新《预算法》出台背景下国库现金管理及风险防范

杨国清 张 伟 姜兆平

（中国人民银行连云港市中心支行，江苏 222000）

《预算法》修订过程中，关于国库管理的具体方式，围绕人民银行在国库上的职责定位，出现了有意思的“经代之争”。究其实质，关键不在于“经理”还是“代理”，只要国库管理制度在保证财政资金安全的前提下，让财政资金效率最大化，就是我们所应该选择的制度。新《预算法》把国库现金管理正式写入该法中，国库现金管理的法理基础已经建立。因此，未来国库现金管理特别是地方国库现金管理必将开闸，以提升财政资金的使用效率。但是，由于国库库存资金具有公共属性，安全性和保证支付是其基本要求，如何在保证安全和流动性的前提下实现保值增值是国库现金管理的首要原则。自2006年开始，我国率先对中央国库库存进行现金管理操作，有效提升了中央国库库存资金的保值增值能力，虽然地方国库现金管理制度尚未出台，但是已有很多地方或明或暗地进行了地方国库现金管理操作。本文以当前国库现金管理为研究对象，从现行政策依据、操作方式、操作对象等出发，探讨目前国库现金管理存在的风险节点，并结合风险节点探讨防范风险方案设计。

一、我国国库现金管理开展基本情况

2006年，财政部和人民银行联合出台《中央国库现金管理暂行办法》，标志着我国中央国库现金管理正式开展。在中央国库现金管理初期，主要实施商业银行定期存款和买回国债两种操作方式。2006年-2014年8月，中央国库现金管理共操作76期，累计操作金额达30726.30亿元。其中国库定期存款操作74期，累计实现（预期）收益565.28亿元（见表1），有效提升了中央国库库存资金的保值增值能力。受多种因素影响，地方国库现金管理目前尚未出台统一的规范性管理办法，但是很多地方财政已经通过多种方式开展实质上的国库现金管理。

二、国库现金管理风险因素分析

（一）政策风险

中央国库现金管理已开展多年，有较成熟的制度体系和操作规程，政策风险主要集中于地方国库现金管理中。随着经济的发展特别是2001年财政部实施国库集中支付改革以来，使大量原滞留在预算单位的资金流量逐步集中到人民银行国库账户中，国库现金余额明显增加。2013年，地方政府国库库存达23000亿元，约是中央国库库存的4.1倍，地方政府要求进行地方国库现金管理的呼声越来越高，部分地区已采取公开或隐蔽的方式开展国库现金管理操作。但是关于地方国库现金管理国家层面尚未出台相关政策，导致地方国库部门开展国库现金管理没有制度可依，操作程序上没有规范的业务流程可循，蕴含较大政策风险。如虽然有部分地方政府对国库现金管理实行了招投标，但是国家没有出台对地方政府国库现金管理的利率政策，地方政府只能通过其他的标的进行招投标，而不是价格这一国库现金管理的最重要因素。如果通过利率之外变相加价等情况，则会出现违法利率政策的风险。

表1 2006年-2014年上半年中央国库现金管理操作情况统计

（二）国库资金流动性风险

目前来看，中央国库现金管理操作额度实行财政部和人民银行部门会商制，每期操作额度控制在500亿元左右，仅占中央国库库存的10%，因此中央国库因国库现金管理操作出现流动性不足的情形概率很低。但是地方国库现金管理操作绝大多数是以政府财政部门为主，缺少其他部门参与，部门制约机制未形成。特别是地方财政部门尚未正式实施现金流预测工作制度，缺乏对未来财政资金收支存的有效预测，只能依靠经验判断，缺乏有效的制度和技术支撑。部分地方政府为追求财政库款高额利息收入，可能会把大部分库存资金投入到国库现金管理操作中去，从而出现延迟支付情况，使财政资金政策效应得不到有效发挥。以某地为例，2012年本级库存月均值为160亿元，而月均现金管理操作190亿元，现金管理金额占拨付前库存余额的比例大都在40%以上，操作前后库存变动最高值达90%以上，操作后的本级库存最低余额仅为5.5亿元，国库支付风险隐患巨大。

（三）质押风险

中央国库现金管理规定，接受存款的商业银行必须以可流通国债现券存款金额的120%质押，同时财政部和人民银行可根据债券市场的变化情况调整质押比例。因此在当前情况下，中央国库现金管理质押风险较低。但是在地方国库现金管理中，主要是以本辖内商业银行为招投标对象，除地方法人总行机构外，其他多属于商业银行分支机构，很难持有可流通交易资产。因此，地方国库现金管理保障资金安全保障主要是采用保函、存款担保书等信用保证形式，资金安全保障程度较低。如某地为保障资金安全，要求存放国库定期存款的商业银行必须向财政部门出具《保函》或《存款担保书》，保证资金按期、足额返还国库。不管是《保函》还是《存款担保书》，都是由存款商业银行（或上级行、总行）开具，并不存在第三方责任主体，且是信用保证并无实物质押，保障措施没有实际意义。

（四）银行资金流动性的风险

目前，无论是中央国库现金管理还是地方国库现金管理，操作工具基本上都是以商业银行定期存款为主。当前我国金融市场多次出现流动性偏紧情况，特别是季末年末，金融市场流动性偏紧几乎常态。一旦中标银行的资金支付出现问题，国库资金到期不能偿付的风险就会显现。虽然中央国库现金管理有足额质押国债代偿，但资金偿付的及时性会受影响，特别是在实际操作中，中标银行常以中小型银行居多，相比大型国有银行，中小银行的资产结构往往单一，与负债期限错配现象较为普遍，变现能力较低，因此，中小银行遭遇流动性风险的可能性更大，若面临系统性危机时，存放在这些中小型银行的国库资金很可能得不到及时偿付。

（五）管理和操作风险

管理和操作风险分为内部管理风险和外部管理风险。内部管理风险是指在国库现金管理过程中由于规章制度不健全、内部管理机制不完善或者内部人员风险意识薄弱等原因，而形成的资金损失隐患和可能发生的其他潜在危险。内部管理风险属于共性风险，此类风险并非国库现金管理操作所特有。外部管理风险是指由于不遵守制度规定而形成的风险。中央国库现金管理由于制度和系统建设较为规范，内部管理风险发生概率较小，但外部管理风险发生的概率仍较大，如中标存款银行不按规定设立“国库定期存款”一级会计科目等。而地方国库现金管理由于制度和系统建设不建全，存在较大的内外部管理风险。内部管理方面，如由于当前尚未明确地方国库现金管理收支科目使用，地方政府财政部门在进行国库现金管理时科目使用各异，易存在收支虚增现象。外部管理上，由于地方国库现金管理多数以财政部门为主，各地财政部门大多从自身利益出发，依据自有评价系统确定，系统评价指标主要含有商业银行对中小企业贷款量、对本地重大项目贷款支持力度、对本地民生项目贷款支持力度等，按照得分高低确定每家银行额度大小。这种政策会存在较大风险，一是会忽视对商业银行经营质量的要求，易造成资金安全风险；二是招投标结果由资金输出方决定，在缺乏利率这一核心标的合法前提下，中标银行的选择面临诸多不可控因素，易造成权力寻租，引发道德风险。

（六）对货币政策影响风险

目前，由于中央国库现金管理每期操作资金量相对较少，对货币政策影响尚不明显，但是若地方国库现金管理集中开展且无序投放银行间市场，势必会对货币政策产生较大影响。一是会对货币政策产生“对冲”效应。地方国库资金通过现金管理运作会使国库资金从中央银行向商业银行产生净流出，使国库资金发挥了基础货币的作用流入市场，再加上商业银行信贷投放产生的货币乘数效应，会进一步增加货币市场流动性，在遇到紧缩货币政策时会产生“投放货币”的作用，同时存款到期资金回流国库，则会产生“回收货币”的作用。二是会影响社会融资规模。开展地方国库现金管理可以使商业银行主动获取定期存款，为商业银行提供新的融资渠道，其所融通的资金额度总量较大，期限也相对稳定，对整个社会融资规模会产生较大影响；三是会影响国家信贷政策实施。地方国库现金管理操作银行选择和存放额度主要由地方政府财政部门确定或制定规则，商业银行为追求优质稳定的财政存款，会被迫按照地方政府的意图进行信贷投放，一定程度上会影响国家产业政策调整及信贷政策实施。

表2 国库现金管理风险一览表

三、国库现金管理风险防范方案设计

（一）政策性风险防范方案

国库现金管理涉及宏观经济、财政政策等多方面的经济管理活动，财政资金在金融市场运作的安全性和收益性都需要法律法规来规范，目前地方国库现金管理工作尚处于“游击”阶段。因此，一方面应遵循中央统一制度框架指导的原则，国家尽快出台有关地方国库现金的法律法规或指导性意见，明确地方国库现金管理的合规性，确定地方国库现金管理的目标、主体和运作方式；另一方面，地方政府应结合当地实际情况，补充实施细则，进一步明确地方国库现金管理中财政部门、人民银行与商业银行的职责和权限，为地方国库现金管理的操作规程、操作规模、操作方式等具体操作提供依据，明确商业银行的准入条件，兼顾资金安全性的同时使国库现金管理制度化。

（二）国库资金流动性风险防范方案

一是前期先行对省级库存增量进行试点。省级财政由于资金量大、管理规范且银行机构较市县要多，可先行在省级层面进行地方国库现金管理试点。为防止政府部门现金管理冲动，可先行规定在地方现金管理初期只能对库存增量资金实施现金管理操作，防止出现为追求高额利息而出现支付困难的局面。二是地方全面开展国库现金管理后，可强制要求地方留存一定的资金存在国库，留存金额由国库负责监管。如以2014年末为参考留存资金量，如果国库库存超过参考留存资金，超出的部分可以进行现金管理操作，或库存低于或操作后低于参考资金，国库有权拒绝拨付。

（三）质押风险防范方案

鉴于地方性分支机构或地方法人机构持有的可质押国债为零或者很少，可以灵活进行质押。一是经过各自总行允许的情况。地方国库向总行国库局申请在已在中央债券登记结算公司开立乙类账户的国库局账户下设立子账户。同时，要求中标商业银行根据中标额度向其总行申请提供一定比例的可流通国债质押于所开立的账户下。质押完成后，地方国库再将国库现金转存至中标商业银行。存款到期收回国库现金本息后，地方国库告知总行国库局或直接通过中央债券登记结算公司将质押国债给予解付。二是地方国库现金管理专设央票质押。利用人民银行央票管理系统在央行成立质押中心（以下简称中心），中心按地方国库现金管理主体开设质押账户。当其进行操作时，中标银行把一定比例央票按种类在中心冻结，中心登记各主体账户。登记结束后，国库资金存入中标银行。等到期后，中标银行把国库资金本息返还国库后，中心对其质押央票解冻。

（四）银行资金流动性不足风险防范方案

若以上指标同时满足最低流动性数据要求，如流动性比例≥25%、核心负债依存度≥60%、流动性缺口率≥-10%、人民币超额备付金率≥3%、存贷款比例≤75%，则反映该中标银行流动性风险为放心类；若有1-2个指标不满足最低流动性数据要求，则反映该中标银行流动性风险为关注性；超过3个（含3个）指标不满足最低流动性数据要求，则反映该中标银行流动性风险为可疑类。对予流动性关注类中标银行国库应及时发出提醒告知书，而对予可疑类中标银行应予以暂停参与中央国库现金管理招投标资格，直至满足流动性指标满足数据要求。

（五）管理风险防范方案

针对内部管理风险可制定《国库现金管理内部业务处理手续》，明确内部账户设置、预算科目使用、具体业务操作流程、风险监测等事项。国库应该专门设立《存放商业银行定期存款登记簿》、《存放商业银行定期存款利息收入登记簿》《存放商业银行定期存款明细表》等国库现金管理台账，用于详细记录每笔省本级现金管理商业银行存款及利息的收支情况，并及时做好与财政部门的对账工作。针对外部管理风险可设为一般管理风险和严重管理风险。一般管理风险主要是指不遵守国库现金管理相关制度规定、利息计算错误、扰乱招投标秩序等不影响国库资金安全的行为，国库可给予警告；而严重管理风险主要是指不按规定时间归还国库本金利息、质押国债不足并不能及时补足的等影响国库资金安全的行为，国库可给予罚款并暂停国库现金管理参与资格，严重者可直接取消国库现金管理资格。

（六）货币政策风险防范方案

地方国库现金管理宜疏不宜堵，不能因对货币政策操作产生影响而因噎废食。在进行地方国库现金管理操作时，为尽量弱化现金管理操作对货币政策操作影响，在地方现金管理初期实行人民银行控制总额制。如设为1年地方国库现金管理操作金额为5000亿，由各地以省为单位向人民银行进行额度申请，在额度控制内，地方可以自由进行操作，而如果年度操作金额超过5000亿，人民银行可以根据货币政策调整情况适当增加或者不予增加管理额度。后期可以实行额度放开，但是各地操作前应及时向人民银行分支机构备案，使人民银行及时掌握地方国库现金管理资金输出情况，及时进行对冲操作，保证货币政策平稳运行。

〔1〕中国人民银行国库局.2010、2011、2012、2013年中央国库现金管理运行分析报告.

〔2〕姜兆平，庄卫明.我国国库现金管理与货币政策协调问题及建议——基于国库现金管理商业银行定期存款操作分析[J].金融纵横，2011（1）.

〔3〕王春燕.国库现金管理定期存款模式对中小商业银行的影响及风险识别途径[J].金融纵横，2013（2）.

〔4〕中国人民银行网站：www.pbc.gov.cn.