论“网格化管理、组团式服务”管理模式与基层善治的实现

论“网格化管理、组团式服务”管理模式与基层善治的实现

吴晓华

(浙江海洋学院思政部，浙江 舟山 316000)

摘要：作为一种治理状态，善治已经成为各国治理国家和社会的追求目标。所谓善治，就是良好的治理、有效的治理，它包括责任性、合作性、服务性、有效性等多个诉求。浙江省舟山市实行“网格化管理、组团式服务”的基层管理模式，在这些方面作了有益的探索和实践，为其走向善治提供了可能。

关键词：网格化管理；组团式服务；善治；基层管理模式

中图分类号:C931.2

文献标识码：A

文章编号：1008-4681(2015)01-0019-04

收稿日期：2014-10-22

基金项目：浙江海洋学院校级专项“‘网格化管理、组团式服务’ 理论与实践研究”子课题“‘网格化管理、组团式服务’与社会管理”，编号：21125033910。

作者简介：吴晓华(1970— )，女,江西余江人,浙江海洋学院思政部副教授，博士。研究方向：中国哲学。

Abstract：As a kind of governance status, good governance has become the goal of many countries managing the state and society. Good governance is effective governance, including demands for accountability, cooperation, service, effectiveness and so on. Basic level management mode of “grid management, group services” which is put into practice in Zhoushan city of Zhejiang province, has conducted beneficial exploration in these areas, and it has provided the possibility towards good governance.

善治，就是良好的治理、有效的治理。作为一种治理状态，它成为了许多国家追求的目标；作为一种理论分析框架，它被运用于包括农业、医疗、教育等诸多领域的实践中并取得显著成效。

美国经济学家莱福特维奇(Adrian Leftwich)认为，善治是“一种有效率的公共服务、一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、向代议制的立法机构负责的公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由。”[1]俞可平先生认为：所谓“善治 (good governance)， 就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民社会对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者结合的最佳状态。”[2]同时他还认为善治包含10个基本要素，即合法性、法治、透明性、责任性、民主、回应、有效、参与、稳定、廉洁。综合二者对善治所下的定义，善治既指治理的目标和结果，又包含达到这一目标和结果所必须具备的条件。因而，要实现善治，首先要创造条件。浙江省舟山市实行的“网格化管理、组团式服务”的基层管理模式在这方面进行了有益的探索和实践。

“网格化管理、组团式服务”，是指在社会管理领域里运用现代网络信息技术将一定的行政辖区分为若干个单元网格，在每一个网格设置相应的服务团队，以便联系居民，及时了解居民的需求，为居民提供更好的服务。比如，舟山市的基本做法是，将100到150户家庭划定为一个网格，把全市43个乡镇(街道)划分为2360个网格，每一个网格原则上设立一个包括乡镇(街道)、社区(村)干部、民警、医生、教师等5—7人服务团队，负责走访网格内的居民，并采集信息、了解民情、反馈民意、排解民忧，通过整合资源，为居民提供多元而人性化的服务，做到“听民声、集民智、解民忧、护民利、促民生”。[3]实践表明，“网格化管理、组团式服务”这一“寓管理于服务”的基层管理模式实行治理主体多元化、责任到人的服务方式等等，使舟山基层治理走向善治成为可能。

一实行治理主体多元化，推动善治的合作性诉求的实现

善治的合作性是指政府与其他参与到社区治理中的多元主体通过有效合作，共同管理社会公共事务。社会公共事务很复杂，民众存在的困难、遇到的问题、提出的诉求等往往牵涉到许多职能部门，比如环保部门、卫生部门、医疗部门、民政部门、公安部门、司法部门、教育部门、城管等等。如果相关部门不配合、不合作，居民的困难就无法得到解决，民众的诉求就无法得到满足，这势必影响居民对政府及其他部门的信任。因此，协调与合作，对于善治的实现是不可缺少的条件。

随着改革开放的逐步深入、单位制的解体，作为中国社会基层基本单元的单位被社区所取代，其功能也由社区来承接。在单位制走向社区制的过程中，出现了许多新问题，比如，作为基层自治组织的居委会应该领导社区居民开展自我管理、自我教育、自我服务。然而，在实际工作中，居委会却要承担上级下派的大量行政任务，甚至要同时接受多个上级部门委派的任务，这些任务、命令之间有可能存在着矛盾，使其工作缺乏自主性，导致其功能缺失，其地位被边缘化，社会资源也难以得到合理的整合，正如哈贝马斯所言：“相互矛盾的控制命令是通过行政人员而非市场参与者的目的理性行为而表现出来的。它们表现为不同的矛盾，直接威胁着系统整合，并从而危及社会整合。”[4]

这样，居委会的威信、工作效率受到严重影响，工作难以得到居民的理解、支持和认同。在这种情况下，居民对所在的社区很难产生归属感，这种归属感的缺乏使多数居民视社区的存在于无形，对于社区之事务抱着一种“事不关己、高高挂起”的态度，这不利于优美、舒适、和谐的社区生活环境的创造，更不利于基层治理走向善治。

“网格化管理、组团式服务”模式实行参与治理的主体多元化，在很大程度上弥补了这一体制上的缺陷。在这一模式里，参与治理的主体主要包括：乡镇(街道)、社区(村)干部、民警、教师、社区医生、信访员、司法员等，他们直接负责走访群众，并将群众的意见、问题及时反馈到上级，再由上级协调其他职能部门就问题的解决寻找对策。这样，需要参与合作的不仅是政府与参与网格服务团队的成员之间，政府与公民以及第三部门甚至其他组织之间也要密切配合，才能有效地解决民众存在的问题。在这个实践过程中，各部门之间的合作程度不断提高，使善治的合作性诉求的实现成为可能。

二实行责任包干机制，推动善治的责任性诉求的实现

善治社会所要求的责任性指的是参与治理的主体实施治理行为时应秉着向治理区域的民众负责的态度。治理主体的责任心越强，治理效果越好，民众对治理者的认同度越高，越有利于善治的实现。

在传统的治理模式中，治理主体往往只对其上级职能部门负责，只完成上级部门下达的行政任务，而无需对其所在治理区域的民众负责，从而导致责任性错位。民众履行作为公民的应尽义务的同时，将社会公共事务的行政管理权交给治理者，期望从对方获得相应的服务和权利保障，但是由于体制原因，本应由治理者为民众提供的服务和权利保障却得不到兑现，从而使治理者所应负的责任被规避了。“网格化管理、组团式服务”的治理模式实行责任包干机制，它不仅要求治理者完成上级行政部门的行政任务，更把面向民众、对民众负责作为工作核心。在这一治理模式中，要求每个网格服务团队的队员对于本网格内的居民实行“包管理、包服务、包教育、包提高”，利用现代信息网络技术提高包干的技术含量。责任包干机制所要求的“四包”对于网格服务队员来说落实起来存在很大难度，比如“包提高”，它涉及民众的心理、情感、能力、水平等诸多因素，而且评价民众是否得到提高的指标难以确定，因此这样的要求往往容易成为空谈。尽管如此，但是它客观上实现了一个根本转向，即将传统上对上级负责的理念转向对服务对象负责的理念，这一根本转向使善治的责任性诉求的实现成为可能。

三实行服务方式多元化，推动善治的服务性诉求的实现

善治社会所要求的服务性指的是，治理主体要为社会民众提供包括公共设施、公务卫生、公共安全等在内的公共物品和优质的公共服务。在传统的治理模式中，治理主体在官尊民卑等级观念的土壤中滋生出了官本位、权力本位的行政理念，并控制着公共资源和公共物品，在实际上成为了社会的主人，而不是人民的公仆。随着公民社会的发展，人们的权力意识、民主意识逐渐增强，这一变化客观上要求治理者转变观念、改变角色意识，从居高临下的管理者转变为与民众平等、为公众提供有效公共服务的服务者，充分有效地整合社会公共物品和公共资源，促进社会公共文化、公共教育的发展，从而进一步促进公民整体素质的提高。之所以如此，因为人民是国家的主人，是社会物质财富和精神财富的创造者，是促进社会和谐与发展的主体力量。托克维尔(Charles Alexisde Tbcqueville)在评价美国人民的贡献时说，“人民之对美国政界的统治，犹如上帝之统治宇宙。人民是一切事务的原因和结果，凡事皆出自人民，并用于人民。”[5]因而，治理者从民众那儿接受了管理社会事务的委托，并成为公共权力的代理人，就应该为民众提供他们所需要的服务，包括他们个体各方面的成长和提高，正如莱昂·狄骥(Leon Duguit)说：“政府必须从事那些对于促进个人在体能、智能和精神方面的福利，以及国家的物质繁荣所必须的事务。”[6]就像罗纳德·德沃金(Ronald M.Dworkin)所说的那样：“政府必须关怀它所治理的人民……也必须尊重他们……政府必须不仅关怀和尊重人民，而且要平等地关怀和尊重人民。”[7]

舟山市“网格化管理、组团式服务”在转变服务观念、提供多元化服务方面走出了一条具有个性化的道路。首先，“网格化管理、组团式服务”设有专用的信息管理系统。这一系统包括基础信息、民情日志、工作交流、服务办事、短信互动等，群众有什么要求可以即时通过电话、短信、网上呼叫中心或通过管理服务团队的队员上门走访收集后输入信息系统，系统自动将收集到的相关信息按内容分类、流转程序传送至各级、各职能部门，在可能的情况下限时办结；其次，设置了10639393短信平台。该平台有两个主要功能，一是，居民可以经由该平台将自己的诉求通过信息发送至网格服务团队；二是，网格服务团队可以经由该平台向居民发送就业服务、天气预警、社区活动等服务信息；再次，要求每个网格服务队员撰写民情日志，将居民的诉求、问题的处理方式以及处理结果如实反映出来；最后，建立民情研判机制。为了更好地服务于民众，该机制要求定期地召开由乡镇(街道)、社区(村)工作人员、网格队员、相关职能部门代表与群众代表等参加的民情分析会，就当地民众普遍存在和关注的热点问题进行分析，在可能的条件下，尽可能现场解决，不能现场解决的，由各级有关部门逐级分析研判，最终给予解决或答复。

“网格化管理、组团式服务”的主要职能是服务民生，也就是通过提供多元化、全天候的服务为民众解决实际问题，为走向善治奠定良好的理论和实践基础。

四注重高效的公共服务，推动善治的有效性诉求的实现

善治所要求的有效性指的是治理者对所辖区域实施高效率的治理。在传统的治理模式中，官僚主义、权力本位的观念在社会公共事务管理中占据主导地位，行政部门机构林立、权责不明、人浮于事，程序繁冗、批文拖沓、办事拖拉，遇事推三阻四、互相推诿，上情难以下达，下情难以上传，管理效率极为低下。“网格化管理、组团式服务”为提高管理效率，建立了责任包干机制、民意表达机制、信息共享机制和分层解决机制等。责任包干机制要求将责任落实到具体的负责人身上，在制度上避免了权责不明、互相推诿的现象发生，客观上也提高了办事效率。民意表达机制为民众表达自己的诉求提供保障，民意表达的渠道很多，譬如可以通过服务团队队员入户走访反映情况、通过发送短信到短信平台表达意愿、也可以通过QQ群提出问题等等，使管理部门能够及时掌握民情、了解民意，使民众的困难和问题得到及时有效的解决提供了可能性。信息共享机制的建立有利于管理成本的降低、有利于管理效率的提高。分层解决机制主要是以乡镇(街道)为中心针对民生问题的处理机制，具体分为：单元网格的服务团队、网格片组(社区)相关部门、乡镇(街道)的相对应科室、乡镇(街道)相关职能部门、县区级和地市级，每层都设立相应的问题处理机制。对于民众问题，如果网格服务团队能够及时处理解决的，则即时解决，即时解决有困难的，则由负责人向网格片组(社区)相关部门和乡镇(街道)的相对应科室汇报并落实解决，仍无法解决的，则视问题性质、困难程度向县区级或地市级相关部门申请予以妥善解决。这一分层解决机制极大地提高了管理效率，这已经在舟山市的“网格化管理、组团式服务”的实践中得到证明。这些成功经验为走向善治迈出了坚实的一步。

由上述四个方面可以看出，舟山市所实行的“网格化管理、组团式服务”的基层管理模式为未来走向善治积累了很好的经验，也取得了很大成效，但是仍然存在诸多不利于走向善治的问题。比如治理理念仍然是自上而下，居民的参与意识薄弱，没有真正调动社会各方面的资源，尤其是没有充分发挥其他社会组织和团体的作用。这些问题的存在使舟山市的基层管理走向善治依旧任重道远。

参考文献：

[1]Adrian Leftwich.Governance: Democracy and development in the third world[J]. Third World Quarterly，1993.(3).

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社,2000.

[3]张兵.“网格化管理、组团式服务”——新时期基层治理的舟山模式[M].北京：党建读物出版社,2011.

[4]尤尔根·哈贝马斯.合法化危机[M].刘北成,曹卫东,译.上海：上海人民出版社,2000.

[5]托克维尔.论美国的民主(上)[M].董果良,译.北京：商务印书馆,1988.

[6]莱昂·狄骥.公法的变迁[M].郑戈,译.沈阳：春风文艺出版社,1999.

[7]Dworkin R.Taking rights seriously[M]. Cambridge ：Harvard University Press, 1978.

On the Realization of Basic Level Management Mode of “Grid Management,

Group Services” Towards Good Governance

WU Xiaohua

(Ideological and Political Department, Zhejiang Ocean University, Zhoushan Zhejiang 316000, China)

Key Words：grid management;group services; good governance; basic management mode

(责任编校：陈婷)