我国地方政府自主发债的法治化思考

蒋 媛

（中国人民大学，北京 100872）

我国对于地方政府发债问题遵循着稳步推进的步伐展开。2014年5月22日，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（以下简称为《试点办法》），明确试点省市的期限、利率、信用评级、发债偿还和信息披露等内容，开创地方政府自主发债新纪元。2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，新《预算法》第三十五条首次以法律形式正式赋予地方发债权限。随后，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（下文简称《意见》）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等更细化的规范性文件相继出台。稳步推进地方政府自主举债符合现代法治精神，有助于进一步规范中央和地方政府债务管理、完善以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。然则，细究新《预算法》地方债条文及2014年试点十省市发债情况，其仍存在行政管制过重、市场深化及信息披露不够、信用评级标准化与规范性欠缺以及配套制度改革落后等问题。本文以改革转型法治化为背景，通过梳理“自主举债”于法治之意义，分析当前试点发债存有的问题；进而阐述“稳步推进”地方政府自主举债的新时代内涵，以期立足于财税法治宏观层面以及具体机制建构，实现地方自主举债与法治良性对接。

一、地方政府自主发债及其意义

地方政府自主发债，是指地方政府及其部门、单位享有以税收或其他经营性收益为信用依托，为公共事业或基础设施建设之需融通资金，根据本地区经济发展实际需要，自主决定债券发行、规模、利率、资金用途等并承担按期偿付本息的一项权限与职责。自主发债与自行发债的区别体现在中央对地方在发债规模、利率、资金用途与风险承担等方面的控制程度不同，前者充分展现地方自主意愿，后者则是对中央意志直接贯彻与执行。

推进地方政府自主发债意义重大，主要体现在其对法治促进功能。“法治”，作为法理型权威逐渐取代传统个人魅力型权威而获得合法性地位的状态与过程，是中国社会治理转型与制度完善的必经道路。我国作为社会主义市场经济大国，法治建设是恒久不变的主题。地方债的促进功能表现为以下三点：

一是发挥市场决定性作用的经济功能。主要表现在严格信息披露与动态监管机制两方面。自主发债要求严格信息披露，使得市场参与主体得以及时、全面获得信息，投资者自主选择投资工具和交易对象，自主判断，而非国家行政力量强行介入。例如，美国市政债券市场要求州或地方政府及时披露综合年度财务报告、官方陈述以及独立审计报告，并对信息的真实性负责，如有披露错误或者误导，发行主体和批准发行的个人都可能遭受证券交易委员会（Securities And Exchange Commission，SEC）查处，甚至被提起诉讼，追究民事和刑事责任。同时，自主发债通过完善法律框架体系、控制关键财政变量、明晰程序、建立中长期财政框架体系、公开透明预算以及构建一整套包含债务破产（重组）和债券保险的风险预警防范机制，形成多视角、全方位与动态监管框架，让市场优胜劣汰精神充分浸润、化解与消除政府行政计划色彩。

二是促进公平的社会功能。主要表现在自主发债要求投资主体多元化和融资渠道多样化。投资主体多元化主要体现在增强个人投资者与民间资本比重，强化对机构投资者尤其是金融巨头垄断权力制约。例如，美国市政债券允许在市场公开发行，任何公民、企业或金融机构都能购买。投资主体包括个人投资者、共同基金、银行业金融机构、保险公司等各类机构投资者，但个人投资者始终占据绝对多数。日本在1999年财政投融资改革后，地方债资金来源也转变为以民间资金为主，2007年“地方债计划”明确规定民间资金比重必须超过60%。融资渠道多样化是指地方政府融资有银行信贷、国债转贷、举借外债以及发行各种证券票据等途径。在成熟的债券市场，债券发行被认为是打开了通向长期基金来源的通道，“它提供了一种利用机构和个人长期储蓄可行的工具”，城市基础设施建设能够发行20年至30年甚至更长期限的债券来融资。

三是改善民主的政治功能。主要表现为自主发债强调债权人会议的监督及预算硬约束。债权人通过组织有序的债权人会议，对政府涉及债权人利益的重大事项进行表决，未达法定表决通过数，地方政府不得擅自主张，以此维护债权人对政府的有效监督与约束。因此，债权人会议的监督功能极大促进了政府透明度和治理状况，包括政府的公信力、行政效率、法治程度、对腐败的控制等因素。同时，自主发债强调预算硬约束，有利于倒逼政府敬畏民意，改善地方治理绩效，提升政府公信力。预算硬约束主要表现为财政透明，在政府治理中透明度被认为是宏观财政可持续性、公共善治以及财政清廉的先决条件。财政越透明，预算赤字则越低，财政准则和支出控制则越容易实现。

综上，地方政府自主发债具有重要的经济、社会和政治促进功能。在此背景下，新《预算法》对地方发债正式开闸，明确发债原则、主体层级、审批程序、偿债计划与资金来源、担保限制、风险评估、监督预警以及责任追究等机制。2014年试点省市自发自还政府债券，在实践中对试点范围、利率、期限、偿还保障以及信用评级等进一步探索完善，这些文本与实践交织的举措对于完善我国举债融资机制，探索建立地方政府债券为主的地方债务融资机制具有重要意义。然而，我国地方政府自主发债在推进过程中仍面临一系列问题。

二、我国地方政府自主发债仍存有的问题

当前改革仍存在诸多深层次问题：制度壁垒妨碍生产要素自由流动和公平竞争；政府部门越位、缺位和错位压抑市场成长空间；对经济的直接管制导致信号失真、资源错配与效率低下。在巩固改革成果，进一步深化发展改革的背景下，当前地方政府自主发债存有三方面问题，包括宏观背景、法律文本与试点实践。

在宏观背景方面，地方政府发债面临着纵横向权力制约失衡和财力与事权不匹配等难题。具体表现为：第一，行政权力过大、立法司法权被边缘化的横向失衡和中央对地方过渡干预的纵向失衡。我国宪政改革按照“行政性一致同意”的路径展开。各级地方人大不能对同级政府形成有效监督与约束，在权力制衡中处于弱势；中央对地方干预过多，导致政府隐性债务扩张缺乏合理制衡与纠错机制；上级政府通过单纯经济指标考核及人事任免控制下级政府，进一步弱化人大与司法功能。第二，财政分权产生一系列现实困境。分税制改革自实行起即带有浓厚功利、机会主义色彩，因“央地双方”利益表达缺乏制度化沟通渠道和理性商谈协作理念，加之财政转移支付制度的缺失，财政分权硬化了地方政府预算软约束，导致地方政府介入金融领域与中央博弈，迫使其在税收之外寻找其他的直接或者间接财政收益，包括土地批租、乱收费。

在法律文本方面，政府授权过多，人大审批监督权被虚置，地方自主发展权仍未获得制度支持。新《预算法》约束和引导政府财政权力运作，将赋权与限权纳入法治轨道，进步意义明显，但仍然存在诸多问题。首先，现行条款管理色彩浓厚，约束权力的治理性修订则很淡漠，政府权限过大，人大监督权力被架空。尤其是现阶段人大预算审批程序不明确、审议期限过短、议题量大、人大代表缺少修正权等因素使得人大预算审议仅具“橡皮图章”的形式效果。按照三十五条规定，地方人大常委会仅具有预算调整权，而非审批权，极易造成预算脱离人大监督；其次，《预算法》缺乏配套实施细则，可操作性与执行性差。财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、风险预警机制、责任追究机制以及地方配套预算审查监督等规章制度空白，致使《预算法》不能有效贯彻执行；再次，从宪法性法律如《宪法》、《立法法》、《地方组织法》，到具体法律法规如《国有资产法》、《分税制决定》都在强化中央集权，地方自主发展权限欠缺制度层面的合法性。

在试点实践方面，深度与广度都有待进一步推进。自2014年5月起试点省市试行自发自还债券存在以下问题：第一，信息披露程度低，各地披露差异大。地方政府披露内容大多为已公开信息，对许多关键信息尚未披露，如所有试点省市对地方政府拥有的资产情况一概不提。而涉及到公共财政预算、政府性基金和国有资本经营预算等财政收支情况时，各地公布范围和程度相差很大，部分地区未公布2013年末债务数据和期限结构。第二，发行利率仍受政府干预等非市场因素影响。部分地区地方政府对承销机构指定投标价位和摊派，相互攀比发行利率，致使其发行利率明显低于同期国债。如表1所示，山东省三个期限的发债成本均比国债低二十个几点左右，但其财力与信用状况根本无法与国家相比。同时，试点省市彼此利率趋同，与其债务水平之间存有的巨大差异不相符。第三，地方政府融资平台与试点发债同时进行，因其主体不明晰，投资计划基于政府信用背书，行政指令色彩浓重，债务软约束特征明显，导致政府债务风险不断积聚、成本高企，加剧了自主举债的复杂性。

表1 2014年6月至9月地方债与同期国债利率之差

三、地方政府自主发债应坚持“稳步推进”

“稳步推进”地方政府自主发债既是对防范地方债务风险、缓解当前困境的充分考量，亦是不断完善债券市场、构建多层次资本市场以深化经济体制改革，增强国家治理能力的现实要求。因而，“稳步推进”具有鲜明的时代性。“稳步”与“推进”二者相辅相成，缺一不可，其中“稳步”是核心，“推进”是关键。

“稳步”即步履平稳地行走，也可描述为按照一定步骤有把握地开展事务。地方自主举债稳步不仅源自于吸取我国渐进性改革路径依赖的经验，还是对化解地方债务风险的谨慎处理。“稳步”至少具有如下内涵：第一，注重宏观思考与顶层设计。自主举债在真正推行前中央要进行统筹规划，缩小不确定性，尤其对于试点选取、发债权限与举债规模、期限、发行机制、信用评级、信息披露、用途以及责任等进行充分论证。第二，地方发债是一项系统性、整体性与协调性工程，其展开不仅有赖于制度与规则完善，还需财税、金融、投融资和宪政等一系列体制机制改革相配套。第三，要妥善处理地方债与其他债券，尤其是与国债关系，防止地方债挤压国债，弱化、影响国债的宏观调控职能。第四，试点模式推行中反对一步到位，避免改革震荡，综合地方经济发展水平、财政平衡能力、行政透明度以及发债条件等因素赋予试点省市举债权，并配套以程序、规模和责任规制。

“推进”主要是描述事物向前的一种运动状态，推进地方自主举债具有多层含义。第一，强化中央对地方的正激励导向。中央通过调整发债额度、结构、频次和资格对地方政府“机会主义行为”进行矫正；同时，通过完善地方行政绩效考核和激励机制，引导其在“行政锦标赛”中将民生、环境与居民福祉放在更突出位置。第二，调动地方积极性，激发中央、地方、市场、企业与多方利益主体参与积极性，引入“公众参与”、“协商民主”与“问责制”，鼓励民众通过动态、回应性的会话、协商与听证等形式，就政府责任履行过程中产生的公共问题通过反复博弈达成理性与批判性共识，实现官民良性互动，注重完善专家咨询、公众听证和媒体讨论监督等。

四、完善地方政府自主发债的宏微观思考

（一）宏观层面的制度支持

稳步推进地方政府自主举债，牵涉到财权与事权配置、预算管理及分权等财税宪政问题，需要宏观层面给予制度支持。上文已指出，地方自主发债面临着诸如财力与事权不匹配、人大预算审查权被虚置、地方缺乏必要自主权等难题。因此，为地方自主举债培育良好的宏观法治环境，具体改进思路如下：

第一，强化人大主导权，改善政府绩效考核，构建独立权威的司法系统。具体表现为以下方面：首先，通过延长人大代表任职期限和连续不断地以较低比例更换成员来构建连续、权威的委托人机制和流动、竞争的代理人机制，最大化减少地方政府界别机会主义行为，重塑人大预算权主导地位。其次，为引导地方政府树立科学政绩观，将效益指标、绿色指标和民生指标纳入考核指标，将债券运行纳入领导经济责任审计考核指标。对地方政府及其官员角色义务，除通过各级人民代表大会、政府新闻发布会等方式建立起质询——回应机制实现问责常规化外，还可引入“业务判断规则”（Business Judgment Law）作为衡量其行为是否正当、合法的标准。再次，贯彻上级人民代表大会决定下一级法官任免，实现国家财政统一拨款，避免司法机关在人事、财政受制于地方，促进跨行政区域设置审判机关，组建超越地方利益的中央法院和大区法院，以此提升司法机关执行力与权威。

第二，深化推进分税制改革，实现“央地”合理分权。其主要体现为财政收支转移及税权的配置。首先，由全国人民代表大会制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》，对中央和地方各级政府间权限划分的标准、范围和方式予以统一规定，全面构建中央和地方各级政府的财政权限。尤其对于财政转移支付，应切实贯彻“推进地区间基本公共服务均等化”的目标，强化一般性转移支付主体地位，清理和压缩专项转移支付项目和资金规模，加强对转移支付资金监督管理。其次，合理配置中央和地方税种及立法权，尝试将部分地方税的税率、税收减免、税目等立法事宜下放给地方，构建以不动产税、遗产税、房产税和资源税等为主体的地方税种，加强税收征管体制的立法化和司法化，明晰中央与地方税收分界，防止征管扯皮、权力寻租和腐败。

（二）围绕新《预算法》展开的法律文本完善

完善地方政府发债的法律文本，既包括新《预算法》及其实施细则的出台，亦包括与之相关其他法律法规的配套修改。

稳步推进地方政府自主发债的关键在于人大审批监督权的落实。地方政府发债纳入政府预算，必须要先经过审批。新《预算法》实则将审批权交付给国务院，人大仅享有国务院确定发债后的“批准”权，实则与“备案”无异，因此，人大预算审批权被虚置。为完善新《预算法》人大预算审批权，可从以下方面进行构建：

第一，延长预算草案审查时间，引入公众参与机制。国外议会对预算审议时间一般都较长，如美国国会预算草案审议长达6个月，法国和德国议会审议时间达3个月。我国有必要在人大开会前3至6个月将预算草案提交财经委进行初审，在人大会议现场审议时，其审议时间也应由半天延长到2至3日，以避免审议流于形式。同时，广泛吸纳专家学者、政府官员以及普通百姓的观点与建议，细化审议过程中的旁听、辩论、听证、质询等程序，要求财政部门就有关收支项目的合法性、合理性接受公众和委员会的提问，并进行口头答辩，根据《政府信息公开管理条例》推进政府预算信息公开，完善民众监督。

第二，推进预算部门分类表决，稳步推进人大修正权。传统预算表决实行综合审批制，整体否决或批准，使得代表即使对部分议案不同意也无法进行否决，而预算部门分类表决则可对各项议案分别决议，避免“绑定”弊端。为提升人大代表修改意见的约束力，明确其对预算草案的修正权，即经过法定人数代表正式表决通过的修正案，对预算案具有直接法律约束力，必须按修正案内容进行相应调整。现阶段可先要求政府在拒绝意见修改时进行论证说理。当然，对修改意见也要作适当限制，原则上只能作减额修改，不作增额修改，增额必须要经过政府同意。

第三，规范监督政府预算管理。约束政府权力，有助于重塑人大权威。对于政府预算管理，通过推进政府构建一套与预算相匹配的包括政府会计和预算基础、政府资产负债表框架、政府财务报告框架等内容的地方政府会计报告与统计制度，实现各级政府财政部门年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，最终覆盖所有政府性资金和财政运行全过程，将政府运行纳入法治监管轨道。

此外，因新《预算法》对地方政府发债规定较为原则抽象，诸多具体内容如发债主体标准、用途限制、偿还期限、风险预警机制和问责追究机制等缺乏，导致地方政府发债不具有可操作性，因此应当抓紧时间修订预算法实施细则及实施条例。

最后，地方自主发债以地方拥有适度自主决定权为基础。我国作为中央集权单一制国家，地方权力受到从宪法性法律如《宪法》、《立法法》、《地方组织法》，到具体法律法规如《国有资产法》、《分税制决定》的严苛限制，因此，相关法律法规亟待系统化修改调整。具体包括：以宪法修正案形式确立地方在经济和社会治理中的合法利益；在《立法法》中合理扩大地方在经济社会事务中立法权，尤其注重构建包含冲突裁决机制和常规审查机制的立法权冲突解决机制；在《地方组织法》中赋权地方对本行政区域内的经济和社会发展事务独立决定权；由全国人大常委会以法律形式提高《分税制决定》的法律位阶，构建公正民主的税权分配机制；确认地方政府在《国有资产法》中对地方国有资产的所有权；适时制定《公债法》，以国家法律形式确定地方政府发债权。

（三）以试点省市债券“自发自还”为视角的微观思考

2014年国务院批准上海等10省市试点“自发自还”政府债券，开启地方政府自主发债新纪元，针对试点省市发债过程中出现的问题，需立足以下几点继续深化完善：

第一，推进利率市场化形成机制，提升评级机构公信力与专业性。推动地方政府债券利率市场化可从以下方面完善：（1）建立常规性发行机制与相关隔离机制，提高发行频次，减少地方政府对承销商的干预；（2）丰富地方债期限品种，增加1年期、3年期和15年期券种，完善地方债期限结构；（3）提高二级市场流动性，完善做市商制度，打通银行间和交易所市场，鼓励更多投资者进行二级市场交易；（4）建立符合中国特色行政和财政体制的地方债市场估值体系，包括估值模型，地方债券市场表现，发债主体经济、财政和偿债情况，以及外部评级机构评级结果。目前试点地方政府债券评级均为AAA级，无法体现各地政府在经济、财政、管理和偿债能力等方面的差异性，建议可将评级符号进一步细化，引入AAA+、AAA和AAA-等不同档。同时，国内评级机构主要关注于地方经济背景、项目本身风险、偿债资金来源和信用变化，侧重于对发展项目本身的评价，忽视对政府运行情况如行政系统效率、管理体制和财务等分析。因此，现阶段可允许世界三大评级公司在不违背国家主权原则前提下为发债地方政府评级，时机成熟后，逐渐放开市政债券评级市场，促使国内机构与国际机构共同竞争评级。

第二，强化信息披露，构建事前风险预警与事后保障约束机制。对于事前风险预警机制，国际通行模式包括以财政监测系统为主的美国俄亥俄模式和以风险指标控制为主的哥伦比亚“红绿灯”模式。前者主要依托成熟的地方财政监测系统；后者更多借助风险指标控制风险。鉴于我国市场的不完善，“红绿灯”模式更适合我国。我国可参照“红绿灯”模式构建包含相应的财政指标控制系统，明确地方制定与中央相适应的中长期财政发展规划。对于事后保障约束机制，推动地方政府建立财务恶化监控指标，开发系统化的偿债保障监控体系，包括债务重组制度和索偿优先次序架构。同时，构建地方政府偿债基金与市政债券保险制度。偿债基金由地方政府财政部门根据年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资项目效益等划转组成，财政部负责统一管理，专项用于地方政府债务偿还；市政债券保险有利于降低投资者违约风险与发行人成本，提高市政债券流动性。为此，法律上可考虑尽快出台有关市政债券保险条例，做到有法可依；初期可对国内几家大型保险公司进行试点，向其开放市政债券保险业务试点工作，条件允许还可考虑境外跨国保险公司，待时机成熟建立专门市政债券保险公司。

第三，治理地方政府融资平台，推广PPP（Public-Private-Partnership）优先模式。同步治理地方政府融资平台，应做到以下几点：（1）按照融资平台现金流对债务本息的覆盖率差异进行分类监管。对只承担公益性项目或以公益性投资项目为主的平台债务纳入政府预算管理；而以经营性项目为主，只承担部分公益性，具有充足稳定现金流的平台债务，整体转化为一般公司类客户，不纳入预算管理。（2）严控举借新债，融资平台举借新债须符合现金流、抵押担保、预算管理、资产负债率等要求，新债必须满足用于支持符合条件的省级融资平台、保障性住房和国家重点在建续建项目需求。（3）完善平台“名单制”管理信息系统，禁止银行对未纳入“名单制”管理的融资平台发放任何形式由财政性资金承担直接或间接还款责任的贷款。PPP模式以授予特许经营权为基础，通过交易结构设计，引入市场竞争和激励约束机制，实现政府和社会资本利益共享和风险共担，对盘活社会资本，提升公共产品供给质量与效率，减少债权虚置风险和道德风险的负向激励效应具有重要意义。在选择多元化的PPP模式类型（如 BOT、TOT、BOO、DBFO、BOO、DBOM）时，公共部门与私人部门应当综合考虑项目特点、VFM（Valuefor Money）效果、模式适用条件、外部政策与经济环境等多方面因素，明确项目运作过程中的奖惩激励机制、风险分担和利益分配机制，合理安排资本结构。

五、结语

稳步推进地方政府自主举债已经成为法治完善与时代进步的共同呼唤。当前放开上海等10省市进行试点债券“自发自还”具有摸索与试错意义。在宏观民主宪政理念及财税法治体制日益完善、微观规则制度构建日趋成熟后，可进一步放宽试点省市范围与自主举债权限，这需要一系列配套体制机制改革作后盾。在推进“自发自还”过程中，要始终处理好“中央控制”与“地方自治”二者关系，由于举债权本质上涉及到宪政，牵一发而动全身，因此在调整过程中需尤为审慎。新《预算法》正式赋予地方政府一定限额内自主发债权限，但政府总量控制的行政干预色彩仍较浓厚。因此，人大与政府职权配置与角色担当尤为重要。对于放权可能导致的地方短视投机行为，解决方式不在一味禁止，关键在于有效规制与监管。“政府监管”是一方面，更重要是“市场自律”，通过培育市场高度发达的“触觉”，让地方发债接受市场的大浪淘沙，依托优胜劣汰机制和约束激励机制，最终形成地方良性之治。

〔1〕[德]马克斯·韦伯.经济与社会[M].林荣远，译.商务印书馆，1997.

〔2〕沈朝晖.公债与民主[J].中外法学，2012（6）.

〔3〕刘剑文.地方政府发债的现实可能性[J].法学，2012（10）.

〔4〕[美]M.J.C.维尔著.宪政与分权[M].苏力，译.上海：三联书店，1997.

〔5〕[澳]杰弗瑞·布坎南，[美]詹姆士·布坎南著.宪政经济学[M].冯克利等，译.北京：中国社会科学出版社，2004.

〔6〕蒋洪等.公共财政决策与监督制度研究[M].北京：中国财政经济出版，2008.

〔7〕陈仪.强化人大预算审议权的路径选择[J].法学，2009（9）.

〔8〕冯辉.房地产调控中“央地关系”的失衡及其法律规制[J].法商研究，2013（5）.

〔9〕史际春.论地方政府在经济和社会发展中的权与责[J].广东社会科学，2011（4）.

〔10〕史际春，邓峰.经济法总论（第2版）[M].北京：法律出版社，2008.

〔11〕Leigland，James，Acceleratingmunicipal bond market development in emerging economies：an assessment of strategies and progress.Public Budgeting&Finance vol.17，No.2（1997）.

〔12〕Peterson，George.Banks or bonds?Building a municipal credit market.The Urban Institute（2002）.

〔13〕James E.Alt，David Dreyer Lassen，Fiscal transparency，political parties and debt in OECD countries，European Economic Review.50（2006）.