我国政府购买公共服务中公开招标机制应用研究

2015-03-19黄春蕾

地方财政研究 2015年1期

黄春蕾

（山东大学，济南 250100）

政府购买服务是政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的社会组织、企业、事业单位购买服务的一项重要制度安排。在前期试点的基础上，2013年9月国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）（以下简称《意见》），明确了政府购买服务的总体方向、目标任务、基本规范和配套机制。近期，财政部出台《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库[2014]37号），按照受益对象明确划分了三类公共服务项目，要求按照“方式灵活、程序简便、竞争有序、结果评价”的原则，针对服务项目的不同特点，探索与之相适应的采购方式、评审制度与合同类型，建立健全适应服务项目政府采购工作特点的新机制。公开招标是最常见的政府采购方式，也是我国现行政府采购的主要方式，公共服务项目的公开招标采购应当如何运作，目前只有上海、广州等地的零星试点，国家尚未出台明确的制度规范。公开招标方式适应于哪些公共服务项目？需要具备哪些条件？相应的招投标平台如何搭建？运作流程如何设计？风险如何防范？这些都是公共服务项目政府采购实践中的关键性问题。本文在此针对第三类公共服务项目（即增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务）实施公开招标采购的应用问题展开初步的讨论。

一、政府购买公共服务与公开招标机制的理论辨析

（一）缔造公共服务“准市场”：政府购买公共服务的基石

“服务提供或安排与生产之间的区别”是公共服务民营化的核心，它为市场理念引入公共服务领域创造了可能的空间。作为引入市场机制的一种最普遍采用的方式，政府购买公共服务遵循以下基本路线，即政府放弃对生产服务的垄断，将自己的服务生产开放给其他生产者，引入市场竞争机制，让传统的公办机构①作为政府购买公共服务的前提之一，政府对公办公营机构的资金供给方式，由以前的按照官僚行政体系的拨款，转向这些公办公营机构的独立参与市场竞争，以获得政府购买资金。、独立非营利机构或企业成为公共服务市场中服务生产者的平等竞争主体，而政府则扮演资金供应者的角色，在公共服务预算框架下，放弃传统的财政资金拨款使用机制，改由竞争性程序，选择承接机构，与之签订合同，购买供应商提供的公共服务，并监督服务的成效。由此可见，政府购买公共服务是以公共服务生产者与供应者分离的理念为基础，至少通过三个途径缔造出一个公共服务准市场：一是通过将公共部门的公共服务生产职能向市场和社会分权，缔造新的更多的公共服务市场的潜在竞争者；二是做好公共服务的预算资金安排，确保公共服务市场稳定持续的资金供应；三是通过改变财政资金拨款及考核方式，改变原有垄断型公共服务生产组织的运营方式，让各类相关的组织机构平等参与竞争。

然而，公共服务生产市场是一种准市场（quasimarkets），无论是从供给，还是需求角度看，都不同于传统市场。从供给看，在传统市场中，竞争存在于相互独立的生产型企业或服务供应者之间，它们为了争夺顾客而竞争，而准市场组织生产的是准公共服务，它们追求的最终目标不一定是利润最大化，而是多元的，通常会包括增进社会效益和福利；从需求来看，准市场中的消费者不是传统市场中依据支付能力进行购买的消费者，而是限于享受特定服务（政府专门预算支持的服务项目）的消费者，或集中于单一国家机构作为购买者。因此，公共服务准市场的需求是由公共部门建立和维持的，“公共部门而不是私人消费者才是服务的签署者、规制者和购买者，经费通常只在购买者（公共部门）和供应商之间流动。”可见，公共部门作为购买者采取何种竞争性选择程序确定供应商，成为公共服务准市场机制最核心的环节。如果缺少竞争性选择程序，公共服务准市场将失去其作为市场的本色。而且，公共服务政府采购方式的选择，不仅决定着采购成本和费用（既有直接采购成本，也有间接成本和交易费用②自1970年以来，以Williamson和Hart为代表的经济学家认识到，由于某种程度的有限理性或者交易费用，使得现实中的契约是不完全的（incomplete），并发展了“不完全契约理论”（incomplete contracting theory）。契约的交易费用是由交易环境（交易次数、不确定性）和交易特征（资产专用性）决定的。正如贾西津（2013）等学者所提出的，“公共服务购买的实质是公共服务的契约化提供方式。”不完全契约理论同样适用于公共服务政府购买合约的治理。参见：杨瑞龙聂辉华.不完全契约理论：一个综述[J].经济研究，2006（2）：104、108；贾西津，以契约精神发展公共服务购买[J].中国社会组织，2013（10）：24.），还决定着购买到的公共服务水平和质量。为此，如何选择合适的采购方式，成为政府购买公共服务决策的关键问题。

（二）公开招标是政府购买公共服务的一类竞争性选择程序

通常，公开招标是公共服务采购最具竞争性的方式，它是在公共服务的竞争性市场上，通过公开程序，邀请所有有兴趣的供应商参加投标，政府从中挑选最优的供应商，达到采购效率最大化的目标，即以最低费用买到最好的公共服务。如Ruth Hoogland Dehoog（1990）所揭示的，公开招标机制的应用需要具备许多条件，包括竞争性（数家机构独立参加竞标）、充分的管理资源和能力（无论是政府机构还是供应商，都要安排时间、员工和专家有效地参与合同外包的全过程）和确定性（政府融资水平、顾客或服务需求和服务技术相对简单和确定）。不仅如此，公开招标方式特别强调恰当的采购管理过程和程序，包括需要购买的公共服务标的清晰、广泛的宣传和征集、客观的裁决、成本与绩效的监管程序等。

然而，公开招标方式实施的条件往往在现实中难以满足。比如，只有少数几个服务竞争者，缺乏足够的竞争性市场③可竞争性市场指的是只有少量的公司可以直接承接合同，但如果政府支付的价格超过合同承接方的平均成本，就会迅速出现很多公司。可竞争性的程度要比真正从事某类服务的公司的数量重要得多。如果生产者不需要付出巨大的前期成本就能够转产，那么此类市场也是可竞争性的。可竞争性影响谈判和机会主义成本，一方面在合同签订之前，竞争性不足的潜在合同承接方的报价会高于边际成本，这必然增加谈判成本；另一方面合同执行阶段，竞争性不足会导致合约承接方不能够被迅速取代，合同违约导致的外部性风险加大。，难以开展竞争性公开招标；公共服务内容事前难以列出详细的质量要求，服务成本在事前难以估算，服务定价机制模糊，确定公开招标合同的细节将非常艰难；对于技术复杂、知识或资产专用性①资产专用性是指该资产在产品生产中是必不可少的，在其他可替代的用途上其价值贬损严重，既包括专用的实物资产、场地、人力资源和资产等，也包括专用的时空。资产专用性会使合同方投入巨大的沉没成本，而一旦它获得了合同之后，它的成本会不断下降（学习效应），其他潜在竞争者将很难进入。较高的公共服务合同，公开招标的谈判成本和合同执行中的机会主义显著增长；与传统的政府采购货物与工程类合约相比，公共服务质量具有后经验属性，即一项服务的质量只有在有关合约得到执行后才能被揭示出来，这使得公开招标服务合同可执行性降低；政府相应的管理资源十分有限，缺少人员、管理经验和专家支持等，公开招标管理成本明显上升。因此，现实中除公开招标方式之外，还需要寻找其他可替代的方式，比如竞争性谈判方式和合作方式。（详见表1）

表1 公共服务项目政府采购方式之比较

与公开招标相比，谈判和合作方式的差别主要体现在：对潜在供应商的数量要求降低、对招标过程和程序的要求降低，而服务外包合同设计和调整的灵活性和弹性提高，这些恰恰可以弥补公开招标的某些缺陷。但随之而来的是，竞争性程度和独立监督的可能性降低。可见，必须根据公共服务项目的自身特点及外在环境和条件，权衡利弊，选择最合适的公共服务项目采购方式。

二、我国政府购买公共服务中公开招标机制的初步应用：以上海和广东为例

政府购买服务在我国起步比较晚，加之社会组织发育水平较低，因此限制了公开招标方式的运用范围。至今，在某些政府部门或一些地方试行政府购买服务时，也大多采用定向购买方式，公开招标方式应用非常少，范围也有限。比如，2005年中国扶贫基金会的非政府组织与政府在农村扶贫的合作伙伴关系技术援助项目是我国政府购买公共服务领域公开招标的首次尝试，该项目受国务院扶贫办委托，由江西省扶贫办和亚洲开发银行共同资助。通过公开招投标的方式，选择了国内6家NGO获得总金额约1100万元的合同。2009年上海民政局从福利彩票公益金中安排专项资金，通过公益招投标和创投的方式购买社会组织的服务（涵盖扶老、助残、济困、救孤四大类），并为获选的社会组织提供能力建设。经过近五年的探索，上海已经初步建立了一套从项目资助、项目管理到项目评估的政府购买公益服务项目的招投标体系。2013年广东省将社区社工服务、医疗卫生服务、文化体育服务、残疾人服务等纳入《政府集中采购目录》，规定单次采购单项或批量采购金额达到80万元（含80万元）以上的服务项目应采用公开招标方式。《上海市2014年政府采购集中采购目录和采购限额标准》将社会服务项目预算金额50万元以上（包括收容收养、社会救济、就业服务等）纳入集中采购范围；集中采购目录以外，预算金额100万元以上的各类服务，应当采用公开招标方式。鉴于典型性和代表性，本文以上海和广东两地的探索实践为基础，分析比较国内实施公共服务项目公开招标采购的主要做法和特点。

（一）上海市社区公益服务项目招投标实践

1.整体情况

上海市社区公益项目招投标是上海市民政局的一种新尝试，其主要目的在于克服仅靠政府举办的事业单位来提供而导致的服务效果低下，通过招标的形式，使得那些有公益服务能力，能提供优质服务产品的民办公益性组织也可以得到公共资金的资助。自2009年起，上海市民政局委托上海市社区服务中心负责开展福利彩票公益金资助社区公益服务项目的招投标工作，以浦东新区、闸北区为先行试点。公益招投标坚持公开透明原则、非营利性原则、专业化原则、市区联动原则①2014年原则上市、区两级按1∶1配套，金山区、奉贤区、崇明县按7∶3配套。、可持续发展原则，项目领域包括社区安老、社区济困、社区扶幼、社区助残和其他社区公益服务。项目特点体现公益性、社区性、专业性②从事项目服务管理的专业社工比例不低于10%。和经济性。公益项目招投标投入金额和购买项目数快速增长。（见表2）

表2 上海市社区公益项目公开招标金额及资助项目增长情况

2.设立独立招投标平台

上海市民政局成立了招投标工作领导小组，由市局各主要处室参加。决策性事务由招投标工作领导小组负责，而日常工作和信息反馈则交由市社区服务中心负责。根据上海市民政局《关于建立上海社区公益服务项目招投标平台的通知》[沪民计发〔2012〕83号]，该中心主要负责招投标工作方案、招投标流程、标书样本等的设计，招投标工作流程和各环节的具体组织实施，投标方案的评估审议，协助有关方面对资助项目的过程监督评估和实施效果和效益评价，招投标现场接待场地和工作窗口的服务，以及社区公益项目招投标网站和电话的咨询服务等。除招投标项目报批、网站建设、档案资料管理、项目库和专家库管理、数据统计等工作必须由市社区服务中心直接负责外，其他有关招投标项目受理、项目评审、项目实施管理等事务性工作可以委托社会第三方（先后是上海浦东非营利组织发展中心和上海公益事业发展基金会）负责实施。自2013年起③2009年4月至5月，上海公益招投标和公益创投分别拉开了帷幕。此后的3年多时间，上海公益招投标工作平台委托上海市社区服务中心负责，公益创投工作平台先后委托上海浦东非营利组织发展中心、上海公益事业发展基金会负责。2012年7月，公益招投标工作平台和创投工作平台合并为上海社区公益服务项目招投标平台。，上海社区公益服务项目招投标平台工作经费纳入市社区服务中心预算管理。即市社区服务中心按照实际从事平台工作的人员（不含单位编制内人员）情况，编制经费预算，报市民政局审批，纳入年度预算管理。市民政局将对工作经费的使用进行专项审计。

近几年，市社区服务中心正在从社区公益项目招投标平台向上海市公益项目招投标综合性平台方向发展。一方面，公益招投标的项目类型逐步拓展，从区县项目，到市级统筹项目，再到定向项目。2009年资助的127个项目类型都是区县项目，2011年新增了市级统筹项目，即资助的226个项目中，区县项目199个，市级统筹项目27个。2012年又新增了定向项目，即除了预算批复区县项目共计193个项目、市政府实事项目2个之外，还有2家社会组织提出了定向项目。另一方面，资金来源社会化。除了福彩公益金和区县财政配套资金外，上海市慈善基金会和上海老年基金会等的公益资金也不断纳入进来。

3.招投标运作流程

根据2010年《关于进一步规范上海社区公益服务项目招投标工作的通知》，上海市公益项目招投标流程由以下六个环节构成：立项——招标——投标——评审——审批——实施。项目来源于区县民政局、市有关基金会、市民政局有关业务处室提出、推荐的服务项目。项目招投标信息、中标组织项目的进展及完成情况等项目信息在上海公益招投标网（http：//www.gysq.org/）上向社会公开。2011年《关于社区公益服务项目目录及基本指标等有关事项（试行）的通知》规范了政府购买的服务项目目录、项目人员服务经费基本指导价和项目参考价。同年，出台《关于规范上海社区公益招投标（创投）项目财务核算管理的通知》，对公益金项目经费预算的编报、公益金项目的账务处理和日常管理给出指导性规范。2012年上海市质量技术监督局发布的上海市地方标准《社区公益服务项目绩效评估导则》，已经成为社区公益服务项目资助机构、第三方评估机构对公益服务类项目进行事先、事中、事后绩效评估的应用标准。

上海社区公益项目招投标在操作实践中也暴露出一些问题，比如公众在项目采购需求的征询程序中参与度还有待提高；招投标中存在地域性歧视，跨行政区投标的现象较少，同时成功率不到行政区内投标的一半；招投标平台的人力和资源配置基本满足了发包的工作需要，但是也存在权限不清晰，缺乏相应的权威和能力的问题。

（二）广东省公共服务项目公开招标实践

1.整体情况

广东省政府购买服务起步较早，2010年开始政府购买综合服务①广州市政府购买服务的类型主要有两种：一是政府职能部门和社会团体向社会服务机构购买，为特定人群提供的服务，称为“购买专项服务”，如市残联购买的残疾人服务、市民政局购买的居家养老服务、共青团购买的青少年服务、司法局购买的戒毒服务等；二是以社区为平台，把社区服务项目打包向社会服务机构购买，称为“购买综合服务”，集中体现在街道社区综合服务中心开展的各项服务。参见“关于完善政府购买社会服务促进社会管理改革创新的调研报告，http：//www.gzzx.gov.cn/jyxc/zmwyhjya/201106/33042.html，2011-06-28。公开招标。根据当年的《推进我市社会管理服务改革，开展街道社区综合服务中心建设试点工作方案》，市、区（县级市）财政资助4000万元，选择了20个街道做试点，运营模式之一是政府购买服务。社区综合服务中心由区（县级市）政府或委托区（县级市）民政局以项目管理和购买服务的方式向社会公开招标，社会组织通过竞投取得社区综合服务中心的经营权。市民政局还制定了《广州市街道社区综合服务中心实施政府购买服务流程规范（试行）》等三个工作规范，具体指导试点工作的开展。目前广东省已将公共服务纳入《2013年政府集中采购目录》，单次采购单项或批量采购金额达到80万元（含80万元）以上的服务项目应采用公开招标方式。据统计广东省民办社工服务机构已经达到550家，这为其实施公共服务公开招标奠定了基础。

2.利用现有政府采购平台实施公共服务项目采购

笔者对“中国采招网”（http：//www.bidcenter.com.cn/）政府采购信息进行查询后发现，广东省2013年至今的公共服务项目招投标大多集中在社会工作服务领域。本文选取其中的十个项目，按照采购人、项目名称、采购代理机招标内容、项目内容、服务期限和采购预算金额等，对项目相关信息进行了简要梳理。（详见表3）可以看出，这些采购的服务项目内容绝大多数是综合性的社区服务，服务期限长，采购金额较大，招投标平台均是招标代理机构，这些机构同时还承接货物或工程类政府采购项目的代理业务。

3.招投标运作流程

根据广州市出台的《政府购买服务管理办法》，政府购买服务的流程如下：首先，购买服务实施主体通过调查论证，设计拟向社会购买的服务项目并确定购买的服务项目；其次，报主管部门审核，经同级财政部门审批后纳入财政预算安排资金；第三，部门预算批复后，选择服务提供机构。购买服务实施主体应当将公开招标作为购买服务的主要方式。按照相关文件规定，达到公开招标数额标准的项目，购买服务实施主体将需购买服务的项目及具体要求通过政府采购中心向社会公布；第四，订立购买服务合同。购买服务实施主体与服务提供机构签订购买服务合同，明确购买服务的范围、目标任务、服务要求和服务期限，资金支付、违约责任等内容。签订的购买服务合同副本应报送同级主管部门备案；第五，履行合同。购买服务实施主体按合同的约定向服务提供机构履行给付资金等义务，服务提供机构依据合同约定开展服务工作，并定期反馈服务开展情况。对于部分已经纳入政府集中采购目录的公共服务项目而言，其相应的招投标具体操作交给招标代理公司完成。

在实践过程中，广州市公共服务项目公开招标运作暴露出一些问题。比如，目前只有少量的服务项目纳入政府集中采购目录。缺乏公共服务项目的定价标准和规范，公共服务项目质量评估体系也不健全。实行公共服务项目公开招标的制度准备还不充分，评标专家库没有社会服务专业人员，公开招标过程中出现了许多不正常现象：一是用非专业人员评标，由于对社会服务方法和理念了解不多，对专业性很强的标书不能给予专业判断和遴选，直接影响中标结果的专业性和公平性，客观上造成“价

低者得”的结果，不利于服务质量的提高和机构发展；二是有高校背景的机构占绝对优势，容易造成行业垄断。三是机构之间的不良竞争行为（比如围标、相互拆台、转包等）比较明显。

表3 广东省2013-2014年部分社工服务项目公开招标信息一览表

三、我国政府购买公共服务公开招标机制应用中的基本问题反思

（一）如何缔造公共服务准市场

如前所述，缔造公共服务准市场是政府购买服务的基石。早在上世纪90年代，国内教育、医疗卫生和市政基础设施等领域就已经开始公共服务市场化的改革探索，其间经验教训参半，甚至出现了一些回潮。公共服务市场化绝不是政府责任的市场化，而我国许多的公共服务市场化改革“具有政府卸载责任的味道”。实践证明，强化政府的支出责任，制定服务定价和调整机制，明确服务质量标准，加强服务绩效考核监督也是公共服务市场化顺利进行的必要条件。这一点对于现阶段正在进行的政府购买公共服务同样具有极端重要的意义。与此同时，与上一轮公共服务市场化热潮相比，现阶段试行政府购买的公共服务类别多，覆盖领域更广，涉及政府部门多，公共服务主体更加多元，跨界合作（政府、市场和社会）难度更大。在缔造公共服务市场方面，亟待将公共服务购买资金纳入政府采购预算，并通过调整支出结构，提高公共服务支出比重，保障稳定的公共服务购买需求，捍卫公共服务的公共性和公益性；通过加快推进事业单位改革，降低公共服务市场的社会组织准入门槛，营造公共服务市场各类提供主体间的公平竞争市场环境；建立健全公共服务定价机制，服务质量标准和考核体系，维护公共服务市场秩序。如前所述，上海和广东等地的公共服务项目公开招标尝试重点涉及的是社区公益服务类项目或新兴的社会工作服务项目，财政预算保障能力较好，主要是新设立的公共服务机构间的竞争（竞争程度仍十分有限），还较少涉及与事业单位及企业间的竞争问题。可贵的是，上海等地已经开始构建公共服务定价规范、服务质量标准和绩效评估体系。未来我国政府购买服务的推广将面临更大的利益调整和制度构建重任，应着眼于缔造公共服务准市场的核心要素，即建立公共服务项目的政府采购预算保障、服务主体培育和重塑、服务价格和竞争机制构建等。

（二）如何界定公开招标的运用范围

2013年9月国务院《意见》明确提出规范政府购买服务机制，“购买工作应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体”。①2012年民政部、财政部出台《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，明确政府购买社会工作服务，原则上应通过公开招标方式进行。该文件同时还规定，“对只能从唯一服务提供机构购买的，向社会公示并经同级财政部门批准后，可以采取单一来源采购方式组织采购。”根据《政府采购法》第26条的规定，“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”。第27条规定，对采购金额达到一定数额以上的项目，均应采取公开招标方式，具体数额由各级政府制定。可见，当前我国主要是以限额标准来界定公开招标适用范围，笔者认为这一做法可能无法适应公共服务项目政府采购的特点。对于政府采购公共服务项目公开招标方式的适用范围，财政部近期出台的《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》中也做出了规定，“对于采购需求处于探索阶段或不具备竞争条件的第三类服务项目，符合《政府采购法》第二十七条规定申请适用公开招标以外的采购方式的，财政部门要简化申请材料要求，也可以改变现行一事一批的管理模式，实行一揽子批复。”但“不具备竞争条件”的具体标准，仍有待进一步明确和细化。笔者认为，在界定公共服务项目是否应实行公开招标方式进行采购时，除需要考虑其采购金额外，更应着眼于满足其他一些前提条件，比如该项服务在市场上是否有多个供应商，服务内容是否可以事前列出详细的质量要求，以及服务成本是否能够在事前进行估算。当前我国政府购买服务正处于探索阶段，许多公共服务项目的供应商数量十分有限。就服务内容和质量能否具体描述和量化而言，也有硬服务和软服务之分。比如，美国主要是在此种分类方法的基础上确定是否选择公开招标方式。所谓的硬服务指的是具有具体的服务质量标准，双方可以事先详细约定权利义务和价格，监管成本较低的服务事项，比如垃圾收集、拖车、道路维护等；软服务则是指难以继续明确的成本收益衡量，服务质量标准不易量化，服务对象是特定的，需求的个性化明显，监管成本较高的服务事项，包括精神卫生服务、婴幼儿照料、养老服务等。在美国，通常硬服务符合竞争性招标的条件，而软服务不符合，允许采用谈判或合作模式。硬服务和软服务的区分对于我国界定公共服务项目公开招标的适用范围具有借鉴意义。

（三）如何搭建公开招标平台

根据我国现有法规，政府采购招标（分为公开招标和邀请招标）的具体流程和程序则由《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）予以规范。该法规将政府采购平台分为两类，一是隶属财政部门的政府采购中心，一是社会力量举办的招标代理机构。其中，列入各级政府集中采购目录的购买项目，必须通过政府采购中心办理，限额以下的项目购买可以通过采购中心，也可以委托招标代理机构进行。少部分的数额较小的政府采购项目可以由采购人自行采购。《中华人民共和国招投标法释义》对招标代理机构的法律性质的解释是“依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织”。招标代理机构与行政机关和其他国家机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。招标代理机构可以以多种组织形式存在，如可以是有限责任公司，也可以是合伙等。

目前，公共服务还没有被纳入我国《政府采购法》中予以规范，因此公共服务招投标平台如何定性也没有明确的法律规范。如果未来将公共服务完全纳入现行政府采购体系，不做任何调整或补充，那么公共服务招投标平台也分为各级财政部门的政府采购中心和社会招投标代理机构两种类型。笔者发现，在实践中，一些地方在探索搭建公共服务项目招投标平台时采取了不同的模式和路径，主要可以归纳为三种。一种是与现有政府采购平台并轨模式，以广东深圳等地为代表；一种是单独组建综合性招投标平台模式，以上海、天津、北京等地为例，是在现有政府采购平台之外，单独设立一家或几家公共服务项目招投标平台（名称不尽相同），而且这些公共服务项目招投标平台往往集政府购买、社会组织孵化和培育等综合性功能于一体；还有一种是组建临时性公共服务招投标平台模式，一些地方在实施公共服务公开招标时，只是设置了一些临时性的机构（通常设在作为采购人的政府部门内部），作为公开招标的运作平台。

本文认为，公共服务项目招投标与货物、工程及其他两类政府购买的服务项目①按照服务受益对象分类，第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务。如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务。如法规政策、发展规划、标准制定的前期研究和后期宣传、法律咨询等。相比，带有更强的公共性和公益性，承接机构大都是非营利组织和公益组织，因此公共服务招投标平台除了应具备的合法性、独立性之外，还应突出其非营利性。从这一角度出发，单独组建综合性招投标平台的做法更加符合公益项目的特点，融合社会组织培育功能于一体的综合性招投标平台，也有助于发挥政府购买与培育并重的政策功能，而且政府对平台的大力支持也减轻了平台的生存压力和盈利需求。但此做法也存在创办初期成本高、运营有待规范以及如何处理培育与采购的关系等问题。而临时性机构模式符合试点初期特点——操作简便，成本低，但专业性、规范化和独立性程度低，因此是一种过渡性办法。

（四）如何防范公开招标风险

政府购买服务尤其是公共服务项目公开招标是一项新生事物，在实际操作中，由于各种意外情况的出现，使政府购买的实际结果与预期目标相偏离的可能性非常大。与政府自己生产公共服务相比，政府购买公共服务涉及的主体多、环节多、影响因素多，财政支出成效不确定性强。其中，既有宏观的法律风险，也有微观的操作流程与合同管理风险，还有可持续性风险，应有针对性地采取相应防范措施。

首先，法律风险。现行法规难以指导和规范公共服务项目公开招标的国内实践。比如，现行政府采购品目中服务类项目范围过窄、政府购买服务与财政预算管理难以有效衔接。目前地方（包括上海市和广东省）制定的政府采购公共服务项目目录各不相同，缺乏统一标准。建议国家应统一设置政府采购品目中服务类项目，指导各地规范目录。现行的《政府采购法》无法有效地针对公共服务项目的特点，对购买的程序、方法等进行规范和约束，需尽快对现行法规进行补充调整。

其次，运作流程和合同管理风险。总体看来，公开招标是所需费用最高、花费时间最长的招标方式，而且不一定能有效防止供应商的垄断或串谋，其采购效果可能逊于其他一些采购方式。特别是编制、审查有关招标投标文件的工作量十分浩繁，招标工作成本支出较大，而且参加竞争的投标人越多，每个参加者中标的机率将越小，白白损失投标费用的风险也越大。因此，采购人应掌握一定的灵活性，灵活应用各种政府采购方式，以规避单纯依靠公开招标方式带来的风险，提高政府采购的效益。如何才能选好项目，把社区居民最迫切、最急需的公共服务需求收集上来？当前，公共服务的公众需求偏好表达机制还很薄弱，公民参与积极性和参与能力还十分有限。因此，在项目选拔和分流方面，应实现政府购买服务项目、孵化项目、创投项目之间既相互分工，又有机结合，激发公众参与热情。在选拔供应商方面，准入门槛或资格认定标准过高或过低都可能导致政府购买服务目标难以达成。对此，应坚持购买与培育并重，制定科学合理、便于操作的供应商准入门槛和资格认定标准。另外，公开招标也会存在供应商参与不足的风险，这主要源自于缺乏动机激励，比如公共服务项目盈利能力低，不足以吸引部分供应商。对此，应合理、科学地制定公共服务项目参考价格，细化项目成本核算标准，既要考虑直接成本，也要考虑间接成本，避免一味地压低价格。对于某些供应商利用垄断优势使得其他供应商难以与其公平竞争的潜在风险，应提高公开招标过程的透明度和公开性，加强对供应商不正当行为的监督处罚，将政府部门的权力退出招投标环节，尤其是评标环节。最后，还应尽快制定出统一的合同范本，便于实际操作。注意在合同与采购文件的一致性、合同签订时间、合同变更和解除等几个容易产生分歧的问题上设置必要条款。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制。

第三，可持续性风险。目前政府采购的项目预算按年度编制，各地在实际操作中也多采用一年一签合同的方式。如果缺乏正式的续签机制，首年度提交的项目在以后能否继续立项存在将是个未知数，对于涉及到运行周期长，需要保证投入持续性的公共服务项目，对地方政府的财政实力和中长期预算管理能力构成挑战。为此，笔者认为在严格绩效考核标准的前提下，应探索建立公共服务合同的续签机制，这既是对社会组织服务效果的一种监督，也是稳定社会组织预期，促进公共服务可持续发展的一种激励。在现行年度预算的基础上，建立中长期财政保障计划，使之与现行的年度财政预算有机结合。例如，可以建立项目年度预算分解计划，以制度的形式将项目资金预算分解到年度财政预算中去。同时，考虑项目的跨周期性，建立起长期的绩效考评体系，克服短视效应，鼓励和引导公共服务项目立足长远，可持续发展。

〔1〕陈江涛.浅议政府采购合同管理[J].经济研究参考，2010（10）.

〔2〕陈建国.政府购买公共服务过程管理研究——以北京市为例[J].理论探索，2012（7）.

〔3〕[美]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社，2002.

〔4〕韩俊魁.当前我国非政府组织参与政府购买的模式比较[J].中国行政管理，2009（6）.

〔5〕敬乂嘉.政府与社会组织公共服务合作机制研究——以上海市的实践为例[J].江西社会科学，2013（4）.

〔6〕乐园.公共服务购买：政府与民间组织的契约合作模式[J].中国非营利评论，2008（1）.

〔7〕王丛虎.政府购买公共服务与行政法规制[J].中国行政管理，2013（9）.

〔8〕王名，乐园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析[J].中共浙江省委党校学报，2008（4）.

〔9〕王浦劬，萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究-中国与全球经验分析[M].北京大学出版社，2010.

〔10〕王周欢.目前我国政府采购合同管理存在的问题与对策[J].中国政府采购，2009（6）.

〔11〕许芸.从政府包办到政府购买：中国社会福利服务供给的新路径[J].南京社会科学，2009（7）.

〔12〕徐家良，赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践[J].中国行政管理，2013（8）.