环境民事公益诉讼目的论——兼评最高法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

环境民事公益诉讼目的论
——兼评最高法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

刘益

(华东政法大学，上海200042)

摘要：作为一种新型的诉讼形态，环境民事公益诉讼目前在我国尚处于一种理论界百花齐放，立法上零敲碎打，实务中摸石头过河的初级发展状态。民事诉讼目的论，是在明确诉讼目的之含义和作用的基础上，对民事诉讼的结构安排、制度设计和体系构建进行思考的理论，是诉讼理论中的基本问题，是国家确立诉讼体制和进行诉讼实践的出发点和归宿。从目的论这一灵魂工具的视角对环境民事公益诉讼展开理论研究和制度构建，能够为环境民事公益诉讼指明一条清晰的发展路径。

关键词：民事诉讼；环境公益；构建；诉讼目的

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2015.02.011

中图分类号：D915

文章编号：1674-8425(2015)02-0067-05

收稿日期：2014-12-10

基金项目：国家社科基金西部项目“环境风险规制的法律限度与秩序重构研究”(14XFX018)

作者简介：刘益(1974—)，女，四川梁平人，贵阳市中级人民法院环保庭副庭长，华东政法大学博士研究生，研究方向：民事诉讼。

引用格式：刘益.环境民事公益诉讼目的论——兼评最高法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》[J].重庆理工大学学报:社会科学，2015(2):67-71.

Citation format：LIU Yi.Purpose of Civil Environmental Public Interest Litigation——Analysis ofInterpretationtoSomeIssuesofApplicableLawofCivilEnvironmentalPublicInterestLitigationCases[J].Journal of Chongqing University of Technology:Social Science,2015(2):67-71.

Purpose of Civil Environmental Public Interest Litigation

——Analysis ofInterpretationtoSomeIssuesofApplicableLawof

CivilEnvironmentalPublicInterestLitigationCases

LIU Yi

(East China University of Political Science And Law, Shanghai 200042,China)

Abstract:As a new form of litigation in our country, civil environmental public interest litigation, whether in theory or in legislation and justice, is still in the initial development of the state. The theory of civil litigation purpose, based on the meaning and role of litigation purpose, is to research the structure arrangement, the system design and the system construction of civil action. It is a basic problem in the theory of litigation. It is also the starting point of the litigation system and practice. From the perspective of litigation purpose, we can provide a clear path to the future development of civil environmental public interest litigation in theoretical research and system construction.

Key words: civil action; environmental public interest; construction; litigation purpose

近年来，随着我国环境问题的不断恶化，环境司法的地位和作用日益凸显，社会各界要求建立公益诉讼制度的呼声也日趋强烈。2012年新修订的《民事诉讼法》正式确立了民事公益诉讼制度；2014年修订的《环境保护法》大大强化了对生态环境的保护力度，进一步明确了环境公益诉讼的主体范围；2015年最高人民法院亦将环境民事公益诉讼作为全面推进环境司法审判工作的突破口和着力点，出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《司法解释》)。由此可见，环境民事公益诉讼制度在我国的法学理论和司法实务中都备受关注并得以发展。但是，应当看到，作为一种新型的诉讼形态，环境民事公益诉讼在我国仍然处于一种理论界百花齐放，立法上零敲碎打，实务中摸石头过河的混沌状态。如何为环境民事公益诉讼的未来发展提供一条清晰的进路，笔者认为首先应当明确我们构建此项制度的目的为何。

活动的目的性是人类区别于动物的本质特征。同样，民事诉讼作为人类的理性活动必然承载着某种目的，理论界称之为“民事诉讼目的”，它是“立法者基于其客观需要和民事诉讼本质属性及规律的认识，而预先设定的民事诉讼活动的理想目标”[1]7。民事诉讼目的论，即是在明确诉讼目的之含义和作用的基础上，对民事诉讼的结构安排、制度设计和体系构建进行思考的理论，它是诉讼理论中的基本问题，是国家确立诉讼体制和展开诉讼实践的出发点和归宿。

一、诉讼目的论对于环境民事公益诉讼制度建设的意义

(一)环境民事公益诉讼目的论研究的重要性

首先，诉讼目的论是环境公益诉讼制度建设的灵魂。人类的法律制度和法律规范经历了一个日益丰富且日趋庞杂的发展过程，如何将繁杂的制度和琐碎的规范纳入一个基本框架，构建成协调整合的体系，取决于人们是否始终秉持目的明确的理性行为。因此，目的论在诉讼理论体系中处于基础性、前提性的地位，科学的目的理论能为诉讼基本模式的设计以及各项具体制度、规范的建立提供方向上的指引，有助于理性选择和协调整合诉讼制度体系。

其次，诉讼目的论是对环境法律规范进行体系化解释的精髓。法律规范自身也包含许多不确定的概念，加之环境纠纷具有新颖性、社会性、间接性、多元性等诸多特征，因此更多需要法官在实务中依据司法的价值进行思考和评断；而特定社会历史时期的价值取向又是多元的，其多元性往往会干扰司法者作出合乎立法目的和精神的判断。明确的诉讼目的论则可以发挥统一认识的功能，尤其在应对环境公益诉讼中不断出现的新情况和新问题时，它能始终作为价值判断的指针，有助于防止司法中的主观臆断和盲目裁判。

最后，诉讼目的论是推动环境公益诉讼法学研究的根基。当事人、诉讼标的、证明责任、既判力等许多民事诉讼基本理论的研究与争论都与诉讼目的理论有着一衣带水的关系，目的论研究的匮乏，必将束缚着其他具体理论问题的深度展开，使整个环境公益诉讼法学的研究长期停滞于一个粗浅层面。必须认识到，诉讼目的论对于环境公益诉讼法学沿着体系化道路向纵深方向发展具有重要意义，而现实中我们的理论界对环境民事公益诉讼目的理论研究基本处于空白。

(二)环境民事公益诉讼目的论研究的必要性

关于传统民事诉讼的目的理论，国外先后出现权利保护说、维护法律秩序说、纠纷解决说、程序保障说、多元目的论等多种学说。在我国，有学者将我国现阶段民事诉讼目的归属于“维护社会秩序说”[2]12。笔者之所以提出对环境民事公益诉讼的目的进行专门研究，是基于环境民事公益诉讼有着与传统民事诉讼不同且不能被传统民事诉讼所包容的特性。

首先，二者产生的时代背景不同。传统民事诉讼的理论体系发轫于文艺复兴，形成于19世纪工业革命和自由资本主义时期，其认识论的哲学基础是“人类中心主义”和“主客二分”的研究范式，即把人类视为世界的主宰，环境则是人类主宰的对象。此种思维范式决定了人类以无节制地消耗环境资源为代价来换取物质财富增长，导致生态环境日益破坏，人与自然的关系日趋紧张。20世纪中后期进入后工业时代，人类认识论向“生态中心主义”和“主客一体”思维范式转变，环境民事公益诉讼也伴随着生态工业文明和环境法学的兴起而出现并逐步发展。应当说，环境民事公益诉讼是人类为了应对自工业革命以来不断升级的生态危机，协调人与自然关系而设计的一种新型诉讼形态，学者亦称之为“现代型诉讼”。*有学者指出，环境公益诉讼属于现代型诉讼，且带有传统型诉讼模式抑或解决纠纷模式不能容纳的新要素。参见[日]小岛武司：“现代型诉讼的意义和特质”，载陈刚主编：《自律型社会与正义的综合体系——小岛武司先生七十华诞纪念文集》，中国法制出版社2006年版，第139-140页。

第二，二者关注的利益不同。传统诉讼理论认为，利益是享有诉权的条件之一，“无利益者无诉权”，但“利益应是合法利益，并且是已经产生的、现实的利益”，因此，所谓“预防性利益”、为他人利益的诉讼，均不予受理[3]476。换言之，传统民事诉讼的目的是保护人与人之间的私人利益，而且其范围局限于眼前的、直接的利益，更以经济利益为重。环境民事公益诉讼则以谋求人与自然的和谐与发展为出发点和归宿，保护的是环境公共利益，其范围不仅包括直接利益，还包括间接利益；不仅包括经济利益，还包括健康、审美、娱乐等多方面的利益；不仅包括当代人的环境利益，也包括后代人的环境利益等等。

第三，二者调整的实体权利和法律关系不同。传统民法认为，人是主体，自然是客体；法律关系是主体之间的关系，即人与人之间的关系。基于此认识，传统民法针对人与人之间私法上的生活关系予以调整并形成了与之契合的所有权绝对权、债权契约自由和侵权过失责任等三大制度体系。但是，上述传统民法理论难以解释环境资源的保护问题，*例如日本1980年由地域居民等联合以北海道电力公司为被告提起的禁止发电站建设的诉讼，札幌地方法院判决理由中记载“环境是一定社会的自然状态，在对环境的认识和评价上，居民普遍存在着差异，不可能共同享有排他的支配权，在立法没有规定的情况下，不能将环境权理解为私权的对象”。参见[日]人间环境问题研究会编：“最近重要的环境·公害判例”，载有斐阁《环境法研究》第18号，第11页。故一项新的权利理论——环境权和一个新的部门法——环境法应运而生。有权利即有救济，环境民事公益诉讼也因此出现并逐步发展，其调整的对象就是不同于传统私权的环境权以及不同于传统私法关系的人与环境之间这样一种新型的法律关系。

二、环境民事公益诉讼目的论的定位及其法理基础

(一)环境民事公益诉讼目的论——保护环境公共利益

凡属公益诉讼，学者多界定其目的是“为了保护公共利益”：“公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。”[4]886在我国，学者将环境公益诉讼界定为：在任何行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害或有侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度[5]23。同时，我国《民事诉讼法》第55条亦规定提起环境民事公益诉讼的条件为“损害社会公共利益”，最高人民法院《司法解释》中多次提到以“是否损害社会公共利益”为实务考量之标准。因此，将环境民事公益诉讼之目的定位为“保护环境公共利益”，既体现环境保护之时代需求，又契合理论研究和实务操作之既定语境。正如学者指出：“环境法领域中的逻辑顺序应该是:环境——公共利益——利益的维护——权利的分配。”[6]45

何谓“环境公共利益”，有学者将其界定为“利益所涉及范围内的全体社会成员对环境所享有的经济利益、健康利益、娱乐利益以及美学利益等多种利益的总称”[7]19。 此概念虽然明确了环境利益的主体及其对象范围，但尚不能完全体现环境公共利益的特性，笔者认为，“环境公共利益”是由不特定多数主体所享有的、具有整体性、层次性、多元性和发展性的环境重大利益。具体包括以下几层含义：

首先，环境公共利益是环境上的重大利益。所谓环境，我国《环境保护法》第2条已作出列举式的界定。需要注意的是，环境公共利益应为重大利益。因环境侵害与经济发展具有相伴相生的孪生关系，环境侵害行为在损害环境利益的同时，还可能具有不同程度的社会有用性，因此，只有当其行为对环境污染和破坏超过了人类的承受度，且危及社会的可持续发展时，方为法律所不允许。

第二，环境公共利益具有整体性和层次性。生态系统中生物之间、生物与非生物环境之间的相互依存决定了某一环节的失调可能导致整个生态系统的破坏和瓦解。从这个意义上讲，环境公共利益是作为一种“生态整体利益”被“享有”，而不能具体地被分割为几个部分，由各主体独自“分享”。同时，在不同地区或不同国家，环境公共利益又会表现出不同的特征和要求，因此在解释环境公共利益时要对地域性的差异加以关注。

第三，环境公共利益具有主体不特定性和内容的多元性。环境公共利益的享有者是多数人，并且是不特定的多数人，这是公共利益区别于集体利益等多数人利益的关键点，也是环境公益诉讼区别于传统民事诉讼的关键点。同时，环境公共利益的内容具有多元性，既包括现实利益，又包括未来利益；既包括经济利益，又包括健康利益、娱乐利益以及美学利益等多种利益。

第四，环境公共利益具有发展性。发展性说明环境公共利益的内涵和外延是不断变化的，时代的进步会使得早期还不是公共利益的内容不断纳入到法律保护之中。例如，当今的环境公共利益已经不止于当代人的环境利益，还包括后代人的环境利益，这就使得环境利益在时间和空间上得到了扩展，具有了“时空性”。

(二)“保护环境公共利益”目的论的法理基础

1.“保护环境公共利益”目的论与可持续发展观

随着环境问题的恶化，人类逐步意识到自身既是环境破坏的始作俑者，也必然是环境危机的承受者。20世纪70年代，可持续发展的理念在世界范围内开始逐步确立和发展起来。所谓“可持续发展”，即是“为了确保人类的持续生存和发展，必须把环境保护与社会经济活动全面、有机地结合起来，并按照生态持续性、经济持续性和社会持续性的基本原则来组织和规范人类的一切活动”[8]52。可持续发展观的确立必然向法制提出新的需求，现代法制将以可持续发展观为基点，用生态文明的理念重塑人与自然的关系，反思和变革传统法制中与社会发展不相适应的价值观念和救济手段。环境民事公益诉讼就是在法律层面具体落实可持续发展观的新路径，其必然以“保护环境公共利益”为目的，以回应和满足可持续发展的要求。

2.“保护环境公共利益”目的论与正义论

从人类对正义观念的认识和发展来看，早期的自然法学派认为法来源于自然，就法本身而言就是一种“自然的正义”。然而，随着社会的发展，人类对物质享受和经济发展日趋崇尚，进而逐渐忽视和遗忘了自然正义的存在。正如罗马法学家乌尔比安所言，正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志[9]113。这种人类中心主义的正义观放纵了人类对环境资源的肆意掠取和破坏。伴着人类对可持续发展的认识及其观念的确立，人们开始从更加广阔的视野审视“正义”，意识到环境正义是一种不可逾越的“底线正义”，正义的范围已经从“人类正义”扩展到了“环境正义”。作为法所追求的最高价值，用“保护环境公共利益”之目的论指导环境民事公益诉讼各项制度的设计和展开就是对人与自然的正义，即“环境正义”价值的专门实现。

3.“保护环境公共利益”目的论与秩序说

传统法秩序注重的是由法确立和保护的人与人相互之间有条不紊的状态。随着社会的发展，人们对秩序有了更深层次的认识：人与自然环境之间必然存在矛盾，这些矛盾并不能仅凭单纯的自然秩序或者一般性的社会秩序来加以调整，因此需要建立一种专门针对人与自然之间关系的秩序，即所谓的环境秩序。有如学者定义，环境秩序是社会生态复合系统中人这一特定的生命物种和其他生命形式以及人与环境之间的和谐、有序状态[10]546。由此可见，法秩序的概念也已经从单一的社会领域扩大到更宽泛的非社会领域，使得法的价值判断具有了新的时代内涵，法律制度之设计自当与变化了的价值取向相适应，以保护环境秩序为目的的环境民事公益诉讼即是维护环境秩序与生态稳定的必要手段。

三、“保护环境公共利益”目的论统领下的制度设计

环境民事公益诉讼目的论研究的重要价值在于，一旦确立了以“保护环境公共利益”为目的后，具体指引应该如何展开环境民事公益诉讼的制度设计和实践操作的问题。

(一)适格当事人

传统民事诉讼要求原告系直接利害关系人，换言之，当事人只能为其私人利益起诉。虽然《环境保护法》第58条和修改后的《民事诉讼法》第55条赋予了“法律规定的机关和有关组织”提起环境民事公益诉讼的资格，但就目前而言，享有诉权的机关和组织十分有限。而且，上述规定将公民这一庞大的监督群体排除在外。正如学者指出：“公众参与环保的体制内渠道缺位，是形成我国环保领域‘高关注，弱参与’现象的制度根源之一。”[7]4因此，有必要在“保护环境公益”目的论的指导下，展开适格当事人制度的思考和构建。一方面在立法上应将起诉条件由“法律所保护的直接利益”放宽到“环境公共利益”，并形成多元模式的诉权分配规则。《司法解释》第11条明确了检察机关等单位和组织的“支持起诉”地位，即是一种多元模式的尝试。另一方面，司法实践中，要对现有的立法规定作出合乎诉讼目的的解释，尽量向旨在保护环境公益者敞开大门。

(二)诉讼标的

依传统理论，环境公益诉讼的诉讼标的应是原告主张的具体的、特定的实体法上的“环境公共权益”。但是，环境权作为一类新兴权益，在我国实体法上基本无法可依，而理论界对环境权益的内涵和外延均存在不同的理解，从而导致实务操作中的无章可循。笔者虽不赞成在环境公益诉讼中完全抛弃规范出发型诉讼中的传统“权益”概念，但应有必要将诉讼拟保护的环境权益与实体法的具体规定适度分离，以“保护环境公共利益”为目的和标准，运用目的解释、扩张解释等多种法律解释的方法将抽象的环境权利具体化。《司法解释》第19条对于“预防性责任承担方式”的规定即反映出环境权益内涵扩展的趋势。

(三)证明责任

环境侵权责任的构成要件及其证明责任分配，亦应从维护环境利益的角度考量。对于传统侵权责任构成中的违法性要件，笔者认为，即便是被告的污染行为没有超过违法限度，但是损害了环境公共利益的，仍应当给予赔偿。对于因果关系要件，由于原告客观上一般不具有就“因果关系”进行举证的条件，因此可采因果关系推定以降低原告证明标准，亦或将因果关系的证明责任倒置。对于损害事实，尤其是在计算损害金额时，考虑到原告举证难度和费用问题，不宜采取过高的证明标准，法院可以依职权合理确定。就此，《司法解释》第23条已予以肯定并作出了较为明确的规定。

(四)法院作用

环境公益诉讼是针对现代社会环境危机频发而特别设置的，不能再用传统二元对立的纠纷解决模式和尊重“私法自治”的民法理论来简单评价法院的功能，而应从社会公共利益的追求上来审视。就目前而言，公益诉讼程序采用职权主义模式已是各国通例，法院行使司法权将更为积极，当事人行使主张、自认、和解、撤诉、反诉等权利均受到了一定程序的制约。对此模式，《司法解释》中的“主动释明诉讼请求”、“依职权调查证据和依职权委托鉴定”、“对原告自认和被告反诉的限制”、“撤诉和调解的审查及公告”、“主动移送执行”等条款均有体现。

(五)既判力

传统民事诉讼既判力一般仅在当事之间发生作用，在环境公益诉讼中，若坚持传统学说，则众多的未参加诉讼的受害者无法通过直接援用判决而获得保护，而若众多人均提起诉讼，又会造成讼累或重复裁判。因此，有必要突破传统既判力理论，考虑法院的裁判具有对世效力，即裁判的效力直接及于案涉的不特定多数的公共利益的享有者，且只应承认判决的单向既判力。值得一提的是，《司法解释》第28条对于既判力这一环境公益诉讼中的重大理论和程序问题作出了及时的回应和说明，为今后的实务操作提供了明确的法律依据。

四、结束语

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，十八届三中、四中全会分别作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确要求建立系统的生态文明制度和完备的环境法治体系。环境民事公益诉讼，作为公众参与环境保护事业、推进生态文明建设的重要途径，对其相关的程序设计和制度构建必然要顺应时代的发展、秉承明确的目的且符合生态之规律。从本文分析可知，环境民事公益诉讼制度的价值取向和思维模式与传统民事诉讼具有极大差异，虽然传统民法中亦有关于环境保护的零星规定，但这些规定仅是传统法律对于因环境问题造成的社会危害影响到传统法律语境下的社会关系而所作出的反应，其仍以保护传统法律秩序为目的，在研究视角和解决路径等方面依旧沿袭一贯的法学关系模式，并未因人与自然关系的特殊性采取特有的处理方法。因此说，将新型的环境民事公益诉讼放在传统的民事诉讼程序下去寻求完全的解决办法将是水土不服的，我们应当在反思传统民事诉讼的

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(责任编辑何培育)