农民工居住权视角下城中村改造问题的思考

2015-03-17◎孙林

城市观察 2015年1期

◎ 孙林

一、研究问题的提出

2014年3月16日由中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中提出：“大力推进棚户区改造，稳步实施城中村改造”，成为优化城市空间结构和管理格局，改造提升中心城区功能的重要内容，这似乎是对充满争议的城中村改造议题的背书，在可以预计的将来，城中村改造将继续前行，但与城中村相伴相生的农民工们的居住问题仍是一个难以绕开的问题。

形成于20世纪80－90年代的城中村，是中国式城市化与工业化的特有产物，“要地不要人的土地城市化”和“半无产阶级式的工业化”共同制造了城中村这种我国特有的城市低成本生活区。得益于城中村的存在，“尽管政府没有在外来务工人员的住房问题上付出多少努力，我国城市并没有像其他发展中国家那样出现大面积的贫民窿，这是由于许多低收入移民们往往都住到了城中村”[1]。城中村作为从农村进城务工经商农民们的“落脚城市”（Arrival city）[2]。“将已往城市人所看不到的城乡落差，集中地在城中村表现出来”[3]，使之成为“社会—经济塌陷带”[4]。进入21世纪，伴随着高校扩招和就业体制改革，城中村又成为广大大学毕业生的安身之处。

从20世纪90年代中后期，由于“分税制实施与地方土地财政的形成、土地政策紧缩导致城市土地资源的紧张、压力型体制与晋升博弈”等原因使得一场城中村快速改制改造运动席卷全国大中城市，而又以北上广深等大城市为代表。如深圳市在1992年就开始尝试城中村改制；广州市在2000年时曾计划到2010年把市内的138条城中村改造成现代化文明社区；2005年北京宣布用三年时间整治奥运场馆周边及四环路以内的171条城中村；2004年初深圳市政府宣告将在本年度内全面实现城市化，做全国第一个没有农村的城市。“消灭城中村”，“终结城中村”似乎成了众多城市政府唾手可得的目标，但现实中的城中村却并没有按各城市政府的预期前行，城中村改造表现出各种胶着，纠结状态。

城中村作为一种介于农村与城市之间的半城市化状态，其发展的方向肯定是要在景观、基础设施、管理制度等方面实现完全的城市化，城中村的改制与改造被视为一种加速城中村完全城市化的举措，旨在加速城中村的终结。但在实际操作过程中由于改制与改造配套措施不到位，改制改造方式简单粗暴，却引来众多争议。一方面有人认为改造是“在城市化赶超思潮影响下，地方政府不顾城市化内在规律限制，盲目追求城市化水平的提高，而不计成本、不顾社会制度和社会资源约束来推动城市化进程，诱发了大量虚假城市化现象”[5]。“目前不少地方的城中村改造，正在借‘保民生’与‘建保障房’之名，行大肆商业圈地之实。急需中央层面果断决策，制止这种做法”[6]。另一方面是使原城中村村民继续承受着“职业、身份与权利的错配”[7]，难以真正获得市民福利的各种权利，增加了对于未来生活保障新的不确定性；更重要的是“在‘城中村’改造或拆迁时，贫困租户实际上是最大的一个利益相关群体”[8]，但他们的居住权并没有得到应有的尊重，成了城市改造中的“第四方群体”[9]，作为其中最弱势的群体,往往缺乏利益表达与诉求的渠道和可能性，遭到集体性的住房排斥。

作为人权基本组成部分的居住权或住房权，在《世界人权宣言》（1948年）、《公民权利和政治权利国际公约》（1966年）、《经济、社会及文化权利国际公约》（1966）等国际性公约中都对其有着明确的规定。居住权作为现代公民享有的一项基本社会权利，“不能仅仅理解为四面墙和一个屋顶，或仅仅视为商品,而应被看作是促进正义、平等、和平的工具；应被视为在任何地方和平、安全、有尊严地生活的权利”[10]。“但中国的农民工居住的社会权利方面受到长期的制度性歧视”[11]。

本文尝试从农民工的居住权的视角，来探讨城中村改造问题。尝试通过回顾城中村的诞生、发展及改制与改造的历史，以及在这个过程中由于居住权缺失的农民工们的有限选择，并依据国家新型城镇化规划来展望城中村的未来。研究认为正是由于农民工居住权的缺失，城市政府的无心无力导致城中村这一非正式住房租赁市场的诞生；又由于农民工住房权的持续短缺，使得城中村走上了非正常“繁华”道路。今天在农民工的居住权仍然没有得到基本尊重与保护，绝大多数人仍然既无法进入商品房市场，也无法进入地方政府的经济适用房及廉租房市场的背景下，由地方政府主导城中村的改制改造运动，虽然可能暂时部分消灭城中村这种非正式住房租赁市场的供给，但是却无法消灭这种市场需求。所以可以预计，随着城中村改造的继续推进，在城市边缘区域将重新产生“类城中村式”的新非正式住房租赁市场，它们可能不再叫作“城中村”，而是叫“城边村”、“棚户区”，甚至统一称作“违章建筑”，抑或会在市中心进一步推动“群租”这种新的非正式住房租赁市场的泛滥。

二、农民工进城与城市政府无心无力导致城中村诞生

1978年开始的改革开放，使我国从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心的根本性转型，“民工潮”在这样的背景下开始出现和形成。农村的贫穷落后和劳动力的普遍过剩产生的推力，东部地区经济特区与沿海开放城市的设立及乡镇企业、外资企业的异军突起，产生了对劳动力的巨大拉力，终于在1989年春夏期间在全国爆发了首次“民工潮”。

作为流入地的各大城市，面对这前所未有的庞大农民工群体，无论是在物质还是在管理制度方面都缺少应有的准备，而在物质方面的紧缺显得尤为突出。庞大的外来农民工客观上形成了对住房等基础设施的巨大需求，但由于在历史上，国家为节约资金，将城市定位于“生产性城市”，城市住房等生活基础设施的建设一直被控制在很低水平，此时城市政府在解决市民们住房问题上尚且捉襟见肘，根本没有能力顾及庞大外来人口的住房需求。此外，这一阶段也正是政府加快从住房等公共服务领域退出的甩“包袱”阶段，政府对城市居民的住房问题管得越来越少，更无暇顾及进城农民工这个计划外群体的住房问题。而传统的制度障碍也依然存在，“直到90年代初期，房管部门执行的一直是1984年年中制定的禁止将国有住房出租给外来人口的国家政策”，规定“如果私房房主预先没经官方许可而将房子卖给非本地人或出租给他们，房管官员的任务就是没收他们的房子充公”[12]。所以此时的城市政府对于解决农民工的住房问题，可以概括为四个字：“无心无力”。而通过正常的市场机制购买商品房对于广大农民工来讲，也是不可实现的任务，一方面当时的商品房市场尚未出现，另一方面他们的工资收入多半只能维持他们自身的劳动力再生产，所以“租赁是流动人口获取住房的主要方式”[13]，除此之外还有工厂宿舍、工棚等形式。

由于在解决农民工住房问题上城市政府显得无心无力，同时市场上又缺乏正式的租赁市场，使得廉租房非正式市场的“城中村”开始大规模出现。这一创举的主体就主要是城市里或周边的本地“农民”群体，他们原本居住在城市周边，由于城市化的快速扩张，其耕地已经全部或部分被城市征用，但在户籍上也尚保有“农民”身份，尚保留有少部分宅基地；在政府的城市规划中，也一直将城中村视为独立的用地单元，基本上采取“保留村镇用地”的做法将村庄绕过去。当突然面对这么庞大的市场需求时，村民们的经济理性被最大程度地激发出来，其职业迅速实现了从种地到“种楼”的转变，纷纷在各自非常有限的宅基地上建起了密密麻麻的民房用来供应出租，这种民房即后来广为人知的“握手楼”、“贴面楼”，房屋租赁经营逐渐成为村民们的主要收入来源，并使之成为“非正式移民聚居区”[14]。

国内大城市中一些著名、典型的城中村就在这样的背景下诞生的：北京的“浙江村”萌芽于1980年代初，形成于1980年代中期，广州的城中村大规模形成于20世纪90年代中、后期，深圳城中村的形成和发展也基本与此同期，在1990年以后进入快速发展时期。所以学者们认为“城中村不只是农民急功近利的结果，更主要的还是在现有制度条件约束下，政府推动和提供城市廉租屋及流动人口生活便利的速度落后于农民争取城市化利益的效率和能力”[15]。“城中村本来是本地农民的安置区，现在成了由农民建设的本应由政府负提供之责的城市廉租屋区。这样的创举，世所罕见。它完全有资格和联产承包、乡镇企业、三来一补一样，成为改革开放史上中国农民冲破僵化观念、解放生产力的又一伟大创举，具有控制营商成本、降低创新产业和人才进入门槛，为构建和谐社会搭建基本前提的功能”[16]。正是城中村的这种“低成本生活区”的存在，使城市展现了其无比宽广的包容心，城中村用其低廉的生活成本满足了成千上万怀着各式梦想进城的“追梦人”蜗居的基本需要。

三、城中村改制与改造：继续被忽视的农民工居住权

农民工虽然仅仅只是在城中村蚁居，生活环境谈不上理想，但毕竟有个独立居住空间，所以城中村作为城市低成本生活区在解决庞大外来农民工群体的居住问题上功不可没，但这似乎并不能构成其在城市中合理存在的理由。因为景观、管理等问题使城中村被描述成城市的“毒瘤”，改制与改造被认为政府解决城中村问题的两个步骤，改制主要侧重于管理体制等“软件”的调整，而改造则主要侧重于建筑景观等“硬件”的改变，在实践操作过程中，改制通常被当做改造的前置程序被设置，改制的最终目的是为了实现城中村的改造，但无论是改制还是改造，农民工的居住权仍然都难以得到尊重与保护。

（一）城中村改制：作为“局外人”的农民工

因为长期缺乏公共理性的介入导致的自由生长，城中村本身存在着各种景观及管理问题，如乱搭乱建的违章建设，脏乱的环境卫生、鱼龙混杂的流动人口、隐患重重的消防等已经在某种程度上威胁到城市“形象”与“安全”，成为政府和媒体口诛笔伐的对象。

首先在景观上，由于村民们为了在有限的宅基地上建尽可能多的建筑面积，放弃了传统村落天人合一、风水、小桥流水和谐人居空间的文化意义及意象，展现出来的是一副光怪陆离的建筑景象，紧密矗立一栋栋水泥巨物构成的贴面楼、握手楼，狭窄而阴暗的街道，和周围一座座高楼大厦形成强烈的反差与对比。其次，城中村管理也比较混乱，由于城乡二元体制，这里不仅是城市基础设施建设的死角，而且也成为社会管理的死角，在城中村形成的前、中期，基本上是由村民委员会进行自我管理与自我服务，村委会在面对数倍于村民的外来流动人口，管理能力和管理经验不足的短板立刻凸显出来，加上短期经济利益的制约，他们对各种问题睁一只眼、闭一只眼，使城中村成为“地下经济”泛滥的区域，一些“黄、赌、毒”不良现象在这里集聚，这也给整个城市带来了流动人口管理、出租屋管理、治安消防管理等难题。因为这些问题，使得城中村在各种媒体宣传中，被描述成一个“罪恶的地方”、城市的“毒瘤”，如何加强城中村的管理，成为一个看来非常迫切的问题，改制问题首先被提上议事日程。

以广州城中村改制为例，早在1996年开始，广州市大部分的城中村在政府的号召下，着手编制《中心村发展规划》。在1997年5月，政府率先在天河区石牌村进行村民委员会改制为居民委员会的试点，取消“石牌村民委员会”的招牌，拉开了广州市城中村改制的序幕。但由于缺少具体操作办法，实际发挥的效益并不大。到了2002-2006年期间，广州市城中村开始进入了全面改制阶段，广州市委、市政府下发了《关于“城中村”改制工作的若干意见》，在2002年春开始对城中村进行全面改制，截止到2005年，广州市完成了对城中村形式上的改制工作，在名义上实现了四大转变：将城中村农民转制为城市居民，村民委员会改为居民委员会，集体土地转为国有土地，村委会管理的集体经济改组为股份制公司。

在这样一场由政府策划、推动的自上而下的制度变迁中，基层政府是改制方案的制定者与直接推动者，城中村村民、村集体则是改制的对象和被说服的对象，所以这场改制运动并不是建立在你情我愿的基础上，而是一种所谓的“‘半强制’下的合作”。在城中村转制过程中，城中村村民较少有参与机会与话语权，而作为居住主体的外来农民工们，更是好像和他们的利益根本扯不上关系，他们成为这场“改制”运动中彻彻底底的“局外人”。

（二）城中村改造：被驱逐的农民工

在廉租屋等公共住房体系仍然没有落实，庞大农民工群体住房问题没有解决的背景下，城中村改造问题被推向了前台。在改造政策宣传过程中，城中村改造往往被冠以发展之路、民生之策、文明之举，但庞大农民工的居住权通常被直接回避，作为租客的农民工整体处于一种无声的状态，其本身不能成为阻止推土机的力量。

仍以广州为例，在2000年12月广州市政府曾第一次明确提出广州市城中村改造的目标，但是随之而来的因“消灭城中村”产生的各种社会冲突，又使地方政府领导人意识到，“城中村”的改造可能“需要一个很长的时间，有的可能要发一两代人的时间，并不是三年、五年、十年可以改造好的”，这一认识并没有使城中村改造进程放缓。2004年广州市启动了城中村改造有关立法工作，完成了《广州市城中村改造管理暂行规定》征求意见稿，计划要在2010年亚运会之前彻底改造“城中村”。到2008年，广州市政府为深入贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，推进了以旧城镇、旧厂房、旧村庄改造为主要内容的“三旧”改造工作，出台了《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》，再次为广州市城中村改造提供了政策导向，制定了近、中、远期目标，计划力争用10年时间基本完成全市在册的138条“城中村”的整治改造任务，其中52条全面改造，要力争用3年至5年的时间基本完成改造任务。

在实际的改造工作中，受制于村民拆迁补偿问题，在亚运会开幕前广州只确定了要拆掉猎德、冼村、林和、杨箕、琶洲等9条城中村。在2009至2011年期间，广州共有15条城中村村完成了改造方案审批，期间包括有猎德村复建安置房完工；琶洲、林和村已清拆完毕；小新塘、杨箕村一期已经基本拆平。冼村和文冲也已着手清拆，三元里等村已开始签订拆迁安置补偿协议；裕安围村、黄埔古村已进行保护性改造。

在这场由地方政府发动的改造运动中，作为最庞大租客的农民工们，鲜有人关心他们的感受与利益，不仅他们自己没有任何的博弈企图与意识，也缺乏相应的博弈资本与条件，纷纷被驱逐出那座蚁居了或长或短时间的城中村，何去何从他们被迫进行新的选择。

四、逃离或群租：后城中村改造时代农民工的有限选择

城中村是“自发城市化与市场化的结果，缺乏足够公共理性的介入……致使空间结构及社会结构‘类贫民窟’化”[17]。而城中村改制与改造以及2007年《城乡规划法》的出台都可以看作是“公共理性”的重新介入，但这种“理性介入”的公共性存疑。因为我们看不到城市政府对公共产品与服务态度的根本性转变，看到的只是其对土地财政的痴迷与追逐。尽管学者们认为进入21世纪，我国公共政策实现了“从经济政策到社会政策的历史性转变”，但现实是“中国当前只有重视住房发展的房地产政策，没有以关注住房公平和帮助社会各阶层解决住房问题为依归的住房政策”[18]，“我国历部宪法都没有规定公民的住房权”[19]。所以在城中村改造的推土机面前，作为租客的农民工们的选择并不多”。

（一）逃离到新的城中村抑或逃离城市，这是一个问题

作为城中村中弱势的租客群体，在又一次遭遇到集体性住房排斥后，依然缺乏相应的住房保障机制和利益表达与诉求的渠道，在改造的推土机到来之前，首先被驱逐逃离。

逃离又分为两种情况，一种是逃离现在蜗居的城中村，搬到更偏远的城中村、城边村重新安营扎寨。如因“蚁族”这一概念而名声大振的北京唐家岭村在2010年遭遇了拆迁重建，根据《唐家岭地区整体改造工作实施方案》，该区域将建造白领租赁公寓，数万低收入大学毕业生撤出，唐家岭周边的史各庄、小牛坊、六里屯，更远处的丰户营、西苑、东半壁店村、霍营、西半壁店村等村庄成为他们新的聚居地[20]。

还有一种逃离是伴随城中村改造拆迁，由于生活成本直线上升，甚至找不到合适的住房而被迫选择逃离这座奋斗与努力过的城市。近几年逃离“北上广”潮流和城中村改造的时间存在一定程度的暗合，逃离“始于2003年左右，发酵于2008、2009年，爆发于2010年”[21]，北上广等大城市无一例外都是这波城中村改造的急先锋。从2004年初开始，中国沿海地区开始遭遇“用工荒”，俗称“民工荒”，连续多年一直成为困扰各类用工企业的难题。“逃离”的命运在中西部二、三线城市似乎也难以幸免，武汉、郑州、西安、昆明等中西部城市也纷纷报导因城中村改造导致房租上涨而挤压租户逃离的现象：甚至连大学毕业生群体也受到影响，据报导：“在武汉告别城中村的时候，也有越来越多的大学生在告别这座城市。根据当地官方提供的数据，2010年，武汉毕业大学生22.12万人，留汉11.2万人；2011年，武汉毕业大学生26.67万人，留汉8.83万人；2012年，武汉毕业大学生27.66万人，留汉8.64万人，呈现逐年下降趋势”[22]。

（二）群租：从一种“非法”到另一种“非法”的选择

“逃离”是一种无奈的选择，而逃离者们在逃离后又开始面临着逃回的窘境，这既包括逃离城市者也包括逃离到更偏远城中村居住者。首先逃离城市者发现自己无法适应农村的生活环境与节奏；其次逃离到更偏远城中村的人们，除了要负担更高的房租，还要负担更高的交通成本，成了生活不能承受之重。于是愈来愈多的人开始选择了在市中心的群租生活。

群租不是一个新现象，但这几年却有愈演愈烈的趋势。从资料来看，2006年上海开始密集有关于“群租”的新闻报道，并成为《房地产时报》评选的“2006年楼市18个关键词”之一；也成为国家语言文字工作委员会发布的《2006年中国语言生活状况报告》中的171条汉语新词语之一。专家认为“高房价、低收入将不以我们的意志与法律的规定为转移地将我们的城市、将我们的中低收入者带入一个‘宿舍时代’,或‘同居时代’”[23]。

我国随着城市化比率的提高，并没有出现西方城市化过程中的“逆城市化”现象，相反我们的市中心的城中村被改造成越来越高端的住宅区，群租成为一种必然现象。因为市中心高端住宅的非正常扩张，导致市中心住房租赁市场出现了两个不足：“高端需求不足和中低端供应不足的矛盾”，一方面市中心的豪华大户型住宅找不到高端的住户，投资难以收回回报，另一方面中低收入者在寻找节省房租以及就近居住节省通勤成本的方式，于是在市中心的群租方式便应运而生。这相对于“以前群租主要集中在老小区、城郊结合部、城中村，现在什么小区都有，售价2万多元一个平方米的所谓‘高档房小区’，群租也有很多”[24]。实证调查也证实“如今的群租者并不都是最初报道中的外来务工者和低收入者,而是出现了‘夹心层’、‘蚁族’甚至是普通白领等,使之构成为一个更为复杂的群体”[25]。

当然，被迫选择的“群租”仍然处于一种“非法”状态，各城市对“群租”现象并没有开禁，甚至是一种严打的状态。譬如上海面对愈来愈烈的“群租”现象，在2006年专门针对“群租”这一现象率先出台了新版的《上海市居住房屋租赁合同》（征求意见稿），2010年国家住建部也针对“群租”现象出台了新版《商品房屋租赁管理办法》，第一次明确限制群租。其他地方也纷纷效仿出台类似的政策法规，都无一例外的是对“群租”进行围追堵截，尽管有研究表明“中国的群租问题实际上是与城市规模成正比的，即城市规模越大，群租问题越严重”[26]。

五、结语：农民工基本居住权没有落实导致城中村难以终结

“住房是人的基本需求，“居住权”的有效保证是其他各种市民权利（就业、医疗、教育、社会保障等相关权益）获得的基础和前提条件。但农民工的居住权问题长期以来一直难以进入各级政府的政策议程。直到2003年开始，随着“科学发展观”、“建设和谐社会”等理念的提出，中央政府才逐渐开始重视保障型住房的供应，2006年3月建设部公布了《廉租住房制度建设及实施情况一览表》，2007年8月，国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，同年11月，建设部等九部委出台了《廉租住房保障办法》，明确廉租房的保障对象为“城市低收入住房家庭”。但“作为土地财政的主要受益者，地方政府当然构成保障房建设的最主要反对力量”[27]。2012年国务院不得不以《保障性安居工程工作责任书》的形式督促地方政府履行保障房的职责，将保障性住房的竣工量全面纳入考核，强调“保障房完不成任务，‘乌纱帽’可能不保”后果。但“上有政策，下有对策”，最近不断报导的保障房空置消息，说明中央政府关于保障房的努力成效并不尽如人意。地方政府为了保证自己的土地财政利益，往往导致保障房位置偏远、基础设施差、配套差以及申请门槛高，使保障房成了官员们的“保绩房”、“保帽房”，但和广大城市中低收入者的“安居梦”非常遥远。在最新颁布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中，尽管再一次强调了“城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”、“采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件”，但在具体的指标上，城镇常住人口保障性住房覆盖率也仅仅能够从2012年的12.5%上升到2020年的“≥23%”，城镇保障房这种僧多粥少的的局面仍将维持相当长的一段时间。

所以，现实的残酷悖论是，城市政府不仅没有帮助对经济增长做出巨大贡献的农民工落实住房权，保障其居住权益，反而在土地财政的刺激下企图将他们自发形成的低成本生活区“城中村”通过改制与改造运动一个个消灭。通过快速的城中村改制与改造虽然可以使城市的景观有所改进，城中村土地的级差地租能够更好的实现，但却可能使庞大农民工又一次流离失所：我们可以用推土机改变城市景观，但我们无法用推土机消灭广大农民工的住房需求，也无法用推土机来满足广大农民工的住房需求。而在广大农民工群体的住房权得不到基本尊重与保护，保障房缺位导致的正规市场短缺的情况下，快速的城中村改制与改造运动，摧毁的只是旧有非正式廉租房租赁市场的供给，所以一定只会催生和复制出一个个新的“类城中村”的非正式廉租房市场，只是它们可能会变得更隐蔽、更复杂、更难治理，它可能是市郊新的城中村、真正的“贫民窟”，也可能是市中心的群租房。所以在农民工等庞大中低收入群体的住房权无法得到保障与落实的情况下，“城中村”这样的城市低成本生活区不应该也不可能被终结。而且只有当在城市常住的农民工等穷人被城镇保障房全覆盖以后，才能够真正解决城中村问题，才能够落实《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中稳步实施城中村改造的任务与目标。

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