用法律来保障民族团结

2015-02-20虎有泽

西北民族大学学报（哲学社会科学版） 2015年2期

虎有泽

（西北民族大学马克思主义学院，甘肃兰州730030）

新中国成立以来，各民族实现了真正的平等和紧密的团结。但近年来，拉萨“3·14”事件、乌鲁木齐“7·5”事件以及暴恐案件的接连发生，使得我国的民族关系成为国内外各方关注的焦点。中央民族工作会议指出，要用法律来保障民族团结，只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固［1］。

我国是社会主义法治国家，在社会主义法制的框架下，我国宪法和法律充分尊重民族特点和民族差异。中央民族工作会议指出：多民族是我国的一大特色，也是我国发展的一大有利因素。民族团结是我国各民族人民的生命线。我们要充分重视各民族在经济文化发展上的差距，切实保障各民族的平等权益，促进各民族互相尊重、互相学习、互相合作、互相帮助［2］。这为落实十八届四中全会依法治国方略、推进民族事务治理法治化提供了基本原则。

一、用法律保障民族团结的重要性

我国是一个拥有众多少数民族的国家，少数民族约占全国总人口的8%以上，大部分少数民族生活在祖国边远地区，过着大杂居、小聚集的生活。民族自治区域占国土总面积的64%左右，可以看出，民族地区的民族团结在当下的中国有着重大的意义，维护民族团结直接涉及国家的长治久安。

（一）保证我国坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路

坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路是我们的行动指南。我国是多民族国家，我国的基本国情是，我们正处于并将长期处于社会主义初级阶段。在社会主义初级阶段，我们在坚持中国共产党的领导下，要找到行之有效的解决民族问题的道路，要坚持贯彻党关于民族问题的基本理论和基本政策，坚持各民族一律平等，坚持完善民族区域自治制度。同时“我们还要树立正确的国家观、历史观、民族观，不断增强对中国特色解决族问题正确道路的理论自信、制度自信、道路自信，在新的历史起点上推动民族工作再上新台阶”［3］。

十八届四中全会召开后，我国建设法治国家已经进入到实质阶段。“完备统一的法律体系、普遍有效的法律规则是我国法治建设的重要目标”［4］。用法律保障民族团结，是我国社会主义法治建设的重要内容。针对我国民族问题具有长期性、复杂性、普遍性等特点，我党在多年的民族问题工作中已经积累了大量宝贵的经验，形成了具有中国特色解决民族问题的正确道路，即我们在解决民族问题的工作中，要认清中国的实际，要因地制宜，不能脱离实际，实事求是地做好民族工作。“做好民族工作，坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路，必须毫不松懈地搞好民族团结。”［5］

（二）契合各民族人民的共同愿望，实现伟大复兴中国梦

民族地区多处于我国边远地区，经济发展比较落后，但是民族地区有着丰富的生态资源，有着众多少数民族特色的文化资源。上千年来，中华民族追求团结统一，把这认为是“天地之常经，古今之通义”，虽然在中国历史上曾出现了“分久必合、合久必分”的现象，但这是暂时的，中国自古以来就是大一统的国家，民族团结是各个民族共同的愿望，在历史发展过程中，中华民族形成了我中有你，你中有我，互不分离的多元一体格局。

“牢记我国是统一的多民族国家这一基本国情，坚持用法律保障民族团结，才能把各族人民的智慧和力量最大限度凝聚起来。”［6］让我们汇聚中华民族大团结的力量，更加紧密地团结在一起，坚定不移地走中国特色解决民族问题的正确道路。“做好民族工作，关键是搞好民族团结，最管用的是争取人心。”［7］“人心是最大的政治，人心在我，各族人民就能众志成城。民族团结说到底是人与人的团结。”［8］只有这样，才能发挥我们解决民族问题的优势，才能推进民族团结进步事业，才能实现中华民族伟大复兴梦。

二、影响当前我国民族团结的因素

新中国成立以来，我国各族人民为社会主义现代化建设做出了巨大的贡献，可以说，中国现代化的发展离不开少数民族。但是由于各种因素的影响，民族团结也并不是一帆风顺，在当前影响我国民族团结的因素如下：

（一）民族地区经济文化相对落后

改革开放以后，我国民族地区经济和文化有了较大发展，绝大多数民族地区摆脱了贫困状态，人们的生活水平也在不断提高。但是我们要认识到，由于东部沿海地区率先发展经济，西部边远地区经济发展缓慢，从而导致东部发达地区和民族地区经济上发展不平衡，应该说民族地区的经济发展相对于发达地区而言，还是比较落后。尽管我们已经认识到这个问题，并出台了一系列政策和法律法规来弥补这种差距，但是，近几年东部沿海地区发展更快，和民族地区的经济发展进一步拉开了差距。

民族地区由于地理位置、自然环境、教育环境等因素决定了其经济发展相对缓慢。根据马克思主义经济学观点，经济基础决定上层建筑，民族地区薄弱的经济情况决定了贫瘠的现状。可以看出民族地区文化的发展也落后于发达地区，人们受教育程度明显低于发达地区。

（二）民族政策的执行和落实不到位

“处理好民族问题、做好民族工作是一个艰巨的任务，许多问题之所以产生，不是因为没有政策，而是因为有政策不落实、或落实不到位。”［9］新中国成立以来，我国制定了一系列民族政策，这些民族政策在促进各民族团结、平等、繁荣方面起了积极作用，并为正确处理民族问题提供了依据。在现实中，民族问题是我们面临的重大问题，民族问题处理好了，各民族将团结一致，共同发展，若处理不当，就会引起民族矛盾，甚至引起社会动荡，严重威胁全国各族人民的利益，所以说，民族问题无小事。我们党和国家在处理民族问题上积累了丰富的经验，针对各少数民族制定了一系列民族政策，这是一笔宝贵的财富。但是我们要清醒地认识到，民族政策只有去认真执行，才会有实际效用，民族关系才能顺利发展，否则就是一纸空文。

实际上，我们在执行国家制定的一系列民族政策时还存在着偏差。很多民族政策执行不到位，无法具体落实，导致少数民族享受不到国家的政策。这其中的主要原因是由于少数民族大多聚居在比较偏远的地区，经济文化较为落后，很多民族政策无法落实，导致少数民族享受不到民族政策。更重要的是，很多民族干部自身素质不高，责任意识不强，有些少数民族干部为了一己之利，认为上有政策，下有对策，不积极去执行民族政策。有些民族干部不能以大局为重任，从而滋生了狭隘的民族主义和地方保护主义。民族政策执行和落实不到位，少数民族无法享受到民族政策带来的利益，民族权益无法保障，这严重影响了民族团结。

（三）民族合法权益没有完全得到有效保障

我国宪法和民族区域自治法非常明确地规定，各民族权利一律平等，国家保护少数民族的权利不受侵犯。在民族地方设置民族自治机关，民族自治机关可以针对本地方的特殊情况，执行中对法律法规进行变通。民族自治机关管理民族事务，从而实现少数民族当家作主的权利。

但是，在现实生活中，少数民族的权益得不到有效的保障，侵犯少数民族合法权益的事件时有发生。首先是少数民族管理国家事务的权利行施不充分。由于受教育程度较低，导致少数民族在国家权力机关、行政机关、司法机关等任职的很少，少数民族管理国家事务的权利也受到一定限制。其次是少数民族干部人数太少，人才匮乏。有时候少数民族干部代表少数民族利益，他们是为少数民族争取权益的主体。但是，目前数量偏少，素质不高，高技术人才更是缺乏。再次是散杂居地区的少数民族合法权益得不到保障。“他们的族籍权、生存权、平等权、政治权、宗教信仰自由权、风俗习惯自由权、受教育、语言文字权利等等如何保障并落实”［10］，这都是我们面临的问题。最为重要的是，少数民族自身所受教育层次不高，没有法律意识，不懂得去争取自己的合法权益，甚至无从知道哪些是自己的合法权益。即使自己的合法权益遭到侵害，也不会拿起法律的武器去捍卫自己的合法权益，使自己的合法权益得不到有效的保障。

三、用法律保障民族团结的措施

如何做好民族工作，习近平总书记指出：做好民族工作是关系民族团结和社会稳定的大事，是关系国家长治久安和中华民族繁荣昌盛的大事［11］。十八届四中全会更是提出了要依法治国，建设社会主义法治国家的目标。所以，要想做好民族工作、加强民族团结，就要用法律作为保障。

（一）用法律保障民族团结，坚持各民族法律上一律平等

“民族团结的前提条件是要实现各民族的平等。民族平等权利是对少数民族权利的最高概括，是少数民族最基本的权利。”［12］民族平等是我国宪法赋予各民族的一项基本权利，是我国公民政治权利的具体表现形式。我国宪法规定，中华人民共和国各民族一律平等。宪法是国家的根本大法，是制定其他法律的依据，宪法具有最高的效力，其他法律法规的规定，违反宪法者，一律无效。宪法规定了各民族一律平等，意味着最高位阶的宪法对民族平等的承认和保护，这是我国民族平等最有力的法律保障。

历史上，我国少数民族受到过种种歧视，少数民族受到不平等的待遇，但是新中国成立后，我们在宪法上规定了少数民族平等权。因为少数民族也是中华民族的一部分，没有少数民族的参与，中华民族的文化不会如此绚丽多彩，按照近代法律平等观念的理论，人作为主体，虽然有门第、性别、能力、天赋的差异，但是作为法律上的人，即作为独立的个体、有自由意志的主体，在法律人格上都是平等的。所以近代民法在大千世界形形色色、千差万别的人中提取出了“自然人”这一抽象的法律概念，我国民法也遵循近代民法的法理，规定了自然人的权利能力一律平等。

“从民族事务层面来说，要坚持各民族在法律面前人人平等，以法律为准绳，一断于法，决不搞法外的从宽从严，法律规定什么权益就保障什么权益，是什么问题就按什么问题处理。”［13］一般而言，少数民族在我国属于人数较少的群体。由于历史的原因，少数民族多生活在边远贫困地区，相对于汉族而言，少数民族是弱势群体。要想实现少数民族和汉族权利方面的平等，首先，要从立法层面规定少数民族和汉族在法律上一律平等，这在我国宪法中已有明确规定。其次，在立法层面制定保护少数民族权利的法律，保障各少数民族的合法权益。只有少数民族合法权益得到保障，少数民族才会有主人翁的地位，民族团结才有可能。

（二）用法律保障民族团结，增强各族群众法律意识

习近平总书记指出：“各族干部群众都要像爱护自己的眼睛一样爱护民族团结，像珍视自己的生命一样珍视民族团结。”［14］

十八届四中全会提出建设社会主义法治国家的目标，说明我国正在建设社会主义法治国家的进程当中。现阶段我国的法治还不完善，虽然经过多年的普法宣传等工作，人们的法律意识逐渐提高，但是边远地区的少数民族法律意识依然淡薄，这是因为边远地区经济发展缓慢，少数民族接受的教育资源有限，文化素质较低，法律意识自然淡薄。“我们今后还要加强普法宣传，增强各族群众法律意识，做到法律面前人人平等，谁都没有超越法律的特权。”［15］

对此，首先，要加快民族地区经济发展，只有经济发展了，人们的法律意识才会提高。其次，要坚持加强对少数民族地区的普法宣传工作。普法宣传工作是切实加强少数民族群众法律意识的手段，国家由上到下进行普法宣传，进行送法下乡等工作，让人们了解国家法律，知道合法与非法、犯罪与违法等法律常识，从而提高人们的法律意识。再次，要增强人们的法律意识，还要树立人们的法律信仰。美国著名法学家伯尔曼曾说：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”［16］法律信仰的前提之一是要有正确的思想认识，习近平总书记指出：“我们要旗帜鲜明地反对各种错误思想观念，增强各族干部群众识别大是大非，抵御国内外敌对势力思想渗透的能力。”［17］只有树立法律信仰，才会提高少数民族对法律的认同，才会提高少数民族的法律意识，才能形成富有中国特色的现代公民法律意识体系，从而使各民族有了对法律共同的信念和认同，才会更好地安排自己的生活，各民族才能团结，国家将会兴旺发达。

我们“要在全社会不留死角地搞好民族团结宣传教育，引导各族群众牢固树立正确的祖国观、历史观、民族观”［18］。

（三）用法律保障民族团结，坚持和完善民族区域自治制度

民族区域自治是我国的一项基本政治制度。“实行民族区域自治，既是为了团结各民族，也是为了发展各民族。”［19］我国历史上长期以来就是统一的多民族国家。对于民族问题，选择民族区域自治制度而不是其他制度解决，这是我党根据我们国家的基本国情所做出的正确选择。民族区域自治制度既维护了国家统一，又实现了少数民族当作家做主的愿望。

“贯彻好、落实好民族区域自治法，是建设法治中国的必然要求，也是推进民族事务治理体系和治理能力现代化的核心要义。”［20］我国《宪法》第三条规定：各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。为了将宪法规定的民族区域自治制度落实，全国人大常委会于1984年10月1日颁布了《中华人民共和国民族区域自治法》。它详细规定了民族自治地方的建立和自治机关的组成以及民族自治地方内部的民族关系等。宪法和民族区域自治法从法律层面保障民族区域自治制度。“民族区域自治是对‘大一统’而又‘因俗而治’政治传统的超越，是我们党探索创新和深思熟虑的伟大创举。”［21］民族区域自治制度符合我国国情，在维护国家统一和领土完整，促进民族地区发展等方面都起到了重要作用。“民族区域自治有很强的反制力，成为反击敌对势力分裂破坏、维护民族团结的制度利器。”［22］

民族区域自治制度是保障民族团结的行之有效的措施。只有在少数民族地区设立民族区域自治制度，让少数民族管理自己的事务，让少数民族真正当家作主，少数民族才会有主人翁的地位。实行民族区域自治制度，要发展民族地方的经济，改善民族地方的民生状况，否则让少数民族当家作主的愿望都是空谈。为此，我们“要坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合，把宪法和民族区域自治法的规定落实好，关键是帮助自治地方发展经济、改善民生”［23］。只有坚持和完善民族区域自治制度，少数民族才会有当家作主的地位，他们参与到国家管理中来，为国家的发展献计献策。

（四）用法律保障民族团结，依法处理涉及民族因素的问题

当前，民族问题出现了新的发展形态，给我们带来了新的挑战。因民族问题引发的事件，影响了社会稳定、经济发展和民族团结。民族问题近年来已经有逐渐上升的趋势，我们必须高度重视，并且一定要采取积极措施处理涉及民族因素的问题。在我国涉及民族问题的类型主要有信仰和风俗习惯引发的事件、宗教内部纠纷引发的事件、敌对势力挑拨引发的事件。

我们要认识到，处理涉及民族因素的问题时，一定要注意区分民族问题和一般的违法犯罪现象。“我们要正确认识民族关系的主流，多看民族团结的光明面，不能把某个民族自治地方局部出事同这个民族自治地方整体捆绑在一起，不能把某一少数民族中极少数人闹事同这个民族全体捆绑在一起，不能把发生在少数民族人员身上的事同实践已经证明并长期行之有效的民族政策捆绑在一起。”［24］我们要坚持在法律范围内、法治轨道上处理涉及民族因素的问题，有些矛盾和问题，虽然带着“民族”字样，“但不都是民族问题，不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题”［25］。不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题，在处理涉及民族因素的问题时，要将其纳入法律框架中进行妥善处理。要对涉案的少数民族群众宣传党的政策和法律法规，在处理涉及民族因素的问题时要依法处理，即要以事实为依据，以法律为准绳。“对涉及民族因素的突发性事件，必须建立应急管理机制特别是防控预案，明确工作原则，健全组织体系，完善预警机制，确保把问题解决在基层、解决在萌芽状态。”［26］而所有这些解决处理涉及民族因素的措施，必须要依法进行，这样才会使民族问题得到较为妥善的解决。

（五）用法律保障民族团结，坚决反对大汉族主义、狭隘民族主义

目前，有些地方出现了大汉族主义和狭隘民族主义倾向，前者是指认为汉族优于其他民族，并且排斥和歧视其他民族的民族主义，后者是指为了自身民族的认同和利益，不惜牺牲其他民族的利益。之所以产生大汉族主义是因为我国历史上汉族占统治阶级地位时间较长，各个朝代的统治者离间汉族和少数民族，从而使大汉族主义根深蒂固。而狭隘民族主义作为一种思潮具有排外、保守等特点，狭隘民族主义者只看到本民族的暂时的利益，而忽视了国家利益和本民族利益的统一性。汉族对各少数民族的宗教习俗，生活习惯缺乏了解，认为少数民族的文化思想比较落后，他们不会认同少数民族的宗教和文化，致使少数民族和汉族在心理层面产生一定的隔阂。由此可见，大汉族主义和狭隘民族主义都有损民族团结，我们一定要坚决反对大汉族主义和狭隘民族主义。

其实少数民族的文化、宗教等都是中华民族多元文化的一部分，少数民族创造了绚丽多彩的文化，从而使中华文化屹立于世界文化之林。“广大汉族要认识到，尊重少数民族及其文化，相互包容是国家统一和民族团结的基础。”［27］习近平总书记指出：我们要坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族群众、伤害民族感情的言行，引导流入城市的少数民族群众自觉遵守国家法律和城市管理规定，让城市更好接纳少数民族群众，让少数民族群众更好融入城市［28］。

因此，要增强汉族对少数民族文化的认同和理解，反对大汉族主义，各少数民族和汉族一样属于中华民族这个大家庭，没有任何民族能享有特权，没有哪个民族优越于其他民族，要有一荣俱荣、一损俱损的荣辱观。此外，各民族要坚持民族平等原则，不能认为自己的民族最优秀，而贬低和歧视其他民族，不能为了自己本民族的利益而牺牲其他民族的利益，要坚决反对狭隘民族主义观念。要“使各民族群众能够交得了知心朋友，做得了和睦邻居，结得成美满姻缘。”［29］

只有反对大汉族主义和狭隘民族主义，汉族才会融入于少数民族，少数民族才会认同中华民族这个大家庭。习近平指出：“各民族要像石榴籽紧紧抱在一起”［30］，才能紧密团结在一起创造出中华民族优秀的多元文化。

（六）用法律保障民族团结，加强民族法律法规建设

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国制定了一系列行之有效的、符合国情的民族法律法规。目前，我国已初步形成以宪法为根本，以民族区域自治法为主干，以自治条例和单行条例为主要内容的民族法律法规，这是一个相当大的进步。

重点要做好立法。“制定涉及民族因素的法律法规，要广泛征求各族群众意见，符合我国国情和民族地区实际，使法律真正起到维护平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的作用。民族区域自治地方行政体制改革、少数民族权益保障、清真食品管理、散杂居地区民族事务治理等，需要通过法律进一步规范的，都要确立合适的法律形式。”［31］同时也要看到，不论在立法的具体内容和适用范围方面，还是在立法的系统性和可操作性方面，现有的民族法律法规体系还不够完备。“尽管中国特色社会主义法律体系已经宣告形成，但这是一个多元的、充满张力的结构。”［32］逐步建立比较完备的具有中国特色的民族法律法规体系，是当前和今后一个时期民族工作的重点之一。

“当前，重点是要坚持宪法确立的有关解决民族问题的基本原则和基本框架，建立健全与民族区域自治法相配套的具体规定，把法治贯彻到民族工作的每一个领域和环节。”［33］对于一般性民族事务应通过普通法律进行规范，对于特殊性民族事务可单独立法。健全修订完善有关民族工作的法律法规。各级有关部门特别是拥有立法权限的部门，要根据国家立法法的总体要求，在现有的民族法律法规体系的基础上，结合少数民族和民族地区的实际，继续加大民族立法工作的力度。要尽快制定少数民族和民族地区经济社会发展急需的一些法律法规。要不断完善立法质量，增强法律法规条文的可操作性，明确罚则，严肃民族法律法规的权威性。

我国是一个多民族国家，长期以来形成的民族性，各民族“大杂居，小聚居”的分布决定我们的立法工作要考虑民族地区的实际问题，要采用相应的民族政策处理民族事务，在必要时授权民族地方的立法机构，将民族因素纳入地方立法工作中，形成地方法律规范，以此处理民族事务、解决民族事务问题，达到较好的民族社会治理状态。

当然，在执法、监督检查、保障等环节也要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，只有这样民族团结才有保障。

四、结语

民族团结是我国民族工作的重要内容，“民族工作可谓事无巨细、关涉人心，需要全社会的共同努力，把党的民族政策贯彻落实到社会各个领域”［34］。用法律保障民族团结是维护民族平等和实现各民族共同繁荣的有力措施。习近平总书记指出：我们要高举各民族大团结的旗帜，坚持绵绵用力、久久为功，把加强民族团结作为战略性、基础性、长远性工作来做［35］。只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按照法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固。十八届四中全会提出依法治国、建设社会主义法治国家的宏伟目标。这为我国民族工作指明了方向，即我们要依法治理国家，依法处理民族问题。只有在全社会树立宪法和法律的权威，民族问题才会得到较好的解决，民族团结才会有法律的保障。

［1］［2］［7］［11］［17］［23］［28］中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在京举行［EB/OL］.新华网.2014-09-29.

［3］中国共产党新闻网.坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路［EB/OL］.http：//theory.people.com.cn/n/2014/1016/c83845-25847338.html.

［4］张文显.法理学［M］.北京：法律出版社，1997.245.

［5］白利友.坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路［N］.中国民族报，2014-11-14.

［6］人民网社论.汇聚中华民族大团结的磅礴力量［EB/OL］.http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2014-09/30/nw.D110000renmrb＿20140930＿2-04.htm.

［8］丹珠昂奔.沿着中国特色解决民族问题的道路前进［N］.中国民族报，2014-11-15.

［9］［34］郝时远.坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路［N］.中国民族报，2014-11-07.

［10］虎有泽.散居少数民族权益保障探析［J］.青海民族研究，2013，（3）.

［12］胡锦光.宪法学原理与案例教程［M］.北京：中国人民大学出版社，2006.294-295.

［13］［19］［20］［22］［31］王正伟.充分发挥民族区域自治制度优势——纪念民族区域自治法颁布实施30周年［N］.人民日报，2014-09-03.

［14］筑就民族团结进步的中国梦——十八大以来以习近平同志为总书记的党中央关心少数民族和民族地区纪实［EB/OL］.http：//www.gov.cn/xinwen/2014-09/27/content＿2757439.htm.

［15］王正伟.加强民族法制建设，推动民族工作走上法治化道路［N］.中国民族报，2014-11-04.