信访制度的发展与法治——以甘肃省为例

张 晨，张文政

（甘肃农业大学 人文学院，甘肃 兰州730070）

信访作为具有鲜明中国特色的政治制度从设计初期就以民意上达为初衷，是人民群众和政府之间互动的平台，也是公民享有参与政治的有效渠道。随着改革开放带来的经济繁荣，变革中的政治制度和之后出现的社会问题产生了碰撞，加剧了社会矛盾，在无法有效控制的基础上出现了问题滋生新问题的社会现象，造成了“信访潮”的出现，信访制度的运行成为了学界关注的焦点，为此废除还是加强信访制度也成了争论的热点。

甘肃作为我国西部大开发战略实施的重要省份，又是多民族聚集的地区，社会构成复杂，信访问题复杂多元化。曾因为上访总量偏高和非访一度成为舆论焦点。2013年中央将甘肃省确定为涉法涉诉信访工作改革试点省份。因此，本文通过立足甘肃信访制度这一“点”的研究，尝试为我国信访制度改革带来“面”的思考。

一、甘肃省信访制度现状

（一）基本情况

甘肃省地处祖国西北边远地区，经济发展水平相对落后，外出打工人员较多，人户分离等现象较为普遍，“三跨三分离”案件（跨地区、跨部门、跨行业。人事分离、人户分离、人事户分离）一直是甘肃省较为特色的信访案例。省内现有54个少数民族成分，少数民族总人口219.9万，占全省总人口的8.7%，现有甘南、临夏两个民族自治州及七个民族自治县和39个民族乡。在多民族聚集的地区，社会构成复杂，地域文化等特色明显，所以甘肃信访在原有功能定位的基础上还肩负着维护稳定的政治任务。

近几年甘肃省上访总量呈现逐年下降的趋势，多数矛盾可以归结为人民内部的矛盾，但就其类型而言主要是农村土地征用（违法征占土地、征地补偿不合理、以租代征）、劳动保障（劳保、医保、工资三个方面）、城市房屋拆迁（补偿安置不到位、强制拆迁、审批手续不规范三大类）、企业改制、涉军人员、涉法涉诉等，上述六类信访问题约占总量的近70%。同时，干部作风、“三农”问题、环境保护等问题增幅明显。在一些本该通过法律途径解决的问题上最终通过信访途径结束，上访者“信访不信法”，官本位的思想严重。而作为政府，虽然信访部门本着尊重法律事实的法制精神，无权干预司法程序，从政府救济的人治理念出发，履行了信访政治沟通、权力监督、纠纷调解、权力救济的职能责任，但同时甘肃对不满处理结果而上访的情况主要以权力救济为主，并无其他可以依靠的法律支撑和处理模式。对目前所有信访案件归理发现，大部分信访案件是在基层得以解决，也就是说基层是信访的源头，滋生、发展或消失在基层表现得最为突出。但来省上访的数量下降不是很明显，反映出上访者对基层处理的结果普遍不满，其中有一定数量的长期访和重复访，他们的诉求依然没得到有效解决。非正常上访的人数起伏不定，缠访、闹访、越级访是其中的核心。

（二）涉法涉诉的改革

信访条例第十四条指出，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。在依法治国的背景下，有人对信访制度提出了质疑，“信访无论如何是与一个法治社会背道而驰的。信访中更多的是法律问题，而不是行政问题，这不是行政机关和工作单位所能解决的”［1］。如果我们忽略了信访所特有的政治意义，其实就是对涉法涉诉信访的质疑。甘肃是涉法涉诉信访的改革试点省份，为此出台了甘肃省信访涉法涉诉来信处理办法，明确了工作原则，对涉法涉诉信访划分了三类，1.属于人大常委会、人民法院、人民检察院职权范围内的来信；2.已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的来信；3.不服公安机关、司法行政机关依法做出的行政复议等法定途径解决的来信。并制定了相关的登记、转送信件、回复告知等工作流程，不再受理涉法涉诉类信访，按照其类别转送相关部门。

（三）进行疏导劝访

信访有时候可能是因局部利益而引发的群体性上访事件，遇到类似事件则需要信访部门出面疏导规劝。甘肃在劝访方面有较为独到的经验和特殊的工作方法。因为法律的不完善和权力的有限，对于无理上访的劝访工作，没有公安部门的配合，信访部门很难应对。因此，信访部门不得不花较多的人力物力组织劝访。同时，我们透过劝访可以看到信访所处的尴尬位置，也能发现访众对信访工作的认识和误解。

二、甘肃省信访制度运行呈现的困境

（一）信访部门

1.非正常上访。据统计甘肃省在受理的上访案件中有85%属于民众的合理上访，但与此同时也有着缠访、闹访、越级访等一系列极端的上访行为，甚至认为“小闹小解决，大闹大处理”、“会哭的孩子有奶吃”，不按照合法程序上访，出现闹访、越级上访的现象。上访者在如此上访氛围的影响下滋生出了以上访为生的“访一代”“访二代”。作为政府部门在无信访法律明确规定的前提下也只能重复接访、截访、劝访，对于无理非访的人员，无法根治，对造成极端影响的，只能按照《治安处罚条例》交由公安部门处罚或行政拘留。

2.无法可依，无权可行。2005年1月10日，国务院总理温家宝签署第431号国务院令，公布新修订的国务院《信访条例》，次年9月28日甘肃省十届人大常委会第二十四次会议《关于修改甘肃省信访条例的决定》通过。甘肃信访条例是政府部门的规章，其目的是规定上访者能够享有的合理合法的权利，也是对甘肃省信访部门职责的明确。但条例远不及法律的约束力，比如，上访者围堵各级党政部门的情况，信访没有执法权对其加以管制，公安部门也不会出动警力驱散，这一任务就会由信访部门完成，导致信访功能的错位，被笑称“政府的门卫”。实际上《信访条例》只是对于信访事项的处理工作流程［2］。当信访者的合理诉求交有关部门处理时，相互推诿，不履行和不配合的现象时有发生，导致信访工作难以很好地开展。

3.信访成本过高。信访工作含一定的维护稳定的社会责任，为了使社会安定团结，信访为此投入了大量的人力物力。数量庞大的信访案件意味着信访部门所需人力的巨大付出，而数量众多的信访机构设置则需要国家财政的大量投入。不仅如此，在近60年的信访制度演进中，形成了一整套包括中央和地方政策法规在内的制度体系，其间耗费了大量的行政资源［3］。从经济上考量，该制度是一种成本高昂的制度，其经济成本包括两个方面的内容：一是信访人的成本，包括信访的路费、时间甚至人身安全和精神等诸多方面；二是公共成本，包括政府所付出的正常的人员与设备代价以及政府为降低信访量所花费的成本［4］。繁杂的机构设置造成更多资源的占用，据甘肃省信访局工作人员介绍，平均接访一个非正常上访者的直接成本大约在1万元左右，这些投入不但造成社会资源的浪费，也使得各信访部门的工作量陡增。

4.外在环境的影响。信访工作是一项通过多方协调达到最佳处理结果的工作，对社会问题的解决要靠社会环境的公平，其中良好的司法环境是必不可少的因素。上访者之所以选择通过上访来表示对法律案件的不满，除去案件审理所耗费的时间和金钱，还有部分原因是因为判决后执行力低，受害人的利益依旧得不到补偿。与此同时，各级基层政府在处理人民内部矛盾时过于急躁或抱着息事宁人的态度，也是造成信访事件升级的重要因素；部分信访工作者对上访人员存在主观的“无理上访”推测，便导致了工作态度僵硬恶劣，错过及时处理矛盾的最佳时机，为日后工作带来了诸多不便。

（二）信访者（群体）

1.信访不信法。信访不信法已经成为了我国上访群体普遍存在的问题，学术界对此也有不同的认识，一种认为“信访现象”之根本就是民众理性选择的结果，行政诉讼问题过多，效果不如信访［5］。事实上，不论古今，中国民众都似乎偏向冲突性较低、法官主导功能较强的诉讼程序和审理方式，而现代的行政诉讼制度因为不允许调解，也许显得过于生硬、冲突性过强，因而使访民产生排斥心理［6］。上访比起法律从诉讼到判决再到落实的时间跨度及人力物力的投入，相对来说程序要简易的多，若能得到重要领导的重视或批示，效果更加显著。

2.问题处理不当。就甘肃省近4年的上访量来看，大多数上访发生在基层，基层信访工作人员的态度和处理方法更容易造成信访的恶化甚至转变为非正常上访。T市W县孙某因发放门牌号和村支书发生争执，被W县城关镇派出所非法拘禁11小时，因此，到县检察院反映情况，申诉科科长赵某非但不予接访处理，反而威胁恐吓受害者，为此激化矛盾，导致孙某越级非正常上访。这便是基层典型的信访激化案件，在上访者诉求得不到合理回复的时候，非访成了唯一的途径。

3.部门多，渠道窄。信访部门繁多，除去省信访局和各地、州、市、县信访局外其他一些行政机关、事业单位、甚至包括企业等都设有信访办，但相互之间却没有有效沟通体系，也不隶属于信访局管理。这种设置对于信访工作来说，既不能形成资源共享，也不能及时回复上访者，出现相互推诿和上访无门的现象。有些地方在政绩压力下出现对上访者情况瞒报，甚至出现截访的情况。这种情况严重阻碍了民意的及时上达，不但没有在最初及时解决矛盾，反而深化了矛盾，为信访工作带来了诸多不便。

三、甘肃省信访制度改革建议

达伦多夫认为，社会现实有两张面孔，一张是稳定、和谐与共识，另一张是变迁、冲突和强制。尽管人们可以把冲突加以引导，使之制度化，或者是消除激烈的冲突形式，但是，冲突在人类社会中是永远不可能消除的。信访是社会冲突的一个缓冲带，有其积极的一面，存在即合理，在学界对其废除或加强的争论声中，甘肃信访应走出自己独特的路。

（一）立法：保障信访秩序

从法律意义上讲，信访权是公民受宪法保障的申诉、控告、检举及批评建议权的总称。但遗憾的是，信访这种宪法赋予的公民权利长期并没有真正纳入法治轨道，而是成为一种官方与民间沟通和博弈的边缘化的准制度性安排［7］。因此，加速信访立法显得尤为重要。确保司法的独立性，对涉法涉诉类案件不予受理，并明确及时的告知上访者，让法治理念深入人心。对于缠访、闹访、非正常访或扰乱社会秩序的行为应该交由公安部门、司法部门直接根据法律规定处理，信访部门不再花费人力物力进行劝访。对于重复上访应该建立有效的终结体系，通过立法规范信访终结。

（二）集权：落实信访能力

詹姆斯·布坎南认为，冲突不应该妥协，并不是蛮横的不妥协，对于政治来说利益的冲突永远不能达到让双方都满足利益的获得，只有在利益形成前制定或形成后修正利益获得的规则，不能只靠协定［8］。构建“大信访”成了重要的选择，甘肃应该立足本省的情况，整合设立于各行政机关、企事业单位等的信访办，所有上访统一由省信访局接访，并分类按照实际情况移交相关职能部门，对所做出的处理意见则应该由各单位积极配合。近年来，基于对司法、行政和其他救济途径的效力，有关方面对于信访制度的救济作用提出了越来越高的期望，而且随着信访部门的种类、数量和管辖范围的空前扩张，信访制度的权利救济功能在事实上已经浸入其他各种救济途径之中，并对之产生了全面而深刻的影响［9］。切实加强信访的纠纷调解和权力救济职能，做到有能力、有权力维护上访者的合理诉求，并对合理诉求给予救济。

（三）分权：明确信访责任

信访所涉及的问题都比较复杂，而复杂问题的处理必须依赖相应的权限与职能。然而，信访部门并不具有处理问题所必须依赖的职权，问题的最终处理还得“仰仗”那些“权高位重”的部门，至少需要它们的支持、配合［10］。多年来信访一直肩负着权力监督的职能，但这项职能真正在信访问题的处理上，处境十分尴尬，想管管不了，不管，上访的现象一直存在。大量的人力投入却没有效果，反而影响了其他部门工作的开展。因此，需要弱化权力监督职能，分离权力监督这项虚空的职责，对所接收到的有关权力监督的信访案件移交各级人大、纪委、检察等部门处理完成。信访不应该是社会问题杂烩的处理机构，应该有所分类，鼓励人们通过法律途径解决问题，督促各权力机构行施其职能。

（四）表达：疏通信访渠道

日本宪法学家小林直树教授指出，请愿权在权利的司法救济制度尚未完善，人民的参政权受到限制，甚至言论自由也未完全确立的时代曾经具有重要意义，但在现代宪政国家，随着上述的各种制度以及基本人权得到确立，其重要性渐趋式微。然而尽管如此，请愿权常与和平的集体行动相结合，正在演化成为大众参与的一种手段，仍然得到广泛的重视和应用［11］。因此，优化信访制度，搭建给予民众表达政治夙愿的平台显得尤为重要，不应该一味的抑制上访，要继续发挥信访密切联系群众的政治功能，疏通信访渠道，营造合理的上访途径。

宣传信访职能，在媒体或者以社区为点宣传信访法规，让人民群众真正的了解信访，同时也了解上访者所需要遵守的规定。将现有的民意上达的消极信访渠道改变为民意表达的积极途径，受理并积极应对合理合法案件，推进网络信访的应用，建立网上信访平台，让合理上访者得到方便，降低上访成本，同时对信访案件归纳录入，做到资源共享，在登记上访案件时也会有效地抑制重复访的出现。

（五）优化信访环境

非法信访往往也伴随大量复杂的主客观因素，外在环境对其也有一定的影响，相对不完善的司法体系和不公平的法律执行力是信访案件得以滋生的土壤，多数信访者是因为迫不得已才走上信访这条路，所以独立司法和公平的法治环境尤为重要。

既然信访在性质上更多的是以其政治意义而非法律意义而存在，对信访制度进行正本清源的研究表明，对于现阶段信访制度运作困境的出现，其问题关键并不在信访制度本身，而在于信访制度功能的“曲解”与“误用”以及其他国家基本制度运作的失灵与无效［12］。人大信访一直作为特殊的机构存在，但实际却没有起到应有的作用。部分学者建议强化人大信访，笔者认为，如若强化人大信访的权力，信访对于司法的干预将会带来严重的负面效果。因此，不建议加强人大信访，加强人大信访工作会导致人大本身代议功能的弱化，最终损害中国政治的参与结构［13］。应该明确人大信访的职责，将人大信访作为联系和协调各部门的纽带，同时积攒各类信访案件，为信访立法提供理论依据。

四、结语

信访这项政治制度设计初期就是为了增进党和人民群众的交流，起到一个纽带的作用，随着社会的发展变迁，它最初的设计目的已发生了变化。让其回归本源，不断的优化制度改革，使法治理念深入人心，是整个社会迫切需要的。同时，我们应该积极地去看待信访的存在，不可激进的大谈废除，也不可一味增强或抑制它的部分职能。正是因为这项制度的存在才会让政府部门了解到真实的民意，也正是这项制度的存在才会让民众可以行使自己应有的权利。

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