公众参与食品安全有奖举报制度论析

张炜达，王肖婧

(1.西北大学法学院，西安 710127;2.榆树市人民法院，吉林榆树 130400)

一、食品安全公众参与的理论基础

食品安全公众参与是公众参与机制在食品安全领域中的具体应用，公众出于自身利益和社会公共利益的考虑通过多种渠道参与到食品安全监管部门的监管之中，对食品安全问题进行关注并向有关部门反映不良信息，以实现切实维护公众身体健康和生命安全的目的。食品安全公众参与的理论基础主要包括民主参与理论和动态社会契约理论。

(一)民主参与理论

20世纪70年代后，由于社会信息化的迅猛发展以及高度的媒介集中垄断，欧美、日本等西方发达国家产生了一种新的媒介规范理论——民主参与理论(亦称受众理论)［1］。民主参与理论主要强调的是公众能够参与到日常生活、公共生活的决策中来，目的是提高决策的科学性、可行性，达到公众可以接受的程度［2］。将此理论运用到食品安全公众参与机制中，就是让公众充分参与到食品安全的监督中来，向行政机关提供真实、有效的食品安全信息，为食品安全监管部门作出决策提供科学合理的参考依据。公众通过有奖举报制度参与到食品安全的监督管理中，是民主制度的制度化体现，是政府与社会公众互动决策和治理的过程，强调政府听取吸纳公众意见的开放性和诚意，公众参与是社会主义民主理念从国家管理向社会治理转变的回应，也是对社会治理结构模式的有效创新。

(二)动态社会契约理论

卢梭社会契约论的基础是国家和个人的二元结构，个人将权力让渡给社会统一的共同体——国家，由国家代表民众行使权利，国家和政府体现人民主权和公共意志，若国家或政府违反民意时，人民有权推翻他们。动态社会契约论打破了国家和个人的二元结构，对社会契约论进行了发展，引入社会团体作为中间层，形成了国家、社团、个人的三元结构。在这种结构中，个人根据不同的公共性需求加入不同的社团，扮演着各异的社会角色，享有和承担着各异的权利和义务。动态契约论使公共利益代表者的有效竞争机制得以形成，将公共利益的单一代表制——国家转化为公共利益的多元代表制——国家、社团、个人［3］。在动态社会契约论中我们可以看到食品安全治理制度的开放性和理性化的基本理念。在国家、公众和社团这三个不同的角色中，动态社会契约论主张改变过去国家对权力的垄断，承认社团在多元主体的社会地位，通过沟通协商，以合作的姿态，共同作出科学合理的决策，依照动态社会契约论应当投入社会治理力量于整个食品链的监管上，以提高食品安全监管的力度［4］。

二、公众参与和食品安全有奖举报的耦合关系

(一)食品安全有奖举报制度概念分析

有奖举报制度是在20世纪80年代末为反腐的实际需要而建立起来的一种创新型制度，是有关管理部门为查处违法行为的实际需要，以公告或颁布规范性文件的方式对社会公众进行承诺，经有关管理部门查证，举报人举报的违法行为确实属实，将依照规定的处罚额度或实际查明的违法数额，依照法定程序给予举报人一定数额奖励的制度。①有奖举报制度中的举报是指公民个人或单位向司法机关及其他有关国家行政机关检举、控告有关人员或单位的违纪、违法、犯罪问题，依法行使其民主权利的行为。举报制度是指受理举报的机关对公民或者单位举报的线索，依照法律或者其他有关规定进行调查处理，保障公民依法行使民主权利的一种制度。食品安全有奖举报制度是有奖举报制度在食品安全领域的具体应用，意指社会公众通过电话、网络、信件等方式向有关主管食品安全部门反映食品安全不良信息经过食品安全监管部门调查核实并确认属实后，依照有关规定中的奖励原则和程序对社会公众给予一定奖励的激励制度。食品安全有奖举报制度是公众参与的实际运用，公众通过有奖举报参与到食品安全的监督管理之中，是社会监督的有效途径和表现形式之一。食品安全有奖举报制度体现了民主权利，细化了社会生活管理中的公众参与。食品安全有奖举报制度就是让社会公众以自己的方式，运用自己在参与社会活动中获取的广泛信息发出自己的声音，反映真实的情况。社会公众通过利用在获取经济主体不良信息方面的天然优势，在政府监管“失灵”的情形下，帮助政府获取信息并获得相应奖励。

(二)公众参与和食品安全有奖举报间的关系

公众参与和食品安全有奖举报间有着天然的耦合关系，公众参与食品安全监管的积极有效方式之一就是食品安全有奖举报，通过有奖举报，使社会公众充分参与到食品安全监督管理工作中来，也是其实现民主权利的有效途径。同时，这不仅是一项权利也是一种不可或缺的社会责任，通过这种参与方式使广大社会公众树立高度的社会责任感，提升主人翁意识。公众参与的实质是实现人民当家做主，而有奖举报通过分析社会大众经济人的社会角色，探索出来以金钱利益为表现形式的激励措施［5］。公众参与通过有奖举报得到实现，不仅充分发挥了公众自身的信息价值，而且也弥补了政府在食品安全领域的信息匮乏和滞后。有奖举报与公众参与紧密结合，二者互相映射和渗透，保障了公众参与的民主权利的实现。我国宪法第41条明确规定，任何国家机关和国家工作人员如果有违法失职行为，中华人民共和国公民都有权向有关国家机关提出申诉、控告和检举。此条法律规定揭示了公民申诉、控告和检举权利的宪法依据，以法律的形式肯定了公民社会监督的权利。对食品安全的有奖举报便是此项权利的实际应用，公民对食品安全生产、销售等领域的监督是行使社会监督权利的具体体现，也是实现政治民主权利的过程。

三、食品安全有奖举报公众参与现状分析

为鼓励社会公众与食品违法犯罪行为进行斗争，提高社会公众参与食品安全社会监督的积极性，国务院食品安全委员会办公室于2011年7月7日发布了《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》(食安办［2011］25号)，意见要求各省市在此文件的指导下建立食品安全有奖举报制度。各省市依照国务院文件精神安排部署，积极落实食品安全有奖举报制度。目前已有21个省份制定了食品安全有奖举报制度的规定和办法，详细具体规定了有奖举报的范围、有奖举报的受理、有奖举报的程序、有奖举报的原则、有奖举报奖励的额度等内容。各省市根据群众举报，查处了一大批食品安全违法犯罪案件，众多举报人也得到了奖励。辽宁省在2011年共受理了3 189起食品安全投诉举报，已有927起被立案，146起兑现了奖励。吉林省食品安全举报中心在2012年底截止共核定了163件食品安全举报奖励，核发了157万多元的奖金。虽然我国食品安全有奖举报公众参与在实践中取得了一定的成绩，但是各个省份的举报食品安全案件仍然相对较少，通过公众举报而破获的案件数量不容乐观。

(一)法律渊源方面

我国现行有效的食品安全规制方面的法律主要是2009年颁布的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)和《中华人民共和国食品安全法实施条例》(以下简称《实施条例》)，《食品安全法》共计104条，《实施条例》共计64条，两者相加共计168条，与发达国家食品安全立法相比，条文数量较少，体系内容单一。①美国政府制定的与食品安全有关的法律多达35部，其中与食品安全直接相关的法律有7部，包括综合性的《联邦食品、药品和化妆品法令》《公共卫生服务法》《食品质量保护法》，具体性的《联邦肉类检查法》《禽类产品检验法》《蛋类产品检验法》《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》。日本政府制定了综合性的《食品卫生法》《食品卫生法施行令》《饮食业营业取缔法》，还依据饮食品种的不同，制定了《牛奶营业取缔规则》《清凉饮料水取缔规则》《饮食物防腐剂、漂白剂取缔规则》《饮食物添加剂取缔规则》《饮食物器具取缔规则》等相关规则。同时，美国、日本等国家都具体规定了食品安全有奖举报制度。《食品安全法》在第 3、8、10、80 条，《实施条例》在第4、53条中都体现出了公众参与的理念，这些条款为公众参与食品安全监督提供了法律依据。但值得注意的是，这两部法律文件中有关食品安全有奖举报制度的体现并不明显，《食品安全法》在第10条中规定任何组织和个人有权举报生产经营中的违法行为，但此规定十分笼统和模糊。《食品安全法》在第80条规定了有权接受举报的部门，但具体权责并不明晰，更没有涉及程序、奖励方面的具体内容。同样，《实施条例》中第4条笼统地出现了举报一词，属于总则性条款，第53条的规定与《食品安全法》第80条类似，规定了举报制度，但与奖励有关的任何信息并无规定。②《中华人民共和国食品安全法》第10条规定:“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”第80条规定:“县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理;对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理。”《中华人民共和国食品安全法实施条例》第4条规定:“食品安全监督管理部门应当依照食品安全法和本条例的规定公布食品安全信息，为公众咨询、投诉、举报提供方便;任何组织和个人有权向有关部门了解食品安全信息。”第53条规定:“卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门应当公布本单位的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报;对接到的咨询、投诉、举报，应当依照食品安全法第八十条的规定进行答复、核实、处理，并对咨询、投诉、举报和答复、核实、处理的情况予以记录、保存。”而且令人遗憾的是，国务院法制办于2013年10月公布的《中华人民共和国食品安全法(修订草案送审稿)》中对有奖举报制度仍未明确规定。此外，在出台食品安全有奖举报制度时，各省市大多数主体是政府办公厅(室)，形式主要是《×××省/市食品安全举报奖励办法》，地方权力机关并非制定此项制度的主体，因而还没有达到地方性法规的立法层次。从以上方面可以看出，虽然全国制定食品安全举报奖励制度已达21个省份，但都是以政府办公厅的名义，由此极大消弱了食品安全举报在具体实施过程中的权威性。

(二)制度内容方面

1.科学合理的制度结构尚未形成。各个省市在制定食品安全举报奖励办法时，大多数是以法律条款的形式呈现，从第一条依次排序到最后条款，制度的总则性条款和具体内容都混杂在一起，没有形成系统、科学的结构，如上海市、江西省、苏州市、西宁市等都是不分章节、不分层次的将内容罗列在一起，使得阅读的质量和效率大受影响，同时也达不到让公众理解的高度。

2.缺乏统一奖励原则。在《食品安全法》和《实施条例》中并没有对奖励方面进行规定，更没有涉及到深层次的原则问题。国务院食品安全委员会办公室发布的《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》中也没有明确有奖举报制度遵循的原则。在食品安全有奖举报制度中，虽然个别地方明确了举报奖励遵循的原则，如西宁市食品安全有奖举报制度中明确了严格保密原则，查证、反馈与奖励原则和首报奖励原则;《广东省食品安全举报奖励办法》中明确了举报奖励的六项原则;《辽宁省食品安全举报奖励办法》中确立了实名举报原则。但从以上列举的三地规定中可以看出，奖励原则各有不同，不同的奖励原则贯穿在不同的奖励程序中，并没有形成统一规范的奖励原则［6］。

3.举报程序不规范。举报程序不明确和不全面的问题普遍存在。举报程序不明确主要体现为:在制定食品安全有奖举报制度的不同省市中，部分省市并没有明确列举举报奖励的程序，而是将这些程序逐条分开，或是将完全不衔接的两个程序用条文顺序僵硬的衔接在一起，使制度体系看起来十分混乱。举报程序不全面主要体现为:目前几乎没有一个省份能将举报程序全部囊括其中，只是规定了其中某个程序，并且往往在某个具体程序中规定的不全面，致使程序上衔接不上，延误了办案时机。

4.对举报人保护不充分。公众作为举报人，最大优势是方便获取信息，但在其因举报行为而获取经济利益的同时也面临着巨大风险。目前各省市制定的食品安全有奖举报制度办法中，多数以实名举报为原则，如《苏州市食品安全举报奖励办法》第11条、《广东省食品安全举报奖励办法》第9条、《吉林省食品安全举报奖励及查办大要案补助办法》第12条规定了举报奖励对象一般仅限于实名举报人。可以看出，将举报方式固定为实名举报，这相当于强制举报人公开自己的信息，将自己的私人信息公布于众。此外，在案件的办理过程中要层层核查，一个举报案件往往要经过多个部门过关斩将，接触举报人信息的办案人员逐级增多，但是各规定中对接触举报人的办案人员的保密要求非常原则，而大多规定为“办案人员要对举报内容、举报人的情况进行保密”，除此之外并无具体保密程序和处理后果。

四、食品安全有奖举报公众参与对策分析

(一)制定并完善相关法律法规

首先，制定专门的《食品安全举报法》。该法条文中除了将食品安全的基本概念、原则进行规定之外，还应将食品安全有奖举报公众参与的内容进行逐条规定列举，将公众参与举报奖励范围、举报实施主体、举报程序、奖励金额等基本信息全面、系统的规定下来。在有奖举报人参与权利保护方面要重点进行列举，明确规定有奖举报参与人享有哪些权利，承担哪些义务，在其合法权利受到侵害时有哪些救济途径。我国可以借鉴美国国会20世纪90年代末通过的《吹哨人保护法》和美国检举人分享罚金制度，通过立法对举报参与人的保护予以系统性的规定［7］。其次，对《食品安全法》及其《实施条例》进行完善，通过法律条文的形式将食品安全有奖举报制度正式确定下来，将有奖举报的基本程序，诸如举报原则、举报范围、举报受理主体、受理期限等具体内容在法条中体现出来。第三，将各地出台的食品安全有奖奖励举报办法上升到地方性法规的高度，由各地权力机关将此项制度详细、具体、系统地以法律条文的形式呈现出来，不仅更具权威性，在实践操作中也更规范。

(二)统一奖励原则、奖励主体，规范奖励程序

目前，食品安全有奖举报原则在各个省份规定的办法中虽有体现，但是并不统一，相同的程序不同的原则，诸多程序一个原则，相同的程序多个原则。原则发挥着指导性作用，能够弥补程序上的缺失，在食品安全视域下的有奖举报原则应该有着统一的精神，统一的内涵，统一的标准。制定统一的奖励原则，不仅在现有原则的基础之上继续完善，还要借鉴本国不同领域的奖励原则，如环保奖励和检察举报中确立的原则，更要注重吸收国外食品安全领域已经确立并被实践认可的原则，如美国食品安全监管中所遵循的食品生产经营商对食品安全首要负责的原则。在奖励实施主体方面，明确确立固定的奖励实施主体，使奖励实施主体确定、具体、高效。奖励程序除了规定举报受理、举报核查、举报奖励基本内容之外，可借鉴融合检察举报中的程序，如《人民检察院举报工作规定》中分为七章，分别规定了举报遵循的原则，举报线索的受理、管理、审查，实名举报的答复，举报保护，举报奖励，责任追究，既全面又具体，很值得借鉴。

(三)确立科学合理的结构体系和内容

国务院食品安全委员会办公室于2011年发布的《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》中只是笼统地将有奖举报工作机制划为举报受理、举报核查、兑现奖励3个步骤。根据目前的实际情况，国家食品监管部门应尽快建立科学合理的制度结构，各个省市根据此结构结合自身实际再进行细化，或者效仿个别省市相对全面的结构体系进行构建和完善，如《广东省食品安全举报奖励办法》中分为六章，包括第一章总则，第二章举报受理和核查，第三章奖励条件，第四章奖励标准，第五章奖励办理，第六章附则;《吉林省食品安全举报奖励及查办大要案件补助办法(试行)》中分为七章，包括第一章总则，第二章举报奖励范围与条件，第三章举报奖励标准，第四章查办大要案件补助条件与经费保障，第五章奖励和补助资金的管理与发放，第六章责任，第七章附则。这些省份在出台的相关办法中将结构以章的形式规定，对不同内容进行层次划分，条理清晰，便于公众在通读制度时更好的理解。本文建议可将食品安全有奖举报规定分为八章内容，具体包括:第一章总则。内容大致包括:制定此办法的目的，各部门的职责范围，举报方式、举报原则等总则性内容。第二章举报范围与条件。规定有奖举报的肯定范围和否定范围以及在符合有奖举报肯定范围的前提下还应满足的条件。第三章举报级别及奖励标准。将举报级别分为3个等级，分别是一、二、三级举报，根据举报级别的内容确定奖励的金额。第四章举报受理与核查。包括举报受理程序、职能权限分工、核查期限、案件移送等。第五章举报奖励。具体内容包括举报奖励的申请、奖励的审核、奖励的通知及奖金的领取。第六章法律责任。主要规定举报人虚假举报、诬告等不实信息和食品安全部门工作人员故意、过失等给予举报人造成损失行为的法律责任。第七章救济途径。规定在举报人和食品安全部门工作人员在因违法行为遭到物质损失或暴力伤害时的法律救济途径以及期限等问题。第八章附则。公开不同食品安全执法监督部门的职责和监督电话。

(四)建立“深喉”举报制度

深喉一词来自美国，是内部举报人的别称，其内涵是隐藏在政府、企业内部，可获取内部非法活动信息的内部检举人［8］。目前，我国各个省份在制定食品安全有奖举报办法时也十分注重内部人举报，鼓励生产经营单位内部人员举报食品安全方面的负面信息。建立“深喉”举报制度，最重要的是建立多样化的食品安全举报方式。网络技术的飞速发展，给互联网举报提供了运作平台，政府应建立食品安全网络举报平台，设置特定的内部人举报通道，使内部举报人找到快捷有效的举报渠道。目前，互联网举报在检察举报中成功建立，中共中央纪律检查委员会创建的举报网站全面系统的设置了举报流程，这项流程可以为食品安全网络举报借鉴利用。还有一种有效的举报方式是密码举报，密码举报是介于实名举报和匿名举报之间的一种创新举报方式，在形式上匿名，实质上署名，是举报方式的全新探索，完善了举报制度。密码举报不仅仅局限在互联网中，它的应用面非常广泛，内部举报人在来访、来信、传真、电话告知具体举报内容时，可留下自己编置的密码，此密码作为日后了解案情进展和领取奖金的依据。密码举报在检察系统的实施中取得了显著效果，不仅实名举报数量、查案成功率、经济损失挽回额度上升，而且举报有功人员的奖金额度也有所上升［9］。密码举报在检察系统得到了成功运用，举报案件数量大幅度增加，具有极大的可操作性，值得吸收借鉴到食品安全举报制度中来。

［1］傅海，李明远.微博民主参与功能探析［J］.当代传播，2013(2):106-108.

［2］陈思帆，刘丽飞，丘金泉.食品安全监督的公众参与研究［J］.理论研究，2012(5):129-131.

［3］郑少华.动态社会契约论:一种经济法的社会理论之解说［J］.华东政法学院学报，2004(2):51-62.

［4］张浒，陈刚.食品安全监管制度的优化及其实现逻辑——基于上海羊肉掺假的个案分析［J］.重庆理工大学学报:社会科学版，2014(10):78-84.

［5］高秦伟.科学民主化:食品安全规制中的公众参与［J］.北京行政学院学报，2012(5):7-13.

［6］应飞虎.食品安全有奖举报制度研究［J］.社会科学，2013(3):81-87.

［7］刘文革.腐败的检举成本与收益分析［J］.制度经济学研究，2005(1):185-192.

［8］谭目兰，高修清.建立和完善食品行业深喉举报制度之探讨［J］.武汉工业学院学报，2012(1):96-99.

［9］应飞虎.我国悬赏举报制度建立之探讨［J］.社会科学研究，2003(1):82-86.