，专管某地方，其办事处所名之为厅”［4］222，而“府的长官为知府，掌一府之政令，总核所属州县赋役、诉讼等事，汇总于藩、臬二司，是承上启下的地方长官”［4］221。在此之前，吉林三厅“向因专管旗人户婚各事，皆用理事人员。今既民户众多，政务殷翻，与从前情形不同”［2］61，且“协佐等官，但习骑射，不谙吏治，是以民怨沸腾”［2］59。而府治的建立在很大程度上改善了这一现象，加强了地方的权力，使“民地钱粮及旗民词讼，专归该厅州县管理。其佐协防校等官，止准管理旗务、防剿盗贼，不准仍预地方词讼”［2］60。但需要指出的是，铭安提出吉林建立“府治”要仿照改革后的“奉天昌图府章程”，而崇厚于光绪二年(1876)对盛京地区的改革，就涉及奉天、昌图等地。据张德泽《清代国家机关考略》记载，奉天府“乾隆三十年为军民分治，照顺天府之例，改派盛京六部侍郎一人监管。至光绪二年，改革奉天吏治，又改由盛京将军监管，府尹则加二品衔以右副都御史行巡抚事”［4］208。由此可以看出，盛京将军崇厚在光绪二年(1876)对盛京地区的改革，在一定程度上改变了东北地区旗民分治的局面。因此，铭安将吉林部分地区的“厅治”升为“府治”，也有效仿盛京地区、尽可能打破旗民分治的意图。

除此之外，铭安还提出在其他一些重要地区设立州县，提升其原有的行政级别。例如，他提出伊通“旧设分防巡检一员，应请设立州治”［2］61。巡检为从九品官员［1］3359，在清朝的官员品级当中属于最底层，而知州为五品或者从五品官员［4］223。由此看来，铭安通过提升官员的品级来加强吏治的意图是不言自明的。

(三)划疆分治

除了上述两方面措施之外，铭安还上书清政府，提出了“划疆分治”的建议。划疆分治，即重新划分吉林部分地区的行政区划和衙署驻地。自清以来，随着内地民人不断地向关外迁徙，吉林地区的人口分布发生了变化。一些过去人口稀少的地区，渐渐聚集了较多的人口，导致“命盗、词讼愈增愈多”［2］63。因此，铭安提出要在一部分人口密集的地区设立衙署，以便管理。阿拉楚喀副都统衙门驻地的设立便是这种情况。因为当初该地安置旗屯且东北方向为围场禁山，故导致“南北二百余里，东西三百余里，渺无人烟，无需治理”［2］63，于是清政府便把衙门驻地设在了该地区的西南方向。可是“咸丰十一年，奏准开放蜚克图河东等处荒地，远近民人，领种谋生，日聚日众”［2］63，使得偏居西南一隅的衙署无法有效对当地进行管理。面对这种情况，铭安指出，苇子沟作为“合境适中之地”［2］64，应设立衙署进行管理。另外，铭安还建设性地提出依照当地的自然地理环境来划分吉林各地的边界，以便管理。例如他指出“张广才岭一带连山分水为界，岭西属吉林厅管辖，岭东属阿克敦城管辖，似为妥便”［2］66。又如“东北至都林河一百二十里，应以河为界，河东北归宁古塔管辖，河西南归阿克敦城管辖”［2］67。此外，铭安在向清政府提出新增设州县之时，并没有因循旧例，将衙署的驻地局限于原来的城池之中，而是因地制宜，提出在城池附近设立新的衙署的驻地。铭安曾经提出在五常堡设立县治。五常堡城内原本有八旗官军的协领衙署，但因为“该城地处北隅，不当冲要”［2］64，所以该城“人烟稀少，户不满百”［2］64。而五常堡附近的欢喜岭地区，“商贾萃集，人烟浓密”［2］65。据此，铭安提出在欢喜岭地区“设立衙署，仓库、监狱，外建城垣”［2］66。总之，铭安认为“划疆分治”应尽可能做到实事求是、因地制宜，以“统筹全局，详细分别，奏明办理”［2］62。

铭安提出“划疆分治”的改革措施，很大程度上是为了缓和由大量关外移民迁入造成的吉林当地人口分布与人口管理之间的矛盾，但究其根源，这种矛盾的出现乃是清朝封禁政策松弛的必然结果。

三、铭安改革的得失

尽管铭安在吉林将军任上极力呼吁清政府添设民官、加强吏治，但其大部分改革措施都被清政府驳回了。早在上任之初，他便向清政府上书:“吉省马贼骚扰，皆由地阔官稀，非有地方亲民之官，不足以讲求吏治而清盗源”［2］62，呼吁改革官制、增设州县。光绪四年(1878)九月初九，他向清政府递交了奏折，其中涉及的改革地区主要包括吉林地区、五常堡地区、阿克敦地区、伊通地区、阿拉楚喀地区、三姓地方、伯都讷地区、长春地区以及长春附近的农安地区。［2］58，62光绪六年(1880)十二月二十六日，铭安再次上奏，呼吁改革，涉及改革的地区与前一次大同小异。［2］62，68这一次，清政府有了回应。根据铭安的建议措施，清政府在阿拉楚喀设立了厅治，改名为“宾州厅”;在五常堡设立厅治，称“五常厅”;在阿克敦设立县治，改名为“敦化县”［2］1。对于其他的改革要求，清政府并未允诺。光绪八年(1882)二月二十日，铭安第三次向清政府上书，呼吁改革。这次改革涉及的地区包括珲春、宁古塔等地。［2］1，3然而，铭安这一次的上书建议并没有被清政府采纳。此后，铭安不再担任吉林将军，此事便不了了之。

清政府没有奏准铭安官制改革的大部分内容，其主要原因有如下几个方面。首先，吉林地区人口较少，不足以设立太多的民官。“吉林地瘠天寒，庶务本不丰富，商贾亦甚疏萧”［2］60，清政府“因民多事繁而设官”［2］9，却“未有先设官而待民渐密者”［2］9，故“所请添设各缺之处，应毋庸议”［2］9。其次，清政府无力承担改革费用。因为一旦添设州县，则需要“创葺城垣，修建衙署、仓库监狱等项及官员廉俸、所费不赀”［2］60。在铭安担任吉林将军前后，清政府正在开展洋务运动，财力耗费巨大，根本无力再承担其他费用。再加上左宗棠对新疆用兵，清政府财政消耗巨大，无法拨付这些费用。甚至铭安自己也承认改革需要“俟款项筹有端倪，方能陆续添设，一二年内恐难设齐”［2］60。再次，虽然吉林地区地处边疆，与朝鲜、俄国接壤，地理位置比较重要，但清政府刚经历了“同治中兴”，东北边疆地区比较稳定，改革任务并不迫切。

作为清代第一批东北地区改革的探索者，铭安的改革措施虽未完全实现，但吉林当地因为民人的大量迁入所造成的一系列管理问题是客观存在的。为了对当地进行有效的治理，其后的历任吉林将军都延续铭安的改革思想，不断向朝廷呼吁整改东北吏治，敦促清政府在吉林地区设立民官，使得关外地区仿照内地设立行省的趋势不可逆转。例如，光绪十年(1884)七月二十四日，继任的吉林将军希元上书清政府，要求将吉林厅升为府治，将伯都讷厅升为州治。［2］4光绪十二年(1886)，希元又上书朝廷，提出将长春设为府治，将长春附近的农安设为县治。［2］15清政府批准希元在吉林设立府治，将长春厅升为府治，并在农安设县，归长春府管辖。可见希元的改革措施在某种程度上与铭安如出一辙，是铭安改革措施的继续。其后，吉林将军长顺于光绪二十八年(1902)二十九日向清政府奏请在珲春、宁古塔等地添改民官。［2］21此后，历代吉林将军不断向清政府上书，增设民官。随着清政府在吉林地区增设的州县府越来越多，旗官也不断遭到裁撤，最终促成了清末吉林行省制度的建立。时至今日，吉林和黑龙江省的部分行政规划还能看到铭安施政建议的痕迹，如吉林省设立的吉林市、长春市、农安县、敦化县，黑龙江省设立的五常市、绥芬河市、宾县等。因此，铭安的官制改革对后世有很大的影响。

四、结语

铭安是有清一代较有作为的官员。他任吉林驻防将军期间，不仅出色地完成了清政府交给他的驻防任务，还向清政府上书，呼吁改革吏治。虽然清政府未奏准他的大部分官制改革措施，但仍认为他“治吉有功”，并加封他为“太子太保”。铭安所提出的政治改革主张反应了晚清吉林地区的武官驻防体系已经不能解决大量移民涌入当地而造成的一系列管理问题，所以尽管他的改革因为当时各种客观条件的限制没有实现，但其在吉林地区设置大量民官的改革思想在随后几年里还是受到清政府和其后历任吉林将军的重视，并在很大程度上主导了清末吉林地区行省制度的建立，从这一点来说，铭安的改革是成功的。

［1］［清］赵尔巽.清史稿［M］.北京:中华书局，1977.

［2］吉林省档案馆，吉林省社会科学院历史所.清代吉林档案史料选编(上谕奏折部分)［M］.长春:吉林省社会科学院历史所，1981.

［3］章开沅.清通鉴(同治朝，光绪朝，宣统朝)［M］.长沙:岳麓书社，2000.

［4］张德泽.清代国家机关考略［M］.北京:中国人民大学出版社，1981.