地方政府引入绩效预算的理性思考

景宏军

（哈尔滨商业大学，黑龙江 150028）

自20世纪90年代后期以来，随着新公共管理运动（NPM）在我国的逐步展开，各级地方政府也积极推行了一系列旨在建立加强预算控制的预算制度改革。一些地区（如上海浦东）将绩效预算作为财政改革的方向，开展了“以结果为导向”的新的预算管理改革，并取得了一定的成效。这种新的预算模式被称为“绩效预算”或基于绩效的预算。

一、绩效预算：一种突破传统的预算模式

简单来讲，绩效预算（Performance Budget）是指由政府部门在明确需要履行的职能和需要消耗的资源的基础上确定绩效目标，编制绩效预算，并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。其核心是通过制定公共支出的绩效目标，编制绩效预算，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从注重资金投入向注重支出效果的转变。绩效预算最早出现在20世纪40-50年代，但是它被真正意义上大规模研究和应用却只是最近20年的事。实行绩效预算，有利于促进地方政府决策科学化和民主化，强化地方政府部门的责任；促进地方政府部门按照成本效益原则优化资源配置，提高财政资金的使用效益。它的出现对传统预算在理念、运作模式、环境要求等方面都形成了一系列突破。

（一）使预算由投入导向向产出和结果导向转变

传统预算重视对投入的控制，重点工作是调配资源在各个预算单位之间的分配，而对于资源的使用效率则不甚关注。相对于传统预算对投入的控制，绩效预算更加关注产出和结果，在预算的编制环节就将每个部门所要实现的产出和结果予以核定，根据产出和结果来进行资源分配，在进行绩效考评时，也将其作为重要甚至是唯一的指标。两种预算之间的关系见图1。

图1 预算管理模式比较图

（二）突破过程管理的桎梏

传统预算将管理的重点放在对于过程的控制上，它假设只要对于过程能够进行有效控制，就可以带来结果的合规，于是它关注对预算单位的资金支付，关注资金的运用是否严格符合预算的要求，甚至关心资金的拨付时间和程序等方面，但问题却往往发生在其它地方，如：机构膨胀、人员超编、权力集中、公共服务资金支付拖欠等方面，而这些又是财政部门所无能为力的领域。而且，传统预算模式使地方财政部门将大量的时间和精力放在了预算编制阶段的资金分配问题、预算执行时的合规管理问题等方面，而各个预算单位也将主要精力放在争夺预算资金和项目上，对于资金的使用效率则无人问津，这直接导致财政资金使用效率低下。

相反，绩效预算不再将控制的重点放在对过程的监管上，它建立在对产出、结果或者说绩效考核的基础上，预算单位只要在遵纪守法的前提之下，实现了预算既定的目标，就说明它完成了任务。如果我们将传统预算的管理过程比作“推”这一动作，那么，绩效预算的管理过程就是“拉”。也就是说在传统模式下，预算是财政主导型的，是地方各级财政机关在推动预算单位预算的执行，而各个预算单位却缺乏约束自身行为的动力，其约束来自于单位之外；在绩效模式下，预算是单位主导型的，地方各个单位预算的执行动力源于其单位内部，正是各个预算单位对绩效的追求拉动了整个政府预算绩效的实现。用绩效预算这种目标管理方式为各个单位设立行为指向，既可以避免财政管理过程的日益微观化，同时又能够增加财政管理的灵活性。

（三）对受托责任的强化

按照委托代理理论，政府（财政）对于纳税人承担着受托责任，而各个预算单位由于使用了财政性的资金，所以对政府（财政）又承担起了受托责任，也就是说，预算单位对政府承担了直接的受托责任，对公民（纳税人）承担了间接的受托责任。这种双重委托代理关系见图2。

图2 我国政府受托责任图

从图2可以看出，我国存在政府部门对政府（财政）的受托责任和政府（财政）对公民的受托责任。而长期以来，我国政府只强调第一种受托责任，而忽视了第二种受托责任。实际上，政府受托管理的公共资源最终都分配给各个预算单位由其进行安排使用的，政府资金的整体使用效果依赖于各个预算单位预算的执行情况。传统预算强调政府（财政）的受托责任，也就是强调政府的财政管理责任，这就将所有的责任都压在政府核心层（财政）的肩上，而各级地方财政机关并不是资金的最终使用者，显然这种做法有失偏颇。而绩效预算模式强调各个预算单位的受托责任，也就是重视预算单位对受托责任的承担，并通过实施有效的绩效预算管理使各单位的受托责任意识得到增强，从而在根本上增强财政资金的使用效率，强化了地方政府对受托责任的承担。

二、绩效预算在地方政府的实现条件

实行绩效预算是经济和社会发展到一定阶段、政府行政管理能力达到一定水平、公众的民主意识达到一定程度后，社会对政府提供公共服务的质量与成本不断关注的结果。它本身是一个严密的体系，要在地方政府中实施有效的绩效预算就必须满足一定的条件，主要包括：

（一）合规管理文化的基础性地位

绩效预算强调预算过程与结果的绩效，但这并不是对预算合规性管理的否定和抛弃，相反，它对于合规管理的要求甚至比在传统预算中还要严格。在传统预算模式中，对于合规性的要求是很严格的，但是对于这种合规性的保障主要依靠地方财政机关的外部控制，各个预算单位只是被动地接受，如果离开了严格的外部控制，预算的结果就没有办法保障。然而，要在地方政府实施有效的绩效预算模式，就必须做到合规管理理念深入人心，对于财经法规的遵守成为每个人、每个单位的工作前提，也就是说对于合规的追求不再仅仅是预算制度的目标，而是成为各级地方财政机关和预算单位的管理文化，即使在离开财政机关严格外部监督的情况下，合规管理也能够全面、自动地实现。

（二）非集中性的财政管理模式

绩效预算要求地方财政核心管理部门切实转变职能和思维方式，变过程管理为产出和结果管理，给予预算单位以充分的责任和权利。在传统预算中，地方财政部门对于各个预算单位的管理是建立在彼此之间博弈的基础上的，是假设各个单位没有遵守各种财经法规和纪律的动机的假设之下的，所以，对于预算在执行中的监管，财政机关是事无巨细都要积极参与。这种集中性的管理方式体现在我国现行财政管理行为的方方面面，比如：国库集中支付制度下预算单位资金拨付的流程就是一个典型例子，见图3：

图3 地方预算单位国库集中支付办理流程图

如图3所示，一个预算单位的一笔财政性资金的支出（如：工资的发放和政府采购支出等）要由财政机关进行多次审核，从预算的审批、用款计划的批复到资金从国库的拨付，每一个环节都要有财政的参与。这种集中性的管理无限扩大了财政机关的权限和责任，而将预算单位的权责压缩到有限的空间。实践显示：这种集中性的财政管理模式程序繁琐，既费时又费力，与绩效预算管理模式的要求大相径庭，所以，要在预算管理中引入绩效预算就必须实行非集中性的财政管理模式。

（三）预算单位责权利意识及地位的强化

绩效预算在地方政府有效实施的重要前提之一就是要在地方财政部门将管理方式由对过程管理调整为对产出和结果进行管理之后，各个预算单位能够有效地实施自律管理，牢固地树立起责任、权利和义务意识。

1.责任意识的树立。绩效预算在实施的过程中，将对于预算的相关权限，尤其是预算执行权下放给各个预算单位，就要求各个预算单位能够树立强烈的责任意识，对于本单位或本部门预算资金的使用能够负起责任，对于资金的来源、投向，尤其是对于资金的使用效率要充分负责。

2.权利地位的加强。只是要求预算单位树立责任意识还远远不够，还要相应地给予预算单位以相应的地位，或者说给予他们相应的权限，让他们既能够对自己的资金行使权利，同时也能够承担相应的义务，做到责权利相一致。

OECD国家经验表明，绩效预算的应用必须在预算单位责权利意识及地位得到强化的情况下才能实现，在财政部门外部控制日益完善的情况下，在财政机关和预算单位之间中建立管理责任，转向内部控制和管理自主便会自然形成，提高财政资金支出效率和增加支出的有效性也就会水到渠成。也就是说，绩效预算控制改革应该是政府在对支出具有强有力的外部控制之后，再转向内部控制，同样，在内部控制成熟以后再强调产出和结果控制。如果不遵从这样的顺序，在内部控制高度发展之前就将广泛的决策自由下放给预算单位可能会造成很大的风险。

三、我国地方政府当前预算环境分析

（一）财政部门与预算单位及预算单位之间博弈的常规化

我国长期以来所实行的以控制投入为目标和手段的预算模式造成了地方财政机关和各预算单位之间扭曲的关系，即：在编制预算、分配预算资金的时候，各个预算单位出于自身利益的考虑，总是尽量将自己的资金需求膨胀，而不考虑地方总体财政状况；而地方财政机关要考虑本地财政资金的实际状况，只能将各单位的资金需求进行压缩，而在压缩过程中往往采取“一刀切”或“按比例缩减”的简单方法，导致资金不能真正落实到需要资金的项目上去。

假设某地方政府计划年度可供分配的财政资金为100万元，要在甲乙两个预算单位之间进行分配，每个预算单位的在计划年度的实际资金需求都是50万元。两个单位可采取的策略有两个：一个是据实上报资金需求50万元，另一个是多上报资金需求100万元。地方财政部门的决策策略是按各单位上报的比例分配，即：将财政资金按照每个单位申报的数额占总申报数额的比例进行分配。这样，在两个单位都按实际需求进行预算上报的情况下，每个单位得到的资金都是50万元，当有一个单位多报，导致资金需求总量超过财政可承受限度时，财政采用按比例缩减的方法，例如一个单位上报需求为100万元，而另一个单位据实上报50万元时，财政就会给予多上报的单位66.7[100/（100+50）×100]万元的财政资金，而给予正常上报的单位33.3[100/（100+50）×50]万元的财政资金；当两个单位都上报100万元资金需求时，每个单位得到的又都会是50万元[100/（100+100）×100]。这一过程可以从表1清晰地反映出来。

表1 预算单位之间博弈图单位：万元

按照博弈论的结论，每一个单位为了使自己的利益最大化，都会采取多申报的策略，从而导致预算单位一般都会将自己的资金需求以虚报的方式向财政申报。当各个预算单位都以这种方式进行资金申报的时候，问题的焦点就又会集中到财政机关，从而在财政机关与预算单位之间又会形成新一轮的博弈。这些博弈在每年编制预算、进行预算资源的分配的时候都会重复发生，从而使预算的分配的结果建立在财政机关和各个预算单位博弈结果的基础上，即缺乏科学性，又浪费资源。

（二）集中性的财政改革方向

从2000年以来，我国地方财政进行了多次的预算管理方式的改革，如：部门预算、国库集中支付、政府采购、预算外资金收支两条线、政府收支分类改革等，对地方政府的预算管理理念和制度变革选择产生了指导作用。这些改革的措施总体上是以完善传统的投入型预算模式和强化预算的合规性监管、加强地方财政机关在预算执行中的权限为目标。比较有代表性的改革有如下两个：

1.政府采购管理。政府采购方式作为一项成熟的财政支出模式，在我国地方政府引入的时间并不长，但是在短短的几年时间中，却取得了长足的进步。众所周知，我国各级地方政府采购的改革方向是集中性的采购，对于采购金额在一定标准之上、采购商品纳入《政府采购商品目录》的商品采购必须采取政府集中采购的方式进行。经过这项改革，我国原来长期沿用的分散采购的模式就不再是主要方式了，各个预算单位的独立采购权被大大减少，只能承担部分小规模的零星采购。所以，政府采购改革的结果就是加强了地方财政核心机关在财政支出方面的权利和责任，导致预算权限的进一步集中。

2.国库单一账户体系。在集中了采购权之后，从2003年以来，我国省以下各级地方财政进行了以国库单一账户为重点的国库体制改革，这项改革基本上取消了各预算单位的过渡性收入账户和支出账户，建立了以国库单一账户、零余额账户等为主体的新型账户体系；将财政拨款方式区分为财政直接支付和财政授权支付，对于资金支付规模比较大、经常发生的项目支出，采取财政直接支付方式，对于零星发生的资金支付则以单位授权支付的方式进行安排。这样，各预算单位所取得的财政资金入库时间大大加快，财政支出资金也不再沉淀在各预算单位资金的账户上，从而也改变了以前按照财政拨款数统计的方式。经过这项改革，财政资金使用的审批权限就由各预算单位又集中到各级地方财政机关（或国库支付中心）。可以说，这项改革的基本方向是加强财政权限的集中程度，使预算单位的权限进一步缩减。

地方政府这种以政府采购和国库集中支付为主要方式的集中性财政管理模式恰恰是我国目前所新近引入的，并被作为一种改革的方向确定下来，所以要想在短期内改变这种集中性的方向，或者将改革的成果内化于各预算单位的日常管理恐怕并不现实。

（三）不配套的预算会计和政府审计制度

预算会计和政府审计制度是保证和衡量预算执行效果的重要手段，其中：预算会计侧重于预算事中的监管和反映，政府审计侧重于预算的事后评价。在这两项制度上，我国地方政府也都存在大量的问题：

1.收付实现制的预算会计。我国地方政府的预算会计体系包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三部分。这套会计体系，对于预算的反映是不全面的，这主要是由于这套预算会计应用的是收付实现制的收支确认标准，它按照资金的实际收付来确认收入和支出，这就为各个预算单位人为调节资金的流量提供了可能。

2.合规性审计体系。而我国地方政府现行审计制度更是植根于传统的计划经济体制，作为政府财经法纪的监管者而出现。在审计过程中，其工作重点一直放在对于资金使用合规性的审计方面，强调对于预算的忠诚履行，而对于绩效方面的审计却很少涉及。随着各级地方政府公共开支的日益增加，公众对节约公共资源和提高支出效益的关注度也日益提升，要求对受托管理这些公共资源的地方政府及其官员所负的经济责任进行审查。现行合规性审计体系无法实施有效的绩效考评，也就很难以结果为导向，把拨款和绩效联系起来，无法对支出的经济和社会效果进行审计。

这两种制度的缺陷导致地方政府缺乏对绩效预算执行过程和执行效果的有效反映。如果仓促引入绩效预算，可能会导致预算的执行过程失控、执行效果无法衡量的结果出现。

四、结论

综合分析绩效预算的应用条件和我国的现实环境，本文得出以下结论：

（一）夯实传统预算的基础：当前的现实选择

OECD国家的经验表明：绩效预算的实施一般经历了先控制投入，不断细化预算，再逐步转向控制产出、考核结果的过程。前一个阶段是后一个阶段不可逾越的前提。预算模式的转型必须是紧密结合经济发展的客观阶段，由易到难，先加强对投入控制，再过渡到侧重产出，实行渐进式的改革。

实际上，传统预算在我国地方政府尚未完全成熟，真正意义上的合规管理还没有实现。在合规性管理尚未完全实现的情况下，绩效预算是无从谈起的，也就是说，我国地方政府当前各方面并不适合即时、全面引入绩效预算，各级地方政府不应该好高骛远，而应该夯实传统预算的基础，踏踏实实地立足自己的实际情况，扎扎实实地将部门预算、政府采购、国库集中支付改革的成果保持和贯彻下去，形成一种“人人守法，人人合规”的工作环境，为全面引入绩效预算奠定坚实的基础。

（二）绩效预算的渐进引入：路径依赖理论角度的思考

路径依赖理论是由美国经济学家道格拉斯·诺思提出的。他认为，路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径（无论是“好”的还是“坏”的）就可能对这种路径产生依赖。某一路径的既定方向会在以后发展中得到自我强化。人们过去做出的选择决定了他们现在及未来可能的选择。好的路径会起到正反馈的作用，通过惯性和冲力，产生飞轮效应，使发展因而进入良性循环；不好的路径会起到负反馈的作用，就如厄运循环，事物可能会被锁定在某种无效率的状态下而导致停滞。而这些选择一旦进入锁定状态，想要脱身就会变得十分困难。

按照路径依赖理论的观点：传统预算由于在我国地方政府长期应用，也不会在短期内退出历史舞台。而从绩效预算的国际发展来看，作为一种适合于未来地方政府管理要求的预算管理模式，它的引入只是一个时间和程度的问题。所以，地方政府应该为绩效预算的引入做好思想和制度方面的准备工作，充分意识到：这种转变过程注定不会是一蹴而就的，而会是一个渐进的过程。那么，当前各级地方政府就可以有计划地开展绩效预算的项目试点：积极探索绩效预算的多种实现方式；首先引入绩效的管理理念，再引入管理模式等。

（三）树立系统的绩效预算观

如前所述，绩效预算是一个以结果为导向，对预算单位资金使用进行绩效考评的预算模式，它是一项系统工程，包括预算的准备、预算的编制、预算的执行和绩效考核等多个方面。它对于管理文化、行政管理体制、财政管理方式等都有很高的要求。也就是说，绩效预算的引入要树立系统的观念。

由于绩效预算的核心问题是对预算部门预算执行结果进行绩效的衡量，也就是说将预算部门的实际执行效果与预算进行对比，所以，就必须遵循“绩——预算——效”的顺序，构建科学合理的绩效评价指标体系，应用这种体系对包括收入、成本、效益在内的各项指标进行全面衡量。这就给人一种假象，误认为绩效考核就是绩效预算的全部，从而导致实际工作中，很多人就将绩效预算简化为单纯的绩效考核，认为只要构建出一套绩效考评办法就大功告成了。这种将绩效预算简单化的观念是错误的，甚至是危险的，它脱离了绩效预算的本质，将绩效预算引入到了一条简单化的道路。因此，各级地方政府要树立系统的绩效预算观，将绩效预算真正作为一项系统工程对待，从各个环节、各个层次加以构建。

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〔2〕王晓平.对我国政府绩效预算问题的初步思考[J].商业会计，2006（5）.

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