预算绩效管理与公权力制约

●刘国永 夏和飞

预算绩效管理与公权力制约

●刘国永 夏和飞

政府的权力来源于公民的委托。公民与政府之间这种委托——代理关系的前提是政府必须为公共利益而行使管理权力。同时，公民委托要求行使权力者必须因使用公共权力承担相应的责任，更不允许随意滥用公共权力。现代政府预算制度作为政府内部各职能主体之间分权的重要载体，为制约政府权力运作，提高政府效率发挥了重要作用；其关键是提高预算管理的效率。在这一背景下，预算绩效管理应运而生。实行预算绩效管理，必然要求政府通过周密的绩效契约安排和权责对应的约束机制，强化支出机构的责任和压力，体现预算的约束力，是一种全新的权力制衡机制。本文将重点讨论预算绩效管理对公权力制约的意义，揭示在当前实践工作中存在的问题及解决思路，并提出加强预算绩效管理以制约公权力的建议与举措。

一、预算绩效管理对于公权力制约的意义

当前，大多数政府的权力制约通过分权来实现。我国的分权包含了政府向市场分权与政府内部财政分权两个过程，而且在理论和实践层面，这两个分权过程都是交织进行的。政府内部的财政分权主要包括纵向分权和横向分权。纵向分权即不同层级政府间财政分权，其程度较深，有关该领域的研究成果也较多。然而，对于横向的财政分权，即同一层级政府不同权力机构之间、内部职能部门之间，其相关财政资源配置、权力划分和与之相关的相互制衡关系等问题的研究较少，相关规定也停留在原则性层面。预算权力在同级政府内部各权力主体之间的配置问题是横向财政分权的核心，因此，预算权力如何合理配置，决定了财政分权，特别是横向分权，是否能够深入有效地推进。

此外，由于我国政治体制与其他国家不同，更需要探索一套适合我国国情的防治腐败的制度与监督机制。而财政预算制度内在天然地蕴藏着防治腐败的“基因”，主要表现在：政府的每一项职能活动都离不开收支，而政府又是非营利的，其收支均来自于社会。如果能将政府的每一项收支都纳入预算绩效管理，同时附上与之相对应的政府活动的理由和绩效信息并进行公开，那么财政绩效预算约束可以最大限度地监督政府活动行为及过程，可以使不符合预算目标的政府活动完全“歇业”。

预算绩效管理顺应预算权力合理配置、防治腐败的要求，在财政分权中重新梳理了同一层级财政权力划分，在预算的编制、执行、决算、评价环节构成了一个闭合的决策、执行、监督相互制衡的专业制衡框架。根据“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的顶层设计，预算管理的各个环节都形成了公权力制约的手段——决策的民主性、支出的公共性、监督的公开性等对预算决策权、执行权、监督权提出了明确的要求。决策的民主性要求政府的财政收支等决策要经过一定的政治程序和法律程序作出，要经过代表民意的权力机关对政府预算和决算进行审查和批准。立法机关作为国家权力监督机构，审批政府预算是其重要职权（职责），应充分发挥立法机关的职能作用，切实行使好预算审批权。支出的公共性则要求在预算编制、执行的过程中要用公共性理念来控制和约束财政支出的范围。监督的公开性则要求政府预算收支向社会公众公开，在做好政府不同权力主体相互监督制约的基础上，进一步通过绩效评价，为社会公众行使预算的参与权、决策权、监督权等创造条件，诚心接受社会公众的民主监督。这一套专业化的制衡结构有效防治了预算管理过程中的随意性，消除了权力行使者利用职责权限寻租的空间。

二、我国预算绩效管理实践过程中公权力制约机制建立现状

随着预算绩效管理实践的不断深入开展，我国公权力制约机制的建设也初具成果。首先，公共部门绩效用款意识显著提高。例如，置于预算编制环节的绩效前评价，围绕合法性、合规性和合理性，通过对项目进行竞争性排序和梳理绩效目标，强化结果导向在预算绩效管理中的应用，从源头上加强对公权力的管控。而绩效跟踪及绩效评价更是逐渐成为政府及财政的常态化工作。绩效跟踪以对比发现项目目标偏差为路径，以及时开展整改纠偏为目的，促进了预算管理、财务管理和项目管理的整合，在过程中有效控制公权力。而绩效评价则是通过对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价，厘清问题所在，以落实各相关主体绩效责任，对有效揭示公权力失控原因起到积极的促进作用。更为重要的是，作为深化预算管理改革、完善公权力制约机制的关键，结果应用得到了进一步重视，将评价结果与预算安排、支出调整、政策完善相挂钩，回应绩效责任的同时也完善了公权力制约机制。

在意识提高、设计完善的基础上，预算绩效管理法规体系的建立则促进了公权力制约机制的进一步规范。从国家新《预算法》的颁布，到财政部、地方政府预算绩效管理制度的广泛出台，并将公权力制约作为预算绩效管理预期实现的重要内容，多层次的规章制度形成了一套自上而下的内在约束体系。

而在外部监督方面，第三方评价机制的引入，提升了评价的公信力和客观性，弥补了政府内部评估的不足。人大、纪委等监督部门通过听证、社会公众通过满意度调查等方式参与到评价中，建立起“政府主导——全民参与”的多元主体模式，也使“以公众需求为导向”落到了实处，对公权力形成了全方位、多角度的制约。

三、当前我国实施预算绩效管理制约公权力面临的主要挑战

尽管我国的预算绩效管理体系在不断完善，但由于尚处于探索阶段，实施预算绩效管理制约公权力仍面临不少挑战：

其一，当前我国的预算编制受传统管理模式的影响，仍存在人为因素影响大、编制粗放不够准确、绩效目标普遍缺失或目标编制不完整不全面、目标对预算编制缺乏约束力等问题，导致预算编制主观性、随意性较大。编制不科学，在源头上给公权力滥用留下了空间。同时，我国预算透明度较低，社会公众无法获得详细的财政预算及支出信息。无法做到预算公开透明，就无法真正把权力置于群众的监督之下，难以有效阻止腐败的发生。

其二，预算绩效管理缺少法律保障，地方规章约束力度不够。虽然新《预算法》得以通过，绩效作为预算编制的重要原则，对公共资金的绩效评价，评价结果应用以及对项目的绩效监督都在新预算法中得以明确，但是预算绩效管理仍有很多新预算法无法兼顾的内容。由于没有相应的预算绩效管理法、或者预算法实施细则出台，顶层制度设计上仍存在“权威真空”，不利于预算绩效管理执行的严肃性，对公权力制约的有效程度也较为有限。

其三，各部门单位对预算绩效重视程度不一，效果差异较大。目前，长期以来形成的“重分配、轻管理”，“重资金投入、轻支出效果”观念还没有彻底根除，各部门单位对预算绩效管理重视程度不一。部分单位对绩效管理的认识还存在“要钱容易、花钱随意”的现象；有的部门领导认为只要资金使用合法合规就行，至于使用效果如何与己责任不大，因此对绩效工作重视不够，甚至有抵触情绪。这就与开展预算绩效管理工作较早且用心去做的那些部门单位形成了鲜明对比，资金使用效果差异较大。对预算绩效管理工作的不重视，造成了资金低效率粗放式使用，不利于对公权力进行约束。

其四，第三方机构评价质量存在较大差异，影响了评价的公信力。虽然引入第三方评价机制，但由于一些第三方机构缺少相关经验、人员团队素质整体不高、求捷径图省事、不深入、不钻研等各种原因，第三方机构的评价质量存在较大差异。评价质量不高，就无法真正反映资金的绩效，也导致评价结果无法直接为预算安排和项目管理服务。部分第三方机构的评价结果若直接应用于政府信息公开或支持政府行为决策，不但影响评价的公信力，还势必影响到政府公信力。

其五，绩效信息不对称，结果和数据应用率低，公权力制约效果有限。随着预算绩效管理工作在全国范围内大面积推行，各地在业务实践中遇到一系列挑战，主要包括：评价缺乏统一标准，影响了评价的科学性；绩效分析深度不够，方法单一，难以支持科学的管理和决策；尽管目前预算绩效管理也开展了结果公开、措施整改、预算调整等结果应用，但整体而言评价结果和数据的应用率低，对预算和项目管理的指导性不强，对绩效提升促进作用不明显。这一系列问题的根源，在于财政部门、监督部门与预算部门等利益主体之间的博弈，导致预算绩效管理过程中预算、财务、项目等相关信息极度分散，产生了严重的信息不对称，管理部门无法掌握项目的实际情况，各种监督流于形式。例如，部门预算调整常未经人大事先审批，进行“部门申请、领导批条、追加预算”等隐性分配，由于缺乏实时数据监控，人大对这一做法往往只能被动地进行事后“追认”，无法进行实质性审核，对政府部门的制约效率低下。

四、进一步建立健全预算绩效管理与公权力制约机制的建议及举措

应对当前实施预算绩效管理面临的主要挑战，真正有效地制约公权力，离不开政治推动、制度保障和技术支撑三方面的有效整合：

其一，树立绩效理念，以预算绩效管理系统性实现政府绩效管理、监督的有效整合。预算绩效管理不是财政部门的独角戏，其基础是各部门的绩效管理。面对我国政府内部权力相对分散，预算分配与职权力无法统一的问题，需要强化政治权力对预算绩效管理改革的推动，促进预算绩效目标与政府及部门工作战略规划、年度计划、具体任务、项目相衔接。而政治推动的动力以及权力结构根源于管理理念，因此实施预算绩效管理必须先从重塑管理理念着手，根据理念来决策和进行顶层设计。政府在转变职能的同时，应当对不同职能部门、不同利益代表的总体价值追求和管理工具进行整合，以公共服务作为构建预算绩效管理体系的基本点。只有树立绩效管理的理念，才能从根本上改变政府的管理主体、对象和责任方式，才能避免人大、纪检监察等监督制衡机制演变为一项“互相否决”的制度。

其二，坚决贯彻落实新预算法，推进绩效应用法制化，健全制度保障体系。新预算法将“讲求绩效”作为预算管理的六大原则之一，标志着在立法层面实现了突破。然而，落实到操作层面上，中央层面还需抓紧修订实施条例，地方也还需制定有关预算绩效管理的决定或者地方性法规。只有通过建立一整套自上而下、内外一致并相互配合的预算绩效管理法制体系，从责任主体、实施流程、方法选择、指标设计、数据采集和信息共享等各个环节予以规范，才能真正保证绩效管理持久深入且科学地开展下去，才能保障预算绩效管理对公权力形成长期的制约机制。

其三，完善预算绩效管理环节，从理论和技术层面强化建立公权力制约机制。进一步深化“建立‘预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用’的全过程绩效管理机制，实现预算绩效管理与预算编制、执行、监督的有机结合”的指导思想，在实践层面做到以下要点：（1）科学设置绩效目标，提高预算的准确性和合理性；（2）深入开展绩效跟踪，整合预算、财务和项目管理信息，有效实施监控；（3）围绕绩效目标，全面推进绩效自评价；（4）财政部门组织重点评价，突出整体支出评价和财政政策评价；（5）以多样化的结果应用手段促管理。

其四，充分发挥行业协会作用，进一步加强行业管理与行业自律。根据十八届三中全会关于“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的指示，上海市公共绩效评价行业协会成为国内首家政府绩效管理领域的行业协会。作为独立公正的社团法人组织，行业协会在服务于第三方中介机构参与预算绩效管理工作过程中至关重要。协会要充分发挥其平台、桥梁和纽带作用，规范财政绩效评价的执业行为，促进绩效评价第三方机构的队伍和能力建设，进一步加强行业管理与行业自律，提高行业整体水平。作为新生事物，需要政府各层面给予协会更大的支持。因此，协会也是预算绩效管理的重要参与力量，是构成对预算绩效监督的公权力之一。

其五，推进政府绩效大数据建设，提高预算绩效管理科学性。各部门的数据和基础信息是制定绩效目标和开展绩效评价的基础和核心。因此，为保证内外评价的一致性，全面促进绩效评价的深入开展，可以建立绩效管理数据库：首先，以部门预算为基础，以绩效管理要素为核心，贯穿于预算编制、执行、监督和评价的全过程，全面建设预算绩效管理信息系统。其次，以指标体系为核心，建立分类的绩效评价指标库；依托指标库实现财政和业务部门信息系统的数据交换，从而建立以绩效信息为基础的行业部门数据库；通过数据积累，进一步制订面向不同地区、各种类型指标的评价标准，建立评价标准库，有助于准确地制定绩效目标和编制预算。再次，配套建设绩效管理辅助数据库，如专家库、中介库、文献库、绩效分析、案例库等与绩效评价信息有机结合，充分利用各种数据资源辅助科学管理及决策，全面服务于预算绩效管理。提高预算绩效管理效力，提升公权力制约效果。■

（作者单位：上海财经大学、上海闻政管理咨询有限公司）