国外农业巨灾保险财政支持模式及对我国启示

甘长来 段龙龙

（西南交通大学，成都 610031）

一、引言

农业被公认为一国国民经济的基础，因此其生产效率和稳定问题一直被公认为是推动一国可持续发展的基石。然而，无论技术进步多么迅速，农业生产中的系统性风险（即自然环境变化的不确定性）始终难以消除，所以农业巨灾保险问题成为有效缓解农业内生性风险，助推农业稳定增长的核心。同时，由于农业生产直接威胁到国家的粮食安全，因而有理由相信农业生产必需国家财政的担保和支持。

针对这一热点问题的研究，学术界做了大量有益的探索，到目前为止，关于政府是否应该成为农业巨灾保险承担和实施主体这一问题已达成共识，普遍赞同财政在农业巨灾保险中的积极作用，剩下的争论主要集中在政府介入的广度和深度层面上，即政府应当以多大的比例提供财政担保和向谁担保。Mahul和Stutley（2010）认为，财政为农业巨灾提供保险具有不可替代的作用，一方面，财政担保可以最大限度地降低农业生产的系统性风险，为农业生产主体提供外部性内部化的行动激励；另一方面，财政再保险亦可消除单一保险市场由于信息不对称、市场发育不完备所导致的市场失灵问题，同时也是许多发达国家的非价格农业政策常用保护工具。更重要的是，广大发展中国家由于受到发展阶段的限制，普遍缺乏风险控制和风险转移意识，在保险市场建设严重滞后的情况下，政府的财政支持便成了稳定第发展中国家农业生产的强心剂。对于农业保险应该由谁来提供，Wright&Hewitt（1990）认为，历史上由私人来承担农业保险多重险和一切险的尝试无一幸存，世界各国的农业保险实践证明，离开政府财政支持的农业保险发展不起来。Tuo（2002）指出，对于农业巨灾保险而言，如果政府不给商业保险公司和农民提供足够的财政补贴，那么农业经营风险则会扭曲农产品的真实需求和供给曲线，类似地，Feng（2004）发现系统性风险、信息不对称、供需的双重外部性是农业保险市场失灵的主要原因，通过继续深究，他发现深层次机理在于农业生产的内生无效率供给，因此，必须借助政府补贴、税收减免、再保险和其他措施来构建农业巨灾保险体系。在具体的政策实践上，Pan（2008）给出了财政支持的农业保险系统和构建农业保险体系的具体策略，并认为政府应在农业巨灾保险系统中处于主导和调控地位。另外，世界银行近期的一项研究成果亦发现，农业保险一般是通过私人机构市场运作或者政府部门国有的保险公司承担，并且主要由政府提供政策担保。在农业生产价值链中，政府对于风险规制和农业保险意识的提高能有效增进农业投资、增加信贷供给量、并稳定农民和其他农产品供给部门的生产预期（Mahul，2010）。

二、国外主要国家农业巨灾保险财政支持体系及模式

从1938年至今，美国经过不断的调整和改革，较早建立农业巨灾保险，形成了比较完善农业巨灾保险机制。以德国为代表的欧盟国家主要将农业巨灾保险业务交给保险公司，政府很少参与其中，通过商业化管理和运作，发行巨灾债券转移风险，并建立巨灾风险基金进行风险防范。日本在管理农业巨灾风险时，创造了政府和民间企业共同承担风险的二级再风险模式，将风险进行分化和再保险，统筹了保险公司和政府、农户之间的损失程度，在赔偿级别和利益分配方面具有很强的灵活性。印度采取强制农民参保形式，建立公有保险公司，发挥了一定的作用，同时也存在着管理费用高、效率低等问题。赞比亚等欠发达国家干旱灾害较频发，却没相应保险制度。由此可见，一个国家的经济财政状况对其农业巨灾保险制度的状况起着决定性的作用。

（一）主要国家农业巨灾保险财政支持体系

1.美国巨灾保险计划。由于美国较早建立了农业巨灾保险机制，其管理农业巨灾保险水平较高，巨灾保险范围包括洪水、飓风、火灾、风灾、冰雹等自然灾害。同时，美国也是世界上最早提出实施洪水保险的国家，较早地以法律形式建立洪水保险体系，将洪水保险作为管理洪泛区的重要手段，建立了全国范围内的巨灾基金。1973年的《洪水灾害防御法》进一步加强了洪水保险计划的实施，由此，政府强制参与的洪水巨灾保险计划正式形成。国会授权保险管理局管理洪水保险计划，商业保险公司配合并出售洪水保险单，最后将销售保单转给保险管理局，根据保单数量获得佣金并在保费收入的范围内进行赔付。美国的农业巨灾保险机制凸显了政府的支持，规定相关条件农民必须购买相应的农业巨灾保险具有一定的强制参与性，而财政补贴大大提高保险公司和农民积极性，推广了农业保险制度的普及，同时保证了农民损失及时被补偿和农民收入水平的稳定增长。

2.英国市场保险计划。与美国的农业巨灾保险机制不同，英国政府不承担巨灾风险，以市场运作为主要形式，由保险公司提供巨灾保险。英国政府充分发挥市场作用，通过市场配置资源，农民和保险公司地位平等，自主选择投保和经营。同时，农民可以选择多家农业保险公司，分散巨灾风险，保险公司利用完善的金融市场和保险市场运作资金，并通过再保险的形式将保单分散到国际金融市场，进一步分散风险，增强保险公司的抵御灾害能力和赔付能力。政府充当“守夜人”的角色，负责法律法规等制度监管，投资基本的农业生产防护设施，提高巨灾监测和预警能力，并及时提供巨灾信息，做好巨灾的防御准备。

3.日本的合作巨灾保险体系。日本灾害多发，进而形成特色农业巨灾合作保险体系。其主要内容是以《地震保险法》、《灾害对策基本法》为框架的两法协同保险体制。其中《地震保险法》认定不同农业经营层次风险条件下的负担和保险责任比例，保险类型分为企业财产险和家庭财产险两种， 其中企业财产险由保险公司提供，家庭财产险则由保险公司与政府分担，主要实行超额再保险形式。同时日本积极利用本国资本市场优势推广巨灾保险债券化。此外，在风险转移上，日本采取公私合作的二级再保险模式，由政府和民间保险公司共同分担。如此一来，形成了一个由政府牵头、再保险公司和保险公司参与的三方农业巨灾保险体系。

（二）国外主要农业巨灾保险财政支持模式

总体来看，目前世界各国的农业巨灾保险财政支持模式主要有以下五种，涉及的主体包括商业保险机构、农业生产者和政府部门，不同的农业巨灾保险财政支持模式拥有不同的响应和反馈机制，具体的运行机理如下：（见图1）

图1 国外主要国家农业巨灾保险财政支持机制反馈

●市场型（A模式）：以商业保险公司的市场运作为主，商业保险公司自负盈亏，并积极参与市场竞争，参与国际保险市场拓展国际业务，并从国际商业再保险市场上购买一定比例的再保险保单，通过再保险市场分散农业巨灾风险。其中，保险险种及投保方式采取农民自愿投保和部分强制保险；政府发挥监管作用，并在市场无法协调时提供兜底担保和临时贷款。

●调控型（AB模式）：该模式是在政府的适度补贴基础上运作，商业保险公司可以选择开展农业保险的地区以及承担风险，并依据地区的情况制定保费水平；政府可要求商业保险公司介入农业巨灾保险范畴，并以财政方式给予商业保险机构适度风险补贴，以规避超过市场正常水平的风险溢价。

●调控型（BA模式）：该模式是政府主导调控下的市场运作，商业保险公司参与市场竞争，政府在运作过程中居于主导地位，严格监管和控制费率等，并适度规定保费的上下限，保险公司为了获得政府的补贴，必须向所有类型和所有地区的农民提供农业保险，政府为商业保险公司提供补贴和税费减免，并在农业巨灾时提供政府救助和资金兜底。

●行政型（B模式）：政府是惟一或者垄断的再保险人，成立国有控股农业巨灾保险机构，为农业巨灾开展直接的财政保险和财政补贴，向国有控股的农业巨灾保险公司注资，直接向农民提供高额补贴，增加农民参保积极性。

●公私合作型（A+B模式）：政府机构和商业保险公司采取公私合作式战略，共同建立风险基金或者成立政策性农业公司。根据出资比例，分权经营，政府鼓励农民参与保险，在保费盈余的时候，将结余资金积累到风险基金，亏损由政府和保险公司按比例共同承担；政策性农业公司负责农业生产，政府提供基本农业保险。

表1 国外主要国家农业巨灾保险财政支持特征与举例

在行政型阶段，政府为单一承保人，依靠行政权力支配资源，具有快速集中资源和解决巨灾问题的双重优势，但也存在资源使用效率低、管理费用高等局限；由于市场缺失，缺乏竞争，进而极易导致资源的配置扭曲，造成权力膨胀，影响其他公共服务的供给平衡，同时行政型模式不利于农业巨灾保险体系的制度创新，催生社会分化并滋生腐败，进而增加国有控股农业巨灾保险机构的风险，最终可能导致机构破产。

调控型（BA模式）阶段是政府调控下的市场模式，以市场作为配置资源的基础。市场失灵时，政府加强干预，并给予补贴，引导市场的行为，增强资源配置效率；政府通过对市场行为的干预，弥补市场失灵，维护农业保险市场的正常运行，但干预的程度难以衡量，并需要大量的财政支持。

调控型（AB模式）阶段是以市场为主导、政府辅助的形式，多个机构主体参与市场竞争促进资源配置，商业保险机构自动调整运行并规避风险，以市场化运作开展农业保险和承担责任；政府负责创造良好的法制环境和公平竞争的机制，对于部分农业巨灾保险险种，政府提供补贴，鼓励保险公司承保，当农业巨灾损失超过保费总额时，政府则提供最后的财政兜底。

市场型和公私合作型是均衡阶段的农业巨灾保险运作模式，市场充分配置资源，商业保险公司自行运作赔付农业巨灾损失并同时获得平均利润，政府发挥财政担保作用。

因为农业巨灾保险市场是不完备的，即便是高度发达的市场也需要政府常态化干预，所以各个阶段政府常态化干预是必不可少的。在区域a阶段，即无市场情况下，政府发挥强制性行政干预，过渡到区域b市场发育阶段，行政资源配置让位于市场的价格机制，市场开始初步发挥作用，并伴有政府的常态化干预，到达成熟阶段c以后，市场的缺陷要求政府的适当干预，市场失灵阶段是政府加强干预的一个开始，相对市场失灵阶段而言，市场高度发达阶段的政府干预会相对较高并保持稳定，至此，政府的行政干预达到高点上的一个稳态，由于政府和市场的关系趋于稳定，市场高度发达阶段的干预程度明显低于无市场阶段但高于市场初步形成阶段，由市场失灵阶段过渡到市场高度发育阶段政府的干预会趋于平稳。（见图2）

对于广大发展中国家来说，保险市场发育主要集中在引入期和成长期阶段，因而，较适合于他们的保险模式应该属于行政型和调控型；同时，这也意味着政府的干预强度仍然位于一个较高水平，亦即需要庞大的财政资金规模，但是，充裕的财政资金需要由发达的金融市场支持，由于发展中国家普遍存在市场发育不完善的问题，因而形成了财政缺口与财政需求的“二元悖论”；同时，建设多层次高效率的保险和再保险市场成了助推发展中国家构建农业巨灾保险体系的当务之急。发达国家则与此相反，由于普遍拥有完善的金融市场和资本市场，农业巨灾保险的财政支持充裕，但是由于普遍推行市场自由主义理念，因而决定了各国成熟期农业巨灾保险的财政支持与保险市场自发配置资金趋于收敛。

图2 财政支持农业巨灾保险机制演变与周期

由此可以得出：世界主要国家的农业巨灾保险财政支持体制的趋势是从行政型向调控型过渡最终向公私合作或市场型转变。

三、国外农业巨灾保险制度对我国的启示

我国自然灾害较多，地震、干旱、寒潮等自然灾害造成了巨大农业损失，然而，面对如此严重的农业巨灾损失，我国却没有形成基本的农业巨灾保险机制。相比之下，各国的发展情况不一，但大都遵循政府与市场结合或者政府主导扶持的原则，建立了与其国情相符合的不同特色的农业巨灾风险制度模式，为我国提供了大量农业巨灾保险制度的启示与经验。

（一）推进农业巨灾保险立法

专门农业巨灾保险法律是农业巨灾保险的制度保障，如美国1973年通过的《洪水灾害防御法》、日本颁布的《地震保险法》和法国1982年颁布的《The French Nat System》等，都以法律规定的形式实施保证了农业巨灾保险体系的正常运转。但是我国目前缺乏农业巨灾保险法律体系，农业巨灾保险是在法律外运行的，农业巨灾保险的保费补贴范围、补贴方式、责任界定、补贴程序等相关法律的缺失，使得政府、保险公司和农户在农业巨灾保险中的地位和角色无法确定。因此，我国亟需加快巨灾保险立法，明确界定农业巨灾保险运作方式、补贴范围、权责边界、理赔程序、损失评估。另外，各省地区在农业巨灾保险法的规定下，可以根据自身的农业巨灾和财政状况因地制宜地制定行政法规，保证合理性和操作实践性。

（二）坚持政府调控、地方政府协调，加强财政支持力度

在国外农业巨灾保险发展过程中，尽管补贴的方式和对象不同，都或多或少得到政府不同程度的财政补贴，促进农业巨灾保险的健康发展。一方面，加大对农民的保费补贴会减轻其经济负担、增强参保积极性；另一方面，对保险公司管理费用的扶持补贴及适当税收优惠，会增强保险公司主体的正常和持续性的发展，有效地增加农业巨灾保险的供给，利于农业巨灾保险的协调发展。魏华林、吴韧强（2010）的研究发现，若农户不能够及时得到贷款支持发展生产，则会长期局限于耕种低投入、低风险、低回报的农作物，这将导致受灾地区长期粮食生产能力低下，农户就会陷入贫困陷阱。因此，我国应坚持政府调控，加强对农业巨灾保险的财政支持力度，出台针对各主体的补贴优惠政策以鼓励生产和流通主体积极性。同时，协调中央、地方、保险公司各方间利益关系，加大对农业巨灾频发区域补贴力度，发挥地方政府的协调性作用，建立全国统一性的财政补贴体系，实行省市县“三级财政负担制”。

（三）将农业巨灾保资纳入公债融资体系范畴

20世纪80年代末期，自然灾害使得美国保险公司损失巨大，为了挽救损失，成功地运用了巨灾债券，为巨灾保险补充了大量资金。国外经验表明，保险公司在巨灾发生时不足以支付大额赔偿款，但是可以发行政府财政担保的农业巨灾保险债券，筹集赔偿资金；保险公司在日后的保险经营中逐步地支付本息。黄英君、史智才（2011）认为政府部门的引导和支持、社会保障制度的完善，以及保险、再保险等制度多样性的支撑和风险管理技术的创新，是农业巨灾风险管理制度确立与创新的前提。因此，在深化金融改革和完善资本市场的背景下，我国应建立农业巨灾保险风险多层次的分散机制，运用农业巨灾债券的手段，将巨灾风险向资本市场转移，对接保险市场和资本市场，进一步增强保险公司的巨灾承受能力。并且，结合我国国情，我国也可以以“农业巨灾保险特别地方债务”的方式进行融资，缓解政府对于巨灾超赔的责任问题，然后分期返还债务本息，同时还能减轻财政大规模的预算外支出；这种方式在面临巨灾赔偿金过大或者地方政府财政难以支付的情况下，能够有效地保证农业巨灾保险制度的正常运营。另外，对于中西部地区和巨灾多发区发行的债券，政府可结合债券优惠和兜底购买的双保险形式实行，并给予购买债券的企业和个人税收优惠，保证巨灾赔偿资金的筹集。

（四）建立农业巨灾风险分散转移机制和储备基金

对于资本金有限的保险公司，经营农业保险业务面临着很大的风险， 一场巨灾会带来极大的营运危机，农业巨灾再保险是保险公司转移巨灾风险的最主要手段。再保险是一种“保险的保险”形式，能够有效地分摊和分散保险经营主体的风险损失。根据国外经验，农业保险再保险一般由政府和商业保险公司提供。结合我国实际状况，对我国农业保险再保险可以采取以下途径：一是成立国有农业再保险公司，通过专门渠道为地方政府和承保农业保险的保险公司提供再保险；二是将再保险业务转移给国内外的再保险公司，利用再保险的联合体扩大再保险规模，同时利用国际资本市场和保险市场分散农业巨灾的风险。同时，在各省市推广农业保险试点，鼓励农业保险产品创新，多层次、多方式的实现“以险养险”。

农业巨灾风险的不确定性可能导致的是巨额风险损失，据此，很多国家建立了多层次的风险防范机制和风险基金，以防御和抵御农业巨灾风险。菲律宾农业保险公司将部分责任进行分化，并建立三种农业保险准备金：总准备金、赔款准备金及待收保险准备金，其中，总准备金是从保险业务经营过程中的盈余中提取的，其目的是应对农业巨灾风险，菲律宾农业保险公司的经营恰当地处理了经营主体、农民和保险公司的利益关系。针对我国国情，应采取政府主导型模式，一是定期从保费或结余中提取一定比例资金，政府建立专门机构管理风险基金；二是政府提供财政贷款或者担保，为保险公司充当临时贷款中间人。同时，政府也应考虑部分预算投入到风险基金中，在西部地区与巨灾频发区优先探索风险基金制，实行保重点、拓市场、再保险三位一体的风险基金筹集模式。

〔1〕Mahul，O，&Stutley，C.J.“Government Support to Agricultural Insurance：Challenges and Options for Developing Countries”（2010）.

〔2〕Wright，B.D.，J.D.Hewitt.All Risk Crop Insurance：Lessons from Theory and Experience[M].Giannini Foundation，California Agricultural Experiment Station，Berkeley，April，1990.

〔3〕Tuo Guo-zhu，Wang Guo-jun.Research on China′sagricultural insuranceand rural social security system[M].Beijing：Capital University of Economics and Trade Press，2002，pp.78.

〔4〕Feng Wen-li，China′s agricultural insurance market failure and system supply[J].Finance Research，No.4（2004）：124-129.

〔5〕Pan Yong-hui.The International Comparison of Financial support for Agricultural Insurance and China′s choice[J].Agricultural economicissues，No.7（2008）：97-103.

〔6〕Mahul，O，&Stutley，C.J.“Government Support to Agricultural Insurance：Challenges and Options for Developing Countries”（2010）.

〔7〕魏华林，吴韧强.天气指数保险与农业保险可持续发展[J].财贸经济，2010（3）：5 －12.

〔8〕黄英君，史智才.农业巨灾风险管理的比较制度分析：一个文献研究[J].保险研究，2011（5）.

〔9〕吴定富.灾害检验保险业应急能力，将推巨灾险制度[N].东方早报，2008-02-18.