人大参与预算绩效管理路径初探——人大参与B地区2013年度教育费附加转移支付绩效跟踪解读

●夏和飞 李文思

人大参与预算绩效管理路径初探
——人大参与B地区2013年度教育费附加转移支付绩效跟踪解读

●夏和飞 李文思

2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过新《预算法》，新《预算法》明确了各级人大在财政预算编制、执行、调整和决算进行审查、评议、分析、督促、批准方面的职权，同时明确了预算绩效监督职责，将“支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效评价”作为各级人大对本级决算草案的重点审查内容之一，并要求人大对改进预算管理、提高预算绩效提出意见和建议。本文旨在通过B地区教育费附加转移支付绩效跟踪案例，解析地方人大参与预算绩效管理的路径和方式，探究如何充分发挥人大在预算绩效管理中的主体作用、以完善公权力制约机制。

一、项目概况及跟踪结论

教育费附加是指国家为扶持教育事业发展、实施“科教兴国”战略、扩大地方教育经费资金来源而开征的一项政府性基金，该项收入主要用于各地方教育经费的投入补充。随着国家中长期教育发展规划纲要的实施，B地区教育进入了“十二五”发展的重要推进与转型时期。保障学前、义务教育，提升教师教学能力，完善办学条件，推进教育资源实现均衡优质发展，为学生终身发展服务，是B地区教育在新时期的重要任务。在此背景下，B地区教育费附加转移支付资金逐年增长，至2014年已近10亿元。考虑到教育经费攸关民生且资金体量较大，B地区人大将该项目列入听证项目：一方面，从微观视角，了解资金的执行情况、项目管理情况，加强对教育经费的监督管理；另一方面从宏观角度关注本地区教育整体发展状况，以进一步完善地方教育政策，促进该地区教育长远发展。

B地区教育费附加转移支付资金主要用于外来务工人员子女学校办学成本补贴、学校建设及开办补贴、职教专项安排、区镇二级可安排专项四个子项目。截至跟踪期，项目预算执行率仅为18%，截至当年年底，项目预算执行率为29%。其中，外来务工人员子女学校办学成本补贴按时完成，镇级可安排专项完成80%资金的发放，学校建设及开办补贴、区级可安排专项资金中仅有5个项目完成补贴和资金支出。基建类项目前期流程较长，各子项目中大部分尚未实施，当年度项目绩效暂无法全面体现。

通过绩效跟踪，评价组对历年教育费附加转移支付资金的主要成绩进行了总结：（1）B地区教育费附加资金逐年增长，着力加强本地教育基础设施建设，一方面不断满足地区导入人口的教育需求，另一方面改善了学校教育环境，提升了教育教学质量；（2）市级财政投入不断加大，B地区财政及各乡镇财政积极配套，部分乡镇追加财政投入，对纳民学校软硬件建设的提升具有积极而重要的作用，保障了外来务工人员子女的基本教育权益，维护了社会稳定；（3）在资金拨付流程中，B地区教育局加强教育费附加资金拨付审核，各镇针对工程建设项目制定了较为健全的项目管理流程，各学校也建立了相应的管理制度，保证资金合规使用。

同时，在项目实施开展过程中仍然面临以下问题：（1）部分预算安排项目实施进度无完整计划，项目资金支出时间尚未确定，存在资金沉淀现象，项目预算精细化、科学性有待进一步加强；（2）B地区教育采用区镇二级管理机制，各乡镇在生均教育经费支出、教育经费占财政支出比重等方面均存在较大差距，不利于区镇之间、各乡镇之间的教育均衡；（3）学校建设及开办补贴标准在设定时未充分考虑受补贴学校的项目投入规模以及镇财力情况，补贴标准有待进一步优化，同时对补贴申请审批流程、时间等无明确规定，教育费附加管理办法有待完善；（4）外来务工人员子女学校教师待遇普遍偏低，无明确教师职业发展途径，教师压力较大、稳定性较差。

针对上述问题，从提高绩效、改善管理的角度，评价组提出改进建议措施：（1）建立B地区教育费附加项目库，推动项目滚动管理，并根据项目进展状况编制滚动预算，通过项目库将项目的申报、立项审批、实施流程、项目验收等环节全部纳入统一管理。同时做好项目实施管理与资金使用的匹配，根据项目实施计划，制定出科学合理的资金计划，不断提高资金使用效率。（2）由区级统管B地区教育事业发展，统筹地区教育资源，促进该地区教育均衡发展。（3）在区级统管机制建立前，建议优化完善修订现行教育费附加管理办法，包括结合各镇财力、教育支出、生均支出等因素确定各镇专项安排经费，并修订镇级可安排专项资金拨付流程，一次性将教育费附加资金拨付至各乡镇，由各乡镇根据自身教育现状及发展规划统筹使用；结合十二五期间学校建设及开办规模确定补贴规模；改变教育费附加预算与资金来源年度不一致的情况等。（4）提升教师待遇与保障水平，加强公办学校资源对外来务工人员子女学校的共享，建立教师队伍建设发展机制。（5）积极应对B地区人口导入带来的学校（如大型居住社区配套学校）建设及建成后的办学成本等经费压力，建议将地区教育费附加项目纳入中期预算框架，做好教育费附加项目发展规划，加强资金测算，多方面筹措资金防范风险。

二、人大全程参与绩效跟踪工作

B地区2013年教育费附加转移支付绩效跟踪工作主要包括项目前期调研、项目工作方案编制及评审、社会调研和数据采集、数据处理及报告撰写、报告评审修改五个环节，除数据处理及报告撰写环节由第三方中介机构独立完成外，B地区人大全程参与了整个绩效跟踪工作。

项目前期调研环节：B地区人大通过参与第三方中介机构和B地区教育局相关负责人进行充分的沟通交流，全面了解了项目立项背景、项目内容、项目资金安排及使用情况、项目实施进度、项目组织管理流程等基本情况。

项目工作方案编制及评审环节：针对第三方中介机构编制的绩效跟踪方案，B地区财政组织了市局绩效评价评审专家库中相关专家会同预算单位、财政相关科室及B地区人大进行评审。在评审会上B地区人大对工作方案的跟踪思路、跟踪目的、跟踪方式等提出了意见和要求。

社会调研和数据采集环节：在此环节中，B地区人大与第三方中介机构对区级主管单位、部分乡镇主管单位、部分学校进行了充分的调研取数，充分获取了各子项目执行情况的第一手资料，包括B地区教育整体现状、学校教师学生发展状况等。同时在实地调研中，B地区人大与第三方中介对调研中发现的项目存在的问题进行了沟通探讨，分析了问题存在的原因，同时对项目改善提出了相应建议。

报告评审修改环节：与工作方案评审环节类似，B地区财政组织了市局绩效评价评审专家库中相关专家会同预算单位、财政相关科室及B地区人大对绩效跟踪报告进行评审。在评审会上B地区人大对绩效跟踪的实施流程、报告结论、改进建议措施等提出了独立客观的意见建议。

在报告结果应用阶段，B地区人大结合预算绩效管理的全过程参与，对B地区财政支出绩效评价工作提出了相应完善意见。

三、人大参与预算绩效管理的意义

（一）落实人大预算绩效监督职责

在本项目中，B地区人大对中介机构开展绩效跟踪工作内容及方式提出了要求，要求中介机构将地方教育费附加资金的使用情况、资金管理情况、资金产生的效益、B地区教育均衡状况等作为绩效跟踪的重点内容。同时在绩效跟踪开展方式上，B地区人大要求中介机构充分重视绩效跟踪的实地调研，充分了解学生、教师及校方现有资源配置及发展状况，同时对各方需求进行充分了解。在实际调研中B地区人大全程参与中介机构的实地调研工作，一方面对中介机构的绩效跟踪工作进行监督管理，另一方面也对B地区教育费附加转移支付资金的预算绩效进行了全面的考察，落实了人大在财政预算执行、调整进行审查、评议、分析、督促方面的职权。

（二）完善教育费附加转移支付资金管理，加强公权力制约

B地区人大在此次跟踪项目中，提出了如下改进预算管理、提高资金绩效的意见：

第一，针对资金沉淀问题，建议通过跨年度安排预算并加强资金支出使用监管。

第二，针对B地区教育均衡状况，建议修订专项资金管理办法，进一步统筹B地区教育附加费资金的使用。

第三，针对部分纳民学校由于公用经费中需要支付学校租金导致教师待遇偏低的问题，建议各乡镇尽量解决纳民学校场地租金，保证公用经费主要用于人员经费，保证教师待遇。

从上述建议可以看出，该地区人大充分践行了“要钱需问效，用钱即问责”理念，使得针对问题的建议更具操作性和可行性。对专项资金管理办法的完善，不仅适应新《预算法》的要求，有力推动了预算管理的改进，也增强了对公权力的制约。

（三）加强财政预算绩效管理工作的监管，完善财政预算绩效管理工作

通过参与预算绩效管理，B地区人大对下一步做好财政支出绩效评价工作提出了如下意见：一是加强制度建设，制定可量化的绩效评价指标；二是促使预算主管部门积极参与绩效评价工作，逐步改变预算单位绩效意识薄弱、主体责任不强的现状，进一步落实和强化预算部门的财政支出责任；三是注重绩效评价的结合应用，与预算安排相结合；四是探索绩效评价结果的信息公开，强化社会监督。人大参与预算绩效管理，强化了对财政预算管理的监督，有利于进一步完善和改进财政预算绩效管理工作。

四、关于人大参与预算绩效管理的进一步探讨

由于预算绩效管理仍处在不断探索和完善的过程，人大参与预算绩效管理也存在很多问题值得进一步探讨和拓展。

其一，人大参与预算绩效管理的体制和机制尚未完全建立。新《预算法》六提“绩效”，体现了对预算绩效管理的高度重视。但人大如何参与预算绩效管理，其方式、方法还需进一步细化设计与落实。本项目中，B地区人大主动将重大项目支出纳入听证范围，先于地方法规、条例的出台迈出了试点的步伐。实际过程中，人大主要通过与第三方中介共同开展工作而深入绩效跟踪。这种方式下，第三方中介对财政预算管理认识的程度得到了深入，更上升到政策层面探讨了地方教育发展可能的改进方向。同时，人大的参与也使得预算单位对预算绩效管理更加重视。但总体而言，如何使人大的参与常态化，如何使预算单位由“被动”参与绩效跟踪向“主动”提升管理转变，还需更为明确的体制机制和明晰的流程。

其二，还需深入研究如何充分发挥人大对预算的审批职能，将评价结果应用于预算资金安排的新机制。根据新《预算法》规定，人大作为预算审批的最高权力机关，对于绩效评价结果应用于预算管理有着先天的基础。例如：对于绩效评价结果较好的项目，人大在下一年安排资金时予以优先支持；对分期实施项目在安排后续资金时予以充分保障。针对绩效评价发现问题、达不到绩效目标、绩效评价结果较差的预算项目，下一年度人大可调减甚至不予批复其预算安排；分期实施项目，可通过预算调整会议减少后续资金支持。但在具体操作层面，在结果应用环节嵌入人大审议的程序、方式、节点尚无明确的实施细则，如何将评价结果应用落到实处而不至于降低行政效率需进一步探索。例如，针对本案例中预算执行率不高的问题，评价组提出了跨年度安排预算的建议，但这一建议还可得到进一步延展，即如何在人大审议预算时强化结果应用。■

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

（本栏目责任编辑：阮静）