资源型城市新型城镇化发展研究——以淮南市为例

2015-03-19

池州学院学报 2015年1期

王艳秋，白林

（淮南师范学院经济与管理学院，安徽淮南232038）

［摘要］城镇化是扩大内需的经济增长点，也是未来中国发展的核心策略。虽然我国的城镇化起点低、起步晚，但是发展空间比较大。在新的经济形势下，党的十八大报告再次强调了新型城镇化的战略地位。目前新型城镇化已成为我国经济增长的新动力，但也存在诸多问题，这将会对经济社会产生深刻的影响。首先阐述了新的时代背景下新型城镇化的内涵，并以淮南市为例，分析了资源型城市新型城镇化发展过程中存在的问题，最后提出了加快新型城镇化发展的对策。

［关键词］新型城镇化；资源型城市；现状分析；对策

1　引言

随着改革开放的进一步深化，我国城镇化的进程也日益加快。截止到2013年底，我国城镇常住人口已达到7.3亿，城镇化率为53.7%。根据世界银行的标准，比重低于30%为低水平城镇化，30%—70%为中等水平城镇化，高于70%为高度城镇化。因此，从这一标准来看，我国的城镇化水平已达到中等城镇化水平。目前，城镇化已成为带动我国经济飞速发展的新的增长点。在城镇化的过程中，我国城镇（市）数量和规模变化越来越大，城市基础设施和服务设施得到显著改善，公共服务水平明显提升。可以说，城镇化不仅在一定程度上解决了农业、农村、农民问题，而且还促进了社会的全面发展；不仅提高了城乡资源配置的效率，而且推动了国民经济的持续快速发展。但是城镇化的快速发展依然给我们带来了诸多经济问题、社会问题，比如城镇化滞后于工业化，城镇空间布局不合理，城市管理水平及服务水平不高，农村留守儿童问题以及环境污染、生态平衡的破坏等。倘若这些问题不能得到有效地解决，便难以实现真正的城镇化。本文以淮南市为例，通过对新型城镇化内涵的理解，分析了目前资源型城市城镇化发展的现状，并提出了新型城镇化发展的战略对策。

2　新的时代背景下新型城镇化的内涵

一般意义上的城镇化主要是指农村人口不断向城镇人口集聚的一个过程，是工业化发展的必由之路，也是衡量一个国家和一个地区社会经济发展水平的重要标志。城镇化的内涵非常丰富，涵盖了人口城镇化、地域城镇化、经济活动城镇化、生活方式城镇化四个方面的内容，但是在统计上通常是指人口的城镇化。城镇化的发展水平通常以城镇化率来衡量。根据国家统计局的规定，按常住人口计算，城镇化率=城镇人口/总人口，主要反映了人口向城市聚焦的过程和聚焦程度。但是这种意义上的城镇化最终却导致了很多地方片面追求城市规模扩大、空间扩张、城市人口增多等。比如，改革开放30多年来，我国城市空间扩大了2—3倍，城镇化率也达到了52.6%，但是城镇化的质量并没有得到相应地增加，如果把相应的水分挤掉的话，实际上中国真正的城镇化水平只有35%左右。

而新型城镇化则是指以城乡统筹发展、城乡一体化、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化，它所体现的是经济社会的全面和谐发展与协调。相比较一般意义上的城镇化来说，新型城镇化重在由外延上的增长转变为内涵式的增长，由偏重数量规模的增加、城市空间的扩张转变为更加强调注重全面质量的提升，从而把我们的城镇打造成真正的具有高品质的宜居宜人城市。

2.1新型城镇化的基本原则是“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”

2.1.1以人为本新型城镇化是以人为核心的城镇化，有序推进农业转移人口的市民化，提高人口素质，稳步推进城镇基本公共服务常住人口的全覆盖，使全体社会成员共享城镇化的建设成果。

2.1.2四化同步四化同步是指推动信息化和工业化深度融合，工业化和城镇化良性互动，城镇化和农业现代化相互协调，从而使信息化、工业化、城镇化、农业现代化相互协调、相互促进，共同发展。

2.1.3优化布局所谓优化布局，就是要根据资源环境的承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态科学规划建设，促进城市紧凑发展，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展，从而提高国土空间的利用效率。

2.1.4生态文明新型城镇化全面融入了生态文明的理念，全面推进绿色发展、循环经济、低碳经济，在生产、生活的过程中节约资源，把对大自然的损害减至最低，从而在全社会形成一个低碳的生产、生活方式和城市建设运营模式。

2.1.5文化传承根据各地区的历史文化禀赋，发展有历史记忆、文化底蕴、地域风貌、民族特点的美丽城镇，防止千城一面，形成各具特色的城镇化发展模式。

2.2新型城镇化突出了“存量优先”

根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，新型城镇化的主线是农民市民化。也就是说，新型城镇化优先考虑的是“化人”，即农民的市民化和公共服务的均等化，要优先解决存量农业转移人口的基本公共服务问题。同时，规划提出，到2020年，我国常住人口的城镇化率将达到60%左右，户籍人口的城镇化率将达到45%左右。以此来推算，未来几年我国的城镇化率年均将提高0.87%左右。而在2001年到2013年期间，我国的城镇化率年均提高为1.35%。因此，未来我国的城镇化提高速度将会放慢。这恰好体现了“存量优先、带动增量”的原则，虽然城镇化的外延增长速度放慢了，但城镇化的内在质量却会得以提升。

2.3新型城镇化的发展目标

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出了新型城镇化的五大发展目标，这五大目标分别是：一是城镇化水平和质量稳定提升；二是城镇化格局更加优化；三是城市发展模式科学合理；四是城市生活和谐宜人；五是城镇化机制不断完善。

3　资源型城市城镇化发展的现状分析

3.1资源型城市的界定

资源型城市（地区）是指以本地区矿产、森林等自然资源的开采、加工为主导产业的城市，其主要功能是向社会提供矿产品及其加工品等资源型产品。成为资源型城市的条件有二：一是当地城市要有采掘业，进行当地资源的开采；二是资源型产业的发展对该城市有决定性意义。否则，便不能称之为资源型城市。

关于我国资源型城市的界定标准，国家计委宏观经济研究院于2002年在《我国资源型城市经济结构转型研究》的报告中指出：（1）根据发生学原则，也就是城市的产生和发展与资源的开发之间有着密切的关系，主要有两种模式，一种是先城后矿，比如大同、邯郸等，另一种是先矿后城，比如大庆、攀枝花等。（2）根据动态原则，也就是要考虑到资源型城市发展的全过程，以定量界定为主、定性判断为辅。

在此基础之上，国务院于2013年12月正式发布了《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，首次界定了矿业城市和森工城市两类共262个资源型城市。其中，矿业城市设定了产业结构、就业结构和资源市场占有率三项指标，若满足其中一项即为矿业城市；森工城市设定了森林资源开发潜力和资源开发能力两项指标，同时满足这两项指标即为森工城市。这262个资源型城市共分为成长型城市（31个）、成熟型城市（141个）、衰退型城市（67个）、再生型城市（23个）四大类。

淮南市是安徽省北部的重要能源城市，以煤建城，是全国13亿吨煤炭基地之一，远景储量444亿吨，探明储量153亿吨，到2010年煤炭产量已达到1亿吨左右。根据《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，淮南市被界定为资源成熟型城市。

3.2资源型城市城镇化发展过程中存在的问题

3.2.1经济结构过于单一，且对当地资源的依赖性比较大资源型城市发展过程中普遍存在的一个问题就是经济结构过于单一，重工业比重偏大。2012年，淮南市原煤产量8021.41万吨，发电量达600亿左右千瓦时，煤电行业的工业增加值占全市工业增加值近90%。但是根据2013年3月11日中国矿业报发布的《2012年我国煤炭经济运行情况综述》，由于近年来国内经济增长减速，煤炭下游行业经营困难，煤炭产能过剩，市场疲软，导致煤炭价格大幅度下降，煤炭企业经济效益下滑，这严重影响了淮南市的经济发展。众所周知，资源型城市的主导产业是以当地资源为主，且大部分资源是属于不可再生资源，因此随着资源的大规模开采，资源会逐渐萎缩和枯竭。由于资源型城市经济结构单一，整个城市的经济发展对当地资源的依赖性较大，这给资源型城市的经济结构转型带来了一定的难度。

3.2.2“粗放型”城镇化建设过多，集约化程度不高对于城市化起点比较低的国家，在城市化发展的初级阶段推进城市化建设的一个有效手段就是扩大城市规模，也就是扩大城市面积，增加城市人口，因此，城市化的进程首先是一个量的扩张阶段。但是，城市化理应既有量的扩张，又有质的提升，并且质的提升相对来说更加重要。在我国，大部分城市在量的扩张之后放松了对质的要求，呈现出粗放型的特征。主要表现在以下几个方面：一是只注重城镇人口数量的增加而忽视了人口质量，城镇化率被人为提高，也就是伪城镇化；二是城市规划布局不合理，一味造楼，忽视了城市文化，以至于千城一面，城市特色消失；三是我国长期以来一直推行小城镇的发展方针，小城镇数量多、规模小，其城镇功能弱，就业门路窄，基础设施和公共服务难以形成规模效益，阻碍了城镇居民生活水平的提高和生活质量的改善。

3.2.3基础设施尚不完善，医疗、教育等公共服务水平仍需进一步提升有些地方政府缺乏全局观念，一味注重大规模的城市扩张，而忽视了基础设施的建设和公共服务水平的提升。从基础设施来看，主要存在以下问题：一是交通设施网络密度小，等级低；二是能源设施布局不合理，煤、电比重大，能源的消费结构比较单一，以煤为主，且对生态环境的破坏较大；三是市政设施承载能力不大，景观水平低，城市人均道路、人均公共绿地面积较小，污水处理率、生活垃圾无害化处理率较低；四是信息设施供给能力较弱，资源缺乏整合，发展水平不高，尤其是农村地区。从公共服务设施来看，教育、医疗、卫生、文化、体育等服务水平尚不能满足社会需求，地区之间、城乡之间布局不均衡，且差距较大。

3.2.4生态平衡遭到破坏，环境污染、沉陷区等问题比较严重随着城镇化的发展，人口的流动性也越来越大，越来越多的人向城镇转移。由于人口聚焦产生了大量的生活垃圾、污水，而大部分城镇没有完善的污水处理系统，因此这些污水、生活垃圾得不到有效的处理，任意排放，严重污染了当地的土壤、水质、农田等，从而使生态平衡遭到破坏。比如淮南市，因煤而起、缘矿而建，煤矿开采有百年历史，是全国首个投产的亿吨煤电基地，也是皖电东输的主战场。但是，长期大规模的煤矿开采产生了大量的煤矸石、沉陷区、粉煤灰，严重地破坏了淮南的生态环境。截止到2013年底，全市的沉陷面积已超过200平方公里，倘若继续进行大规模的采煤活动，每年还将会以20平方公里的速度沉陷。

3.2.5人口的城镇化也带来了很多其他社会问题在城镇化的过程中还有很多其他的社会问题，这些问题都将会对经济社会产生极其深远的影响。这些问题主要有：一是留守儿童和留守老人问题。青壮年劳动力到城市务工，留下儿童和老人在农村，这些老人和儿童生活困难、无人照料。特别是少年儿童，由于缺乏父母的关爱和有效的监护，得不到良好的学校和家庭教育，从长远来看不利于社会的稳定发展。二是农村土地抛荒问题严重。由于城乡之间收入差距较大，特别是从事农业生产收益较低，大量农村劳动力转移到城市，导致农村土地无人耕种，浪费了土地资源，这对农业生产的发展是很不利的。

4　加快新型城镇化建设的对策

4.1加快基础设施建设，增强城市的综合承载能力

基础设施建设包括交通设施、能源设施、水利设施、商业网点、住宅、医疗、教育、休闲娱乐设施等。城市基础设施建设应与城市发展均衡协调，它体现了城镇化发展的质量，也是城市科学发展、可持续发展的前提。在城市基础设施建设的过程中，一定要立足本地，因地制宜，统筹规划，合理布局，改善城市的人文环境，提高城市的综合承载能力。一是要完善城市的交通设施，优化城市的交通网络结构，加强各城区之间的交流，鼓励人们尽可能地使用公共交通系统；二是加强城市供水、排水、垃圾收运处理等市政设施的建设。大部分资源型城市的环境污染问题比较严重，所以，应加快建设一批污水处理系统、空气污染防治等项目，有效推进污水和生活垃圾的处理，以保证供水水质，保障居民生活用水。三是建设城市绿地和景观系统。城市绿地是生态平衡的调控者，也是美化城市景观的需要，有助于缓解城市环境污染，资源型城市可以结合城区的实际需要，建设结构完整、总量适宜、功能完备、景观优美的城市绿地系统。四是构建以改善民生、服务大众为目的的公共服务设施。结合当地经济发展的实际情况和人们对生活质量追求的意向，大力发展教育、加强社会保障、提高医疗卫生服务水平、完善社会区服务设施，并逐步实现公共服务的均等化，让全体社会成员共享城镇化发展带来的成果。

4.2加快产业转型，实现资源型城市的可持续发展

对于资源型城市来说，第二产业是其城镇化的主导产业，但由于大部分资源是属于不可再生资源，因此应该加快产业结构的转型，以实现资源型城市的可持续发展。一是大力发展非煤第二产业。对于资源型城市来说，还是应该继续发挥其资源优势，以开采煤炭为主，走产业链延伸的模式，逐步发展以装备制造业、电力等产业形式，放缓煤、电、化工等高能耗产业的发展速度。二是可适当发展相关的上下游产业，逐步降低对当地资源的依赖性。通过相关产业的发展，增加其竞争力和自我发展的能力，即便将来面临资源枯竭，也可以继续发展相关产业。三是适当增加服务业的投入，打造城市服务业品牌。可以根据当地独特的文化优势，发展具有地方特色的旅游业。比如说淮南市，它是豆腐文化的发源地，是中国豆腐之乡，政府可以根据这一特点，适当投入一定数量的引导资金，也可以通过一些优惠的条件和财政政策吸引民间资本的投入，鼓励发展服务业，并逐步形成以服务经济为的主导产业，培育和打造城市名片。此外，政府也可以积极探索其他途径，加快产业结构的转型，避免因资源枯竭而带来的失业问题，从而使城镇化健康稳定地发展下去。

4.3政府及相关部门应在全社会做好新型城镇化的普及推广工作，增强社会成员的认同感

尽管城镇化建设在我国推行已久，但是，在全社会，不管是农村居民，还是事业单位的工作人员，对城镇化的内涵及意义并不了解，目前国内的很多研究也都忽略了这一些，也就是说，相对于其他方面的措施来说，城镇化的宣传滞后了许多，尤其是“十八大”提出了新型城镇化的重大举措，它将是我国今后较长一段时期的重要任务。因此，应围绕新型城镇化的中心任务和重点工作，不断加强城镇化知识的宣传工作力度，要让社会成员意识到新型城镇化不只是造楼、造城，还涉及到很多其他方面的内容。新型城镇化宣传工作主要包括：一是要社会成员知道新型城镇化是以人为核心的城镇化，它的建设目标是要让全体社会成员共享建设的成果；二是要让社会成员知道新型城镇化不仅仅是建城造镇，还包括土地流转、住房保障、教育问题、医疗、就业等多方面的内容；三是要通过多个渠道，包括互联网、广播、电视、报纸等，不仅在城市，包括乡村，开展新型城镇化的宣传工作。总之，城镇化的建设关系到国家的长期发展，关系到每一个社会成员的切身利益，需要全体社会成员的共同参与。因此，必须要加强新型城镇化的普及宣传工作，增强社会成员的参与意识和认知程度。

4.4加快生态文明建设，推进新型城镇化与生态文明协调同步发展

党的十八大报告突出了生态文明建设的战略地位，提出生态文明建设是关乎民族未来的长远大计，把生态文明融入到了经济社会发展的全方面和全过程。对于资源型城市来说，在城镇化的发展过程中生态环境问题不可小觑，应加快生态文明建设，使新型城镇化与生态文明同步协调发展。一是进行环保宣传教育，提升社会公众的环保意识，同时加强环保监管，对高污染的企业要进行重点监督，制定严格的环保处罚条例和相应的节能减排计划。二是转变资源利用方式，促进资源的节约与合理利用，提高利用效率。也可以通过技术创新和研究开发，提高能效水平。三是构建政府支撑体系，加强环保设施建设。在生态文明建设的过程中，政府的主导作用是十分必要的。政府可以建立多元化的环境检测站，对水、空气等环境问题进行定期检测，并将检测结果、污染情况和污染源的信息向社会公布，让企业接受社会公众的监督。另外，政府也可以提高排污收费标准，完善生态保护补偿机制，健全生活垃圾处理系统，推进生态文明建设。

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[责任编辑:李荣富]

作者简介:王艳秋（1979-），女，河南漯河人，淮南师范学院经济与管理学院讲师，经济学硕士，研究方向为宏观经济理论，区域经济，城镇化发展研究；白林（1954-），女，山西离石人，淮南师范学院经济与管理学院教授，研究方向为市场经济理论，中小企业发展研究。

基金项目:淮南师范学院资源型城市发展研究中心开放研究项目（zxyb201304）。

收稿日期:2014-10-13