“村改居”背景下农村集体经济组织转型研究——基于法人地位的视角

彭颖　陈剑

“村改居”背景下农村集体经济组织转型研究
——基于法人地位的视角

彭颖陈剑

“村改居”改变了农村集体经济组织发展环境及其运行特征，使得其转型成为必要。现行法律关于集体经济组织的主体资格不明确，地方法规规章进行了有意义的探索，却受到上位法等限制。在现有法律框架体系内，企业法人是集体经济组织转型的择优方向。但是，集体经济组织向企业法人转型面临集体产权、股权结构、社区公共投入等制度性障碍。为确保集体经济组织顺利转型，需要从完善社区公共投入、社会保障一体化等方面着手。

村改居；集体经济组织；转型；法人

一、“村改居”与农村集体经济组织转型

“村改居”起因于城市化。20世纪80年代以来，我国城市化进程加快，为满足城市基础设施建设和经济发展的土地需求，政府不断征收近郊农村的土地，推动城市区域迅速向郊区扩展。其直接结果是出现大量的城中村。城中村沿用农村管理体制，而其周边区域实行城市管理体制。这种二元化管理体制影响了市政建设、社会治安等城市治理的整体性及效率。20世纪90年代，广州、深圳等城市开始尝试解决城市二元化管理体制。在众多方案中，“村改居”成为首选。经过十多年探索，沿海城市的“村改居”改革取得了一些经验。在示范效应下，国内城市也纷纷推动“村改居”工作。

各地“村改居”方案内容各有特色，但其总体改革框架是一致的。主要表现在：第一，居民身份转换，即村民转为市民，其户籍由农业户口变更为城市居民户口；第二，基层治理结构转变，村委会撤销，取而代之的是居委会；第三，土地性质变化，将村集体土地的性质变更为国有性质；第四，集体经济改革，包括产权改革和组织转型。前两项改革阻力小，推进工作相对容易。只要不影响农民对土地的使用权及收益权，或者征收土地价格公正，那么来自农民的改革阻力也不大。然而，集体经济改革进展缓慢，集体经济组织转型成为影响“村改居”成败的关键因素。

二、农村集体经济组织的法律主体资格

（一）农村集体经济组织主体资格的法律界定

“农村集体经济组织”概念源于1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）。《宪法》没有明确界定“农村集体经济组织”的内涵和外延，而是从性质、权利和管理方式等方面予以解释：农村集体经济组织的性质为合作经济组织；权利主要包括集体产权和经济发展自主权；实行民主管理，由全体劳动者选举和罢免管理人员，决定经营管理中的重大问题。其他相关法律沿用《宪法》中“农村集体经济组织”概念，并有所补充。《农业法》明确地将农村集体经济组织与各类专业合作经济组织划分开来。《土地管理法》则从外延上列举了农村集体经济组织的三个类型，即与乡镇政府对应的农村集体经济组织以及村、村民小组对应的集体经济组织。综合各种法律界定，农村集体经济组织具有以下本质特征：第一，依托农村区域，从属于农村管理体制；第二，发展经济为主要组织功能；第三，集体土地是生产经营的基础。

现有法律体系中，农村集体经济组织的法律主体资格不明确。《宪法》肯定了集体经济组织属于合作经济组织，但是我国并无“合作经济组织法”以对这类主体的法律资格进行明确。在我国现有的民事主体法定框架内，《民法通则》并未赋予集体经济组织一个明确的界定。

法律主体资格不明确给农村集体经济组织运行带来许多问题。法律主体资格不明确，其民事权利和义务也就无法界定，市场行为就难以获得认可。例如，农村集体经济组织无法成为合同的签订主体；在没有政府背书或者地方法规支持下，农村集体经济组织不能在银行等金融机构开户，造成农村集体经济组织负责人将公款存入私人账户等现象。

（二）法律主体资格的地方性探索

为解决集体经济组织的法律主体资格问题，一些地方政府进行了积极探索。在这个问题上，曾经有两种讨论：一是建议将集体经济组织界定为“非法人团体”；二是认为集体经济组织与“法人”更接近。

集体经济组织与非法人团体的法理区分非常明显。在我国，民事法律的“非法人团体”主要指“个人合伙”。集体经济组织与个人合伙存在本质性差异。首先，个人合伙是由两个以上公民按照协议，各自提供资金、实物、技术等，合伙经营、共同劳动。个人合伙与集体经济组织是两类本质不同的组织。个人合伙是以私有产权为基础，即私有产权的联合。集体经济组织是以集体产权为基础，以集体所有土地或集体资产为核心的组织。其次，合伙人对合伙的债务承担连带责任，而集体经济组织的成员对集体债务并不负有连带责任。再次，合伙人可以退伙，也可以合伙终止，相应地资产分割可以通过协商解决。而集体经济组织成员可以转让自己的股份，但不能要求分割集体资产。《民法通则》第七十四条规定，劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括农村集体经济组织的财产。集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏等。

从实践来看，大多数地方倾向于将其定位为“法人”。以广东省为例，1991年颁布的《广东省农村社区合作经济组织登记办法》规定：全省农村经济合作社、经济联合社、经济总社实行登记发证制度，即通过登记就可以取得法律主体资格。1999年我国《行政许可法》颁布实施，这种获取法律主体资格的方式被废止。2006年广东省颁布实施《广东省农村集体经济组织管理规定》，建设性地将过去对农村集体经济组织的登记发证改为提供组织证明书，并规定以此可以在银行或农村信用社办理开设账户等手续。这个规定虽然为集体经济组织解决了市场交易中的部分障碍，但绕开了“法人资格”问题，关于法人权利和义务更是没有涉及。此后，广东省又颁布了《广东省农村社区集体经济组织条例》，其中明确规定农村集体经济组织依照本条例登记后取得法人资格，并规定了相应的权利和义务。

地方法规关于集体经济组织法律主体资格的探索是有意义的，但是根据“下位法从属于上位法”法则，地方法规规章直接确认集体经济组织的法人地位是不合适的。《行政许可法》第十五条明确规定：地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；而第十二条指出，对于企业或者其他组织的设立等以及需要确定主体资格的事项可以实行行政许可。

三、“村改居”后集体经济组织发展特征及其转型目标选择

（一）“村改居”后集体经济组织的发展特征

“村改居”后，集体经济组织发生本质性变化。首先，物业、资金等非土地资本成为核心资产，物业租赁成为经济收入主要或唯一来源。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011）第二条第五款规定，“村改居”之后，集体土地转变为国有土地，政府给予征地补贴或者让集体经济组织继续使用。“村改居”后的集体经济组织不再享有集体土地所有权，而是拥有国有土地使用权。

其次，社会保障成为组织主导功能。“村改居”后，由于相应的社会保障配套措施没有跟上，失去土地保障的“村（民）转居（民）”人员在社会保障与一般城市户籍人员存在差距，而且他们在就业市场上缺乏竞争力，就业困难。在三种因素的叠加影响下，作为股东的“村转居”人员要求集体经济组织能够每年提供稳定的分红及各种社会福利。在这种硬性要求下，集体经济组织每年的收入主要用于分红、福利支出、公共服务支出等，缺乏用于扩大再投资的资本积累。

总之，“村改居”后的集体经济组织已经脱离了“农村集体经济组织”范畴。集体经济组织必须做出适应性调整，在现有法律法规框架体系下，找准自己的定位。

（二）转型目标选择——企业法人

根据《民法通则》，法人分为四类：企业法人、机关法人、社会团体法人和事业单位法人。很明显，农村集体经济组织不是机关法人和事业单位法人，只是隶属于农村基层组织的一个经济组织。

结合“村改居”后集体经济组织发展特征，其向“企业法人”转型具有合理性、可行性。理由如下：

第一，产权逐步清晰。产权清晰是独立承担民事责任的前提。“村改居”的一项重要工作是推动集体经济组织的产权改革。其主要特征是进行确权改革，通过“资产量化、股权固化”的方式进行。首先，进行产权界定，理顺集体经济组织的债权债务关系，明确集体资产产权范围，界定集体资产产权和村民产权。其次，将集体经济组织资产进行量化，折算成股份，并按劳龄等标准将股份落实到个人或家庭。

第二，具备法人财产基础。一般的农村集体经济组织发展对集体所有土地依存度高。除土地所有权外，几乎没有其他资产可以用来承担民事责任。根据法律规定，集体土地不能成为偿债资产，也不能用以承担民事责任。“村改居”的对象通常是经济实力较强的集体经济组织，物业、资金等非土地资本在其资产结构中居于主导地位，具备市场经济主体承担民事责任的财产基础。

第三，治理结构企业化。“村改居”之前，集体经济组织、村委会和党支部之间存在交叉任职，“一套人马，三块牌子”是比较普遍的现象。“政企不分”是影响集体经济发展的重要因素之一。“村改居”之后，村委会撤销，居委会成立。居委会不能干预集体经济组织的经营，反而需要集体经济组织协助解决社区治理和建设等相关问题。为解决监督和管理问题，“村改居”后集体经济组织按照公司治理模式逐步完善治理结构。例如，广东农村集体经济组织一般包含股东大会、股东代表大会、理事会、民主理财监督小组（监事会）等机构。

四、集体经济组织向“企业法人”转型的困难

从各地实践来看，“村改居”后集体经济组织向“企业法人”转型进展缓慢。例如，某市在2002年颁布文件，明确提出“在‘城中村'村委会撤销的同时，改变原村集体经济组织政企不分的状态，转制成由集体法人股东或个人股东持股的股份制企业（公司）”。这种自上而下式改革并未能很快推展开来。2008年，该市出台新文件，指出：集体经济组织根据自身发展实际和条件自主确定是否转制为股份制企业（公司），转制必须经集体经济组织全体成员表决。集体经济组织转制为股份制企业（公司），各级政府和有关部门要给予大力支持。到目前为止，该市“村转居”的集体经济组织实现成功转型的并不多。

转型面临众多困难，主要表现在以下方面：

（一）股权结构封闭

“资产量化、固化股权”的集体经济产权改革就已经决定了产权结构发展基调。固化股权最初的主要内容是“生不增，死不减”，不仅固化了股权数量，而且固化了股权的权属。即便是股东的子女等亲属，一旦错过股权分配时机，就无法获得股权，除非通过继承的方式取得。近年来，有些城市推动集体经济组织股权流动，但流动范围限于集体经济组织内部成员。“村改居”以后，为防止股权流动导致集体利益的侵蚀或解体，有些集体经济组织将股东区分为“村居股东”（即原集体经济组织股东）和“社会股东”（即通过继承或转让等形式取得股权的非原集体经济组织股东）。与前者相比，后者只享有资产产权和收益分配权，不享有表决权、选举与被选举权。对于外在投资者而言，这种规定是牢不可破的“防火墙”。股权结构的封闭性与现代企业的开放性是相冲突的。资本的自由流动性、管理权从属于资本权是现代企业开放性的重要内容。对集体经济组织股东而言，这两点本质性要求正是他们所排斥的。

角色不同所使用的方法也是不同的。仔细分析牧人所采取的行动策略，不难发现主要有两种方式，一种是牵引，一种是驱动。虽然两种方式在特定环境下都发挥了一定作用，但用牵引的方法一般只能照顾到一头牛，而用驱动的方法不仅适用于一头牛，也适用于一群牛，一旦掌握技巧和方法就能驾驭自如。是牵引好还是驱动好其实已经不言而喻，尤其在发挥主观能动性方面，驱动的方法更有优势。经验丰富的牧者一般都是放开缰绳，指明方向，让开首位，驱动前行。只有当牛偏离了前行的方向，牧人才给予指示、矫正，这样做不仅省力，而且提高了效率，这就是牧者的智慧。

（二）社区建设公共投入和公共福利支出不明晰

“村改居”后，按照既定的改革方案，社区公共服务和基础设施建设应该由公共财政承担。实际上，“村改居”后集体经济组织不同程度地承担社区公共投入，包括治安、卫生、文化、道路路灯等基础设施，甚至出现“集体经济办社区”的现象。此外，“村居”人员社会保障水平与原城镇居民之间存在一定差距。要消除这一差距，必须由集体经济组织来补足。但“村居”人员并不认可这一方案，而是由集体经济组织直接发放各种形式的福利补贴来替代。社区建设、福利保障和分红挤占了集体经济组织的资本积累，导致集体经济组织异化成福利机构。

（三）公司化转型存在法律障碍

集体经济组织转型为公司，既可以解决法人地位的问题，又符合现代企业发展的主流方向。我国《公司法》规定公司分为有限责任公司和股份有限公司两类，有限责任公司具体又可细分为一般有限责任公司、一人有限责任公司和国有独资公司。很明显，集体经济组织只能向一般有限责任公司转型。但是，《公司法》第二十四条规定：有限责任公司由50个以下股东出资设立。一般而言，集体经济组织股东数量远超过这个数字。

五、推进集体经济组织转型的政策建议

（一）完善政府主导的“村居”社区多元化公共投入体系

剥离社会职能是集体经济组织重返专业经济组织的前置条件。大量的社区公共投入、股东分红及福利等导致集体经济组织无法进行资本积累。“政府主导”替代“集体经济组织为主体”的社区投入体系是现代城市治理的要求。政府要根据财力界定公共服务的种类与范围，同时明确哪些服务是可以由社会公益组织提供的，哪些服务是由企业提供需要居民购买的。第一，政府需要承担社区道路、路灯、水电等公共基础设施建设。第二，关于社区治安，公共安全由政府来承担，社区关于小楼保安等个性化安全需要由市场解决。第三，社区公共政务等公共服务提供，谨防过度投入，导致资源的低效率运作。第四，社区居民家政服务可以由公益组织和企业提供。

（二）实现“村居”人员与城市居民社会保障一体化

“村居”人员与城市居民之间社会保障实质性差异，既不符合“村改居”的初衷，违背公共财政均等化原则，又增加了集体经济组织负担。集体土地性质变化、身份改变等导致了集体经济组织及其组织成员的直接或间接利益损失，“村改居”本质上是农村利益对城市利益的让步。因此，“村居”人员与城市居民之间的社会保障缴费不足部分应该由公共财政来补足。

（三）建立集体经济组织退出机制

“村改居”后，集体经济组织发展出现分化。部分集体经济组织由于集体物业多、区域位置好等原因经济实力不断增强。同时也存在集体资产薄弱又无集体土地赖以维持的集体经济组织，经营发展难以持续。对于后一类的集体经济组织应该构建退出机制。退出机制可以参照农村集体经济组织的解散办法。政府制定退出条件、申请主体、退出程序等相关办法，提供指引。是否解散集体经济组织应该由其成员来决定，资产清理与评估等工作则可以委托第三方，政府参与监管。

（四）搭建区域性集体经济股权交易平台

无论集体经济组织如何试图保持股权结构封闭性，股权的流动都是不可避免的。集体经济组织的社区股东将呈递减趋势，而社会股东会越来越多，这与“村居”人员融入城市的深度有关。如果缺乏交易媒介，即便股东有交易股份的意愿，交易活动也会受到抑制。建立股权交易平台，有利于提高交易便利性，有利于保证交易的公正性，体现股权的市场估值。首先，政策引导股权交易，制定股权交易形式、程序等制度规范交易，实施减免交易税费等优惠政策鼓励交易。其次，在完善集体资产交易平台的基础上，适当引进集体产权交易，进行示范交易。再次，逐步扩大交易范围，允许区域内国有资本、民间资本等参与集体经济组织股权交易。通过股权交易最终实现集体经济组织的开放性，逐步确立资本在组织结构中的核心地位。

（五）探索股份合作公司等新型企业法人形式

“村改居”后集体经济组织的本质特征是股份合作制。集体经济组织转型为企业法人，公司是相对合适的选择。但是“50人以下股东”的限制性条款阻碍其向有限责任公司转制。即便能转制为有限责任公司，也失去了“合作”的内涵。深圳市从1994年开始针对集体经济组织试行“股份合作公司”新型企业法人，并不断完善。这种改革方案保留了合作的本质，兼顾股份制特点，同时解决集体经济组织的法人资格问题，还绕开了《公司法》关于设立有限责任公司的限制性条款。但是也遗留了一些问题，例如产权不清、合作内涵变异等。因此，可在股份合作公司的基础上，不断探索新的企业法人形式，为集体经济组织提供更多选择。

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［责任编辑：李君安］

F321.42

A

1673-8616（2015）02-0106-04

2014-12-01

广东省委托项目《城镇化进程中“村改居”治理体系及路径选择》（2014）

彭颖，广州市社会科学院助理研究员、博士（广东广州，510410）；陈剑，国家行政学院经济学部副研究员、博士后（北京，100089）。