从“以人为本”到政府“公信”——新世纪初政府公信力构建的进路评析

唐土红

(湖南省社会治理创新研究中心,长沙理工大学马克思主义学院,湖南长沙 410004)

从“以人为本”到政府“公信”
——新世纪初政府公信力构建的进路评析

唐土红

(湖南省社会治理创新研究中心,长沙理工大学马克思主义学院,湖南长沙 410004)

政府公信力是政府凭籍自身信用赢得公众信任的能力,十六大以来,党在施政理念上强调"以人为本",在执政行为上关注"民生";在绩效上彰显公平正义,施政方略渗透着人文关怀因素,政府公信力得到了有效提升。但由于腐败现象没有得到有效控制,党风廉政与制度化建设相对滞后,政府公信力也受到了冲击。在新一代领导集体治国理政中,"改革"成为新的常态,防腐败斗争与党风廉政建设取得了伟大成就,政府公信力的重振业已开启。

以人为本;政府公信;新世纪初;政府公信力

政府公信力系指政府凭籍自身信用赢得公众信任的能力,它表征公众对政府的心里认同程度。一般而言,政府公信力由政府理念、行为与绩效三部分构成。在我国,政府公信力构建真正进入实践领域始于新中国成立后。经历了新中国成立到文化大革命前、文化大革命时期、改革开放初期到20世纪末、新世纪初的全球化时期四个阶段。笔者主要以政府理念、行为与绩效作为逻辑主线,对我国新世纪初,即党的十六大到十七大以来,政府公信力构建的路径及其得失进行梳理,通过历史考察和经验总结,为新时期党治国理政提供智力支持和现实参考。

一、新世纪初我国政府公信力的实现路径

十六大以来,党中央提出了“以人为本”的执政理念,十七大报告进一步指出,科学发展观的核心是“以人为本”。新世纪初,中国共产党人特别注重执政能力的综合提升,籍“以人为本”促推政府公信力建设,具体表现在:在施政理念上强调以人为本,执政为民;在执政行为上关注“民生”;在绩效上彰显公平正义,增进人民幸福。施政方略处处渗透着人文关怀因素,使政府公信力得到了有效提升。

(一)执政理念:“以人为本”,倚“人”的关注增进政府信任

“为了谁”“依靠谁”“如何发展人,怎样解放人”反映了马克思主义政党长期对人境遇的深切关怀和对人类自由前景的展望,它也是新世纪以来党在发展过程中反复思考的问题。党的十七大报告明确指出,“必须坚持以人为本。全心全意为人民服务是党的根本宗旨,党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。”[1]新世纪初,党就把“以人为本”作为自身的执政理念,把人作为社会的主体和中心,以最广大人民群众的根本利益为本,一切以人为目的,发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,最终实现人的全面发展这一终极目标,因而得到了广大人民的鼎力支持和拥护。

“以人为本”意味着我们对作为“人”的个性与权利的珍重和对违背人性发展现象的反思与超越,最大限度地挖掘人的潜力,追求人的全面发展。“坚持以人为本,就是要以实现人的全面发展为目标,从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展,不断满足人民群众日益增长的物质文化需要,切实保障人民群众的经济、政治和文化权益,让发展的成果惠及全体人民。”[2]那么,何谓“以人为本”?所谓“以人为本”就意味着党在治国理政中,要充分凸显人在社会发展中的主体作用、主体地位和目的地位;“以人为本”也意味着新世纪以来党坚持用历史的和人的尺度的统一分析和解决问题,关注人的生活世界并对人的生存和发展的命运确立起终极关怀;并且在价值取向上,“以人为本”还强调党要尊重人、解放人、依靠人、为了人和塑造人[3]。人是社会历史活动的主体和推动社会发展的最终动力,人不仅是社会经济财富创造发展的活动主体,也应是社会经济发展的价值主体,因而,我们不仅要把“人”视为经济社会发展的动力,更应把关心人、尊重人、爱护人、发展人作为社会发展的根本出发点和落脚点,以增进社会活力,调动人的积极性,在发展成果人人共享中发展和巩固党的执政合法性。

“以人为本”的执政理念,还促成了政府对自身职能的重新定位。我们知道,政府是向社会提供公共产品和公共服务的管理机构,“以人为本”的政府价值观就要求政府将“为人民服务”视为自身天职,向社会提供优质公共产品和公共服务。同时,“以人为本”的价值理念,也向政府工作人员提出了新的道德要求。因为政府工作人员是“以人为本”精神的实际执行者,他们的服务意识和职业精神直接影响着“以人为本”理念的实际成效。党在政府工作人员精神情操和人身修养方面也做了大量工作,反复强调献身精神、公共责任精神、优质服务精神,不断强化党的利益整合功能,使党执政合法性和公信力得到有效巩固和提高。

(二)执政行为:可持续发展,倚“民生”追问提振政府公信力

从党的执政行为看,新世纪初,党立足当前,着眼未来,在确保未来发展的前提下,非常关注人口、资源和环境之间的关系,在方针政策上对发展的速度与规模进行了理性调整,逐渐使人口增长与生产力发展相适应,使经济建设与资源保护相协调,力争实现人口、资源、环境与经济社会发展的良性互动,通过可持续发展战略赢得民众最大程度的支持、信任和认可。可持续发展是中国共产党人在经济社会发展过程中对代际间出现的公平性问题的反思与追问,“可持续发展不应损害支持地球生命的自然系统:大气、水、土壤,超越资源与环境的承载能力。”“进一步发展共同的认识和共同的责任感,这是这个分裂的世界十分需要的。”[4]

改革开放以来,我们经济发展走上了快车道,仅仅用了20多年的时间便走完了西方发达国家上百年的现代化历程,铸就了经济社会发展的辉煌。然而,我们的发展模式演绎的是一条高投入、高消耗、高排放、高污染、低效益的发展路径,这一发展模式使我国在能源、生态环境方面造成严重伤害。据统计,1985年至2000年的15年是我国经济的高速增长期,GDP年均增长率为8.7%。如果扣除浪费损失和生态赤字,这15年我国的GDP增长有相当一部分是靠牺牲代际公平获得的[5]。不论是世界文明发展还是我国现代化发展进程的经验均表明,经济问题、人口问题与资源环境问题是相互交织、相互影响的,企图以破坏资源、环境为代价的发展模式,不仅会受到自然界的报复,而且还使发展缺乏公信力。新世纪以来,党在执政行为上强调发展的可持续性,既立足当前,又放眼未来,既关注“物”,又关注“人”,对于解决当前我们发展面临的诸多问题,提升政府公信力,确保我国经济社会的永续健康发展,意义重大。

在倡导可持续发展的同时,党在执政行为上还特别凸显了“民生”,让民众在共享发展改革的成果中增进对党的信任和对国家的信心。民生问题与每个人均休戚相关,关系着广大民众的日常生活。人们的吃穿住行问题、养老就医问题、子女教育问题、住房就业问题等均是中国老百姓关切的最直接、最现实又亟待解决和完善的民生问题,它关系着党的执政根基,也关乎社会治乱与政权兴亡。因而,关注民生也是关注执政党自身,是我们治国安邦的基础,是党和政府赢得人民大众信任和支持的前提。

新世纪以来,中国共产党人着力保障和改善民生,加强社会管理,扩大公共服务,努力推进各项民生工程建设,让广大老百姓分享经济发展的成果,得到了广大民众的高度认可。党的十七大报告就指出,“必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。”[1]新世纪初,党把民生工程作为一起方针政策的出发点和落脚点,坚持发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享的原则,维护好、发展好广大人民群众的根本利益,使全国各族人民各尽所能、各得其所、和谐相处,最大限度巩固了党的执政基础,使政府公信力持续提升。

(三)执政绩效:公平正义,倚“人权尊严”关切构筑政府信任

进入新世纪,中国共产党人贯彻科学发展观精神,坚持可持续发展,凸显社会公平正义,统筹兼顾,讲究综合绩效,以增进政府公信力。这一阶段,党在发展中,极大地丰富了人民群众的物质生活,提升了人们文化生活水准,在政治民主上,尊重人权和人们尊严,创造人人平等发展的社会环境,使中国共产党执政合法性基础有了重大提升。

从政治绩效看,不断完善政治体制,突出“人”的地位和价值,维护人权和尊严,推动人民对政治体制的信任和支持。在新世纪,党围绕“以人为本”理念不断加强政治民主建设,采取了一系列积极稳妥的措施,取得了显著成效,如民主形式更加丰富,人民群众的知情权、参与权、选择权和监督权不断扩大;从改革体制机制入手,推动党内民主建设,以党内民主推动人民民主建设;决策机制日趋科学化和民主化,领导干部职务的任期制、辞职制和问责制逐步建立和完善。21世纪以来,党在政治上最突出特点就是彰显了人权,尊重人的主体地位。党的十六大进将“尊重和保障人权”确立为新世纪、新阶段党和国家发展的重要目标,使人民群众享有广泛的权利和自由。2004年3月通过的现行宪法第四次修正案首次将“国家尊重和保障人权”写进国家根本大法,使尊重和保障人权有了法律依据。党的十七大报告进一步明确指出,“要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”[1]在新世纪,我国人权建设步入了新的发展时期,顺应了民意,巩固了执政合法性。与此同时,伴随“以人为本”理念的贯彻,人们的价值与尊严也得到了有效的保障,人民群众的主体地位得到尊重,人的差异性及发展需求的多样性得到了充分肯定,人民群众也生活的更有价值和更有尊严,党的方针政策得到了人们群众最大范围的理解和信赖。

从经济绩效看,突出了发展的可持续性,改善了民生,凸显了公平正义,增进了绩效公信力。在新世纪,党在在领导和管理经济和社会发展事务时,着眼于我国经济社会发展的全局,综合权衡各种利益关系,采取统筹兼顾的方针,更加注重发展必须节资源、环境与人口的关系,保护生态环境,发展循环经济和绿色经济,有效推进了整个经济社会均衡、协调和可持续发展。新世纪以来,党和国家坚持科学发展观的“第一要义是发展”,一如既往地发展经济,把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点,不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展,提高了人民群众物质文化生活水平,让广大群众获得了看得见、摸得着的实惠。另一方面党又关心群众疾苦,实施一系列民生工程,让人们共享改革发展的成果,充分调动和发挥人们的积极性和创造性。“完善面向所有困难群众的就业援助制度,及时帮助零就业家庭解决就业困难。积极做好高校毕业生就业工作。规范和协调劳动关系,完善和落实国家对农民工的政策,依法维护劳动者权益。”[1]通过政府提供优质服务,实施民生工程,改善投资环境,不仅提高了广大群众的生活质量,而且还彰显了社会公平正义,巩固了党执政的群众基础,极大地提振了政府公信力。

从文化意识形态看,保障了人们的文化权利,最大限度地满足了民众精神需求,提高了人们幸福指数,促进了政府公信力的提升。在新世纪,党还不仅注重人们物质的满足和政治的参与,还关切人们文化的需求。党确保了主流意识形态的主导性,保持了意识形态的生机和活力,诸如政治文明、生态文明、科学发展观、全面建设小康社会、加强社会保障、新农村建设、社会主义荣辱观、和谐文化、社会主义核心价值体系等等,相继提出并不断深入人心,得到了广泛认同,它们均为我们巩固马克思主义意识形态,建设小康社会提供了坚强的思想、文化和意识形态保障,为增进党的执政合法性,提振政府公信力起了极为重要的作用。新世纪,党还致力于创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境,不断满足人们日益提高的政治生活、社会生活、精神生活等各种精神诉求,不断提高人们的健康素质、心理素质、科学文化素质、思想道德素质,用先进文化来充实人们生活。党的十七大报告指出,“就是要不断提高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质;就是要创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境。”[1]新世纪以来,党加大了人们公益性文化活动场所的建设等等,最大限度地满足了人们多样化的文化诉求,提高了生活质量和幸福指数,增进了党同人们的感情,促进了政府公信力的提升。

二、新世纪初我国政府公信力构建的特质

进入新世纪,党始终坚持以人为本,执政为民的理念,紧紧围绕“民生”推进社会主义现代化各项事业,不断拓展就业渠道,完善保障体系,增强人民健康水平,维护了社会稳定,促进了社会和谐,增进了民众对政府的信任。纵观这一阶段的政府公信力建设,具有如下特点:

首次,坚持科学发展观,注重综合发展,突出了“人”的主体地位。在新世纪,党中央注入更多的人心内容,既关心人民群众的物质利益,又要关心人民群众的人权,实现经济、社会、人三者发展的良性互动,从而型构一个既见人又见物的社会发展壮景。在政府公信力建设过程中,特别强调人的主体地位和作用,凸显了人的价值、尊严和人格,肯定了人的权利、自由与幸福,体现了对生命和人性的深度关切,使发展具有科学的人本的性质,得到了广大人们的鼎力支持和拥护。

其次,注重社会建设,促进了社会公平正义,以“公平”提振政府公信力。十七大报告指出,“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张,是发展中国特色社会主义的重大任务。”“要通过发展保障社会公平正义、不断促进社会和谐。”[1]新世纪以来,党注重了社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,不断完善社会管理,促进了社会公平正义,真正体现执政党人民性宗旨,使政府公信力大为提升。

最后,致力于建立“学习”型政党,通过学习加强党同人民群众的联系,以赢得民众信任。“一个政党,如果不能保持同人民群众的血肉联系,如果得不到人民群众的支持和拥护,就会失去生命力,更谈不上先进性。”[6]为了巩固执政基础,提高人民群众的认可度,党的十六届四中全会明确提出了“努力建设学习型政党”的重要思想。一方面加强专业理论学习,另一方面加强马克思主义理论学习,“我们党历来高度重视学习问题,始终把学习作为一项关系党的事业兴旺发达的战略任务来抓”,“不学习、不坚持学习、不刻苦学习,势必会落伍,势必难以胜任我们所肩负的重大职责。”[7]学习是为适应信息时代知识急剧更新的要求,也是建设创新型国家,加强党自身建设的需要。

三、新世纪初我国政府公信力构建的缺失

新世纪初的政府公信力建设,催生了民主法治、服务意识与效率意识,人浮于事的现象逐步减少,勤政观念、廉政意识日益加强,政府公职人员公共服务水平显著提高。但是,综观这一阶段的政府公信力建设,也有不尽人意的地方,主要表现在:

首先,腐败现象没有得到有效控制,影响了民众对党执政的信任,挫伤了政府公信力。新世纪,权力腐败仍然呈蔓延之势并出了新的特点,如腐败手段更加隐蔽,贪欲无止境,并向“新生代”“高级别”发展,有的腐败分子从个人无组织的腐败行为演变为集团式的有组织性的腐败,还有的腐败分子开始与黑社会相互勾结,狠狈为奸,成为地方恶霸。这些腐败现象严重影响了民众对政府的信任。

其次,党风廉政建设重道德宣言轻理性反思。如果说改革开放初期,党风廉政态建设主要体现为政治伦理的话语,一种革命性道德理想灌输的话。那么,新世纪以来,干部道德理想则充斥着经济伦理要素,呈现开放性特征。由于现代化取向的伦理道德尚未建立,干部道德理想和信念教育重宣言,轻理性反思的现象还有一定市场:一方面是高扬马克思主义、共产主义理想信念,推动领导干部党风的构建;另一方面则是市场经济的世俗化多少给人套上“经济人”的枷锁,领导干部趋利化现象相当严重,有的人甚至出现人格分裂,说一套做一套,台上一套台下另一台,既影响了道德教育效果,又挫伤了政府公信力。

再次,政府公信力制度化建设滞后。如果没有现实性制度因素作保障,不管是党风廉政建设还是政府公信力建设,其成效必将大打折扣。特别是在利益分化明显的情况下,通过制度化建设推动政府公信力建设有特殊意义。诚然,在利益高度整齐划一的传统社会,通过非制度化的道德理论渲染推动民众对政府的信任,固然能够收到一定成效。但是,在市场经济利益高度分化的境遇中,政府公信力的重整,党风廉政建设的开展,还停滞在单纯就道德谈道德的循环论证中,企图通过非强制性因素提振政府公信力和党风廉政建设的蓝图,是徒劳的。事实也证明,进入新世纪以来,由于制度缺失导致政府公信力的流失是令人惋惜的。由于缺乏制度规约,领导干部随意化现象严重,影响了政府公信力。实践证明,通过非制度化“软”因素与制度“硬”因素并举,重振政府公信力,已经成现实的迫切要求。因为带有强制性的“硬”的领导制度、组织制度“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[8](P333)

一部党的历史也是一部执政公信力建设的历史,也是党群和谐的促进史。当今社会,利益单一的社会格局已经打破,社会价值日益多元化,伴随着全球化多元价值观相互激荡,政府行政人员面临着一元与多元、道义与功利、传统价值与外来价值的两难选择,对执政能力和政府公信力建设均提出了新挑战。在新世纪新阶段,在新一代领导集体治国理政中,“改革”成为新的常态,“依法治国”正式开启,防腐败斗争与党风廉政建设取得了伟大成就,新的政府公信力建设与提升工程的帷幕已悄然向我们拉开。

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[R].北京:中国方正出版社, 2007.

[2]胡锦涛.在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话[N].人民日报,2004-03-10.

[3]蔡永海.科学发展观的内涵探析[J].北京化工大学学报(社会科学版),2005(2):8.

[4]WCED(Word Commission On Environment and development).Our Common Future[M].Oxford University Press,1987.

[5]刘世佳,程石磊.科学发展观内涵的十大论点[J].学术交流,2006(6):8.

[6]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立85周年暨总结保持共产党员先进性教育活动大会上的讲话[R].北京:人民日报出版社,2006:21.

[7]胡锦涛在中共中央政治局集体学习时强调:加强领导干部学习,提高执政兴国本领[N].人民日报,2002-12-27.

[8]邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.

From"People Oriented"to Government's"Public Trust":Approaches to Construct Government's Public Trust in the Beginning of New Century

TANG Tu-hong
(Social Management Innovation Research Center of Hunan Province;School of Marxism,Changsha University of Science and Technology,Changsha,Hunan 410004,China)

Government credibility is the government's ability to win public trust by virtue of his own credibility.Since the 16thCPC national congress,the party's policies have been focusing on the"people oriented"in concept,"people's livelihood"in governance,and fair and justice in performance,in which great penetrating humanistic care has been demonstrated during the implementation.As a result,the government has won his significant credibility.However, the government's credibility has also been challenged by the imperfect corruption combat and by the comparative lag of incorrupt government and his system.In the collective leadership of new generation's ruling party,"reform"has become the new normality.Pleasurably the combat against corruption and for clean government has made great achievements,and the reconstruction for government credibility has launched.

people oriented;government's public trust;the beginning of new century;government credibility

D630

A

1672-934X(2015)05-0062-05

10.16573/j.cnki.1672-934x.2015.05.010

2015-08-24

国家社会科学基金青年项目(12CZX069)阶段性研究成果

唐土红(1976—),男,湖南临武人,教授,法学博士,伦理学博士后,湖南省重点研究基地“社会治理创新研究中心”研究员,主要从事政治伦理学研究。