公安消防大队社区消防管理绩效基础示标体系研究

路　芳，王庆锋

(中国人民公安大学，北京　100038)



公安消防大队社区消防管理绩效基础示标体系研究

路芳，王庆锋

(中国人民公安大学，北京100038)

摘要：内容公安消防大队作为各自社区消防管理工作的主要力量，其行为与社区消防管理工作质量直接相关。而社区消防管理绩效基础示标的设置，对消防队员的行为选择有着重要的影响。通过对公安消防大队职责及其公安消防产品的分析，建立一套比较完整的公安消防大队社区消防管理绩效基础示标体系，以激励消防队员执法中实施被期望的行为，提高消防大队的执法水平，最终提升社区消防安全水平。

关键词：公安消防大队；社区消防管理；绩效；示标体系

随着我国社会经济的发展，城市化水平的提高，家用电器、煤气、天然气、液化石油气的逐渐普及以及新能源、新工艺、新材料的广泛应用，这些给人们生活带来便利的同时也使火灾隐患和火灾发生的几率大大提高。而在高发的火灾事故中发生在社区的火灾比例却一直居高不下。2010年上海市胶州路718号胶州教师公寓的高层住宅脚手架起火，事故造成58人死亡；①汪永明：《警惕非典型性火灾的现实威胁“11·15”上海胶州路特大火灾后的思考》，《新安全东方消防》2010年第12期。2013年河南兰考县城镇住宅建筑发生火灾，导致7名孩童死亡。②张兴军：《河南兰考民办收养所失火致7名孩童死亡》，2013年1月5日《南充日报》。2014年贵州省报京大寨发生火灾，造成1184名民众受灾。③麻庭光：《南方为何频现社区大火》，2014年5月8日《中国气象报》。一起火灾事故，不仅给发生火灾的单位或居民家庭造成重大的经济损失，甚至人员伤亡，而且还可能由于善后处理不当而引发新的矛盾甚至案件。因此，作为保护人民生命财产不受损失的基层公安消防大队，在社区消防管理中忠于职守、履行职责应该成为一种常态。而这种常态的形成有赖于一套科学合理的绩效评估标准。

一、相关概念的界定

(一)社区及社区消防管理

对于社区的概念有很多种，有学者认为“社区是进行一定的社会活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域”④郑航生：《社会学概论新修》，中国人民大学出版社2008年版，第272页。；也有学者认为“社区有空间、地理或地域上的概念，也有心理、情感的及意识上的概念，还包括经济的或职业的概念等”⑤叶毓兰：《社区警政的理论与实际——各国社区警政比较》，台北五南图书出版社2002年版，第4页。。本文认为社区是指一个城市按照一定的行政区域(街道、镇、村等)划分的居住生活区或工作区域(机关、企事业单位等)。现实火灾事故警示我们：不论是居民住宅区，还是机关单位，一旦发生火灾将直接危及居民(含法人)生命财产安全，甚至可能造成重大损失。社区消防管理则是公安消防大队为保证社区居民(含法人)人身财产安全所进行的计划、组织、领导、控制等活动。

(二)公安消防大队绩效及绩效示标体系

“绩效”一词源于英文的performance，指的是“某人或某事发生作用的方式”“工作的结果或成就”“做完的事”。按照国际惯例，绩效示标可以分为三大类，即3E，经济(Economy)、效率(Efficiency)与效果(Effectiveness)。经济是指以最低可能的成本供应与采购维持既定服务品质的公共服务。它主要强调的是公共服务要关注成本。效率是指投入与产出之比。效果是指公共服务实现目标的程度，主要关心的是目标或成果。*周志忍：《政府管理的行与知》，北京大学出版社2008年版，第54页。所谓示标(indicator)，即指示物或指示器，一般用来表示某一事物在某一方面的信息。*周志忍：《公共组织绩效评估——英国的实践及其对我们的启示》，《新视野》1995年第5期。绩效示标则显示了人在工作结果或成就方面的信息。只有绩效示标设置得科学合理，才能有效地判断与评估相应的行为。公安消防大队绩效就是公安消防大队工作的结果或成就，公安消防大队绩效示标就是反映公安消防大队工作结果或成就的指示器，能够反映某个队员在工作结果或成就方面的信息。公安消防大队绩效示标体系是由若干既相互联系——各个示标之间存在着逻辑关联，又相互区别——各具特定测度功能且能反映公安消防大队工作结果的绩效示标所组成的示标族或示标群。所谓消防大队绩效评估是对消防大队履职状况及其绩效和效果的评价，因此，绩效示标的设置理应围绕其工作职责展开。

二、公安消防大队社区消防管理绩效基础示标体系设置的价值

(一)有利于激励消防队员实施被期望的行为

一个组织总是期望依靠其组织成员去完成使命，因而每个组织都会对其成员寄予一定的期望，也只有每个组织成员都能履行好自己的职责，组织使命才能得以实现。在消防队伍中，作为一个专门从事消防工作的组织，它肯定期望每个消防队员都能够忠于职守、尽职尽责。但是如何才能使消防队员做到这些呢？为其设定行为模式或标准在此成为关键，也就是绩效示标体系。因此，通过设置科学合理的绩效示标体系并对其绩效结果进行评估、反馈和运用，真正评出优劣好差，并辅之以一定的物质和精神方面的奖惩，从而引导、调控和激发消防队员实施符合消防绩效目标的行为。

(二)有利于提升公安消防大队的执法水平

一般而言，在约束条件一定的情况下，人们的行为受到三个因素的影响，一是意愿——想不想做好；二是能力——能不能做好；三是做好事情的环境或条件。同理，它也适用于消防队员。公安消防大队执法水平的高低是每个消防队员执法水平的加和，而消防队员执法水平的高低与其执法行为密切相关。因此，提升消防队员的执法行为意愿与能力将有利于促进消防队员执法水平的提高，进而促进整个消防大队执法水平的提高。但如何提升消防队员的行为能力与意愿呢？当消防人员付出与所得(包括货币收益与非货币收益)成比例时，他们就基本乐意干，此时，即使能力不行他们也会自行弥补的，反之亦然。显然，设置科学合理的绩效示标及其体系在此成为关键。再者，工作环境或条件也很重要，因为“巧妇难为无米之炊”，比如一些设备、器材等工作条件对于消防人员获得良好的绩效也是不可或缺的。

(三)有利于提升社区消防安全水平

戴维·莫里斯认为，“精明的人解决问题，有天才的人避免问题。预防疾病比医治疾病容易并且花费较少。同样，预防犯罪也比处理犯罪容易和较少花费”*【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府--企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁、汤国维、寿进文、徐荻洲译，上上海译文出版社1996年第165页。同理，在消防方面，预防火灾比应对火灾容易且花费较少。以预防火灾或降低花费为目标设置绩效示标，当客观公正的评估结果带来消防队员利益上的差异时，理性的消防队员会努力改进自己的行为并与组织目标保持一致，这样，通过消防队员个人绩效水平的提高促进消防大队队员达到其既定的目标要求。“社区消防安全检查次数及火灾整改次数”“社区消防宣传教育次数”等示标，则具有这一效果。如果火灾得到有效预防，那么将有利于促进社区消防安全水平的提升。

三、公安消防大队社区消防管理绩效示标的搜寻与确认

(一)公安消防大队社区消防管理绩效示标设置的依据

1.公安消防大队职责

公安消防大队是根据我国行政区域划分的负责一个县(区)级地方辖区消防安全的专门机构。根据《中华人民共和国消防法》对我国各级公安消防部门的要求，消防大队的主要职责包括：承担责任区消防监督管理；火灾扑救和重大安全事故的抢险救援；火灾事故调查；进行社会消防宣传教育，提高公民的消防安全意识；按规定应当履行的其他职责。

2.公安消防产品*这里与日常所谓的公安消防产品的概念不同，灭火设备，报警设备等产品实际上是有关公共安全方面使用的私人产品或消费品。

从政府经济学的视角来看，公共产品是政府及其公共部门生产、购买或提供给公民的产品和服务。依此公安产品则可指公安(警察)部门所生产、购买或提供给公民的各类有关公共安全的产品或服务。*王庆锋：《公共安全产品质量与成本及其价值探析》，《北京行政学院学报》2005年第2期。因此，作为公安产品之一，公安消防产品可以表述为公安消防部门所生产、购买或提供给公民的各类有关公安消防安全的产品或服务。消防大队绩效评估是对其工作产出与结果的评估，根据上述界定，公安消防大队的产出即公安消防产品，公安消防绩效评估即是对公安消防产品的评估。因此，社区消防管理绩效示标理论上应是公安消防产品示标化的具体体现。

(二)公安消防大队社区消防管理绩效示标的搜寻与确认

构建绩效示标体系的根本目标是通过构建示标体系提升消防大队的绩效，以实现消防组织的目标。因此，只有绩效示标设置得科学合理，才有可能激发消防队员自然的积极行为，进而提升其消防绩效、实现组织的消防目标。事实上，如果说公安的职能目标是“发案少、秩序好，社会稳定，群众满意”，则表现在消防方面，消防大队的目标就应该是“社区火灾少，居民(含法人)生命财产保障的满意度高。”职能目标一经确认，它就成为设置消防大队绩效示标体系的原点或基石。基于消防产品的生产过程与结果，我们尝试着搜索其绩效示标。

1.社区消防管理过程的绩效示标

从工商企业ISO9000质量管理体系来看，企业为了得到满意的产品，会对其生产过程进行管理和评估。在此，看似是过程管理，其本质是通过过程控制实现并确保产品质量过关。依此道理来看，社区消防管理亦是如此。如果对社区消防管理过程中每一工作环节进行测量并评估其工作质量，确保每一工作环节的产出最优，这样，才能有利于实现“社区火灾少，居民(含法人)生命财产保障的满意度高”这一终极目标。根据上述逻辑，结合《中华人民共和国消防法》《消防监督检查规定》《火灾事故调查规定》等法律法规、部门规章的相关内容，将社区消防管理过程分为社区消防执法服务和社区消防执法办案两大类，并分别从主观与客观两种视角来搜索其过程绩效示标。具体分述如下：

(1)社区消防执法服务绩效示标

社区消防执法服务是公安消防大队依法为社区居民(含法人)提供各种消防服务，主要包括其他形式消防队伍建设、社区消防装备、社区消防宣传教育和社区消防检查等等。据此，我们可以设置几组客观示标。同时，ISO9000:2000标准文件指出：“组织依存于顾客，组织应理解并满足顾客的需求”。*王庆锋：《国外公共部门质量管理机制研究》，中国经济出版社2007年版，第166页。基于公安消防大队设立的目标，消防队员是社区居民(含法人)的公仆。因此，其社区消防执法服务职能必须以满足社区居民(含法人)需求为目的，即以顾客——社区居民(含法人)为中心。依此来看，社区居民(含法人)对消防执法服务的质量最有发言权。故而，从满意度角度设置了主观示标。

具体来讲，公安消防大队的社区消防执法服务应该包括如下示标。客观示标：一是其他形式消防队伍人数(包括职员消防队伍人数、企事业专职消防队伍人数等)；二是社区消防装备(包括万人拥有消防车数量等)；三是社区消防宣传教育(包括大众型的消防宣传教育的次数、专业型的消防安全培训的次数及持证上岗合格率等)；四是社区消防检查(包括社区消防安全检查次数、社区消防安全检查达标率、社区消防用品*此处消防用品是指经由企业生产，用于消防业务的私人生产品。质量合格率、社区火灾隐患整改次数等)。主观示标：一是社区消防宣传教育满意度(包括社区消防宣传教育内容满意度、社区消防宣传教育形式满意度等)；二是社区消防检查满意度(包括消防检查程序满意度、消防大队与政府相关职能部门联合执法满意度等)；三是消防行政许可办理满意度(包括受理满意度、作出行政许可满意度等)。

设立该组绩效示标的意义：本组示标中的客观示标，如“消防宣传教育次数”“消防安全检查次数”等示标，是对消防队员执法行为的量化。此类示标一般不含价值偏好，只是对消防队员执法行为的客观记载，反映消防队员执法服务的实然状态。“消防宣传教育满意度”“社区消防检查满意度”等主观示标是社区居民根据自己的主观感受对消防队员的执法行为做出价值判断，主观示标与客观示标在此形成印证，如通过客观示标测得社区消防宣传教育绩效得分高，而满意度低，则说明此项工作中存在问题，需加以改进。

(2)社区消防执法办案绩效示标

社区消防执法办案是公安消防大队依法对消防案件进行办理的活动，包括社区消防行政案件和消防刑事案件办理。社区消防行政案件是公安消防大队根据《公安机关办理行政案件的规定》对违反消防安全的单位或个人决定行政处罚的案件；社区消防刑事案件是公安消防大队根据《公安机关办理刑事案件的程序》办理失火案和消防责任事故案。根据消防行政案件和刑事案件从受理到结案的过程，我们可以设置几组客观示标。此外，同上述逻辑，当事人作为社区消防执法办案的顾客，其满意度也是必不可少的。

具体来讲，公安消防大队的社区消防执法办案的示标包括如下示标。客观示标：一是社区消防行政案件办理绩效(包括涉嫌消防安全违法*根据《中华人民共和国消防法》、《消防监督检查规定》等法律法规和部门规章，消防安全违法行为包括了违反消防安全管理规定、不履行消防职责、妨碍灭火救援、妨碍火灾事故调查、过时引起火灾等十二种违法行为。案件的发案数、涉嫌消防安全违法行为案件的受案数、消防行政案件办理后的行政复议率及复议后的正确率、消防行政案件办理后的行政诉讼率及诉讼后的败诉率等)；二是社区消防刑事办理绩效(包括社区消防刑事案件发案数、社区消防刑事案件立案数、社区消防刑事案件破案率等)。主观示标：一是社区消防行政案件办理满意度(包括消防安全违法行为案件办理满意度等)，消防安全违法行为案件办理满意度又包含受理、回避、证据收集和适用简易程序满意度等子示标；二是社区消防刑事案件办理满意度(包括失火罪、消防责任事故罪办理满意度、涉嫌其他犯罪的案件移送满意度等)，失火罪消防责任事故罪办理满意度又包含立案、侦查和移送审查满意度等子示标，而其他犯罪案件移动满意度又包含接受移送案件满意度等子示标。

设立该组绩效示标的意义：虽然社区消防行政案件和刑事案件的性质不同，但其本质上都是公安消防大队依法行使公安权力，惩治违法犯罪、保障居民或法人合法权益的活动。一方面通过设立客观示标使公安消防大队执法办案可测量化，以此来确保消防队员秉公执法，依法行使权力。同时，客观示标之间存在一定的逻辑关联性，如“发案数”和“受案数”等示标。另一方面，由于在实践中，公安消防大队可能存在隐案不报、虚报的现象，并且消防案件当事人对消防队员执法办案的行为是否公正的感知印象最深，故而主观示标的设置更有利于准确地测度公安消防大队真实的产出绩效。

2.社区消防管理的结果示标

美国著名学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为，“若不测定结果，就不知道成功了还是失败了。”*【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府——业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁、汤国维、寿进文、徐荻洲译，上上海译文出版社1996年第200页。同样，社区消防管理也是如此，管理工作做得如何，是否达到了组织预期的目的或结果，遵循“结果为本”的原则，就必须科学地测度或评估。社区消防管理结果按照“社区火灾少，居民(含法人)生命财产保障的满意度高”的消防目标，可以分为消防经费、社区发生火灾次数及其损失额度，以及参与应急救援的次数等等。这是客观示标，它客观地记载或印证了消防事件或事实。诚然，由于客观示标未必能全面或精确地反映消防队员的全部行为。因此，我们尚需考虑主观示标，即社区公众的满意度。其中，主客观示标在此也存在一种相互印证的关系。

具体来讲，公安消防大队的社区消防管理的结果示标包括如下示标。客观示标：一是消防大队经费(包括行政经费、业务经费等)；二是社区发生火灾次数(包括社区内特大火灾发生次数、社区内重大火灾发生次数、社区内较大火灾发生次数、社区内一般火灾发生次数等)；三是参与应急救援的次数(包括参与自然灾害事故救援次数、参与安全事故救援次数等)。主观示标：居民对消防安全结果的满意度(包括居民对消防环境的满意度等)。

设立该组绩效示标的意义：一方面本组示标与社区消防管理过程示标相互印证，从理论上来讲，如果消防管理过程绩效得分高，那么社区火灾发生数应有所减少，社区消防安全水平应有所提升；同时，要评估消防大队社区消防管理结果，一方面通过“火灾发生数”等客观示标予以表现，另一方面也要通过“居民对消防环境的满意度”的主观示标予以测量，当二者测量结果一致时，说明消防目标得以实现。

(三)社区消防管理绩效的测量

1.客观示标测量

客观示标是客观存在、客观上发生了的事件。客观数据可根据消防工作记录台账和实地考察获得。工作记录台账记载了消防工作的具体情况，如消防监督检查记录、刑事案件案卷等等。在测量时，每位消防队员或每个消防大队的基准分为100分，以“专业型社区消防安全培训上岗率”为例，组织或上级管理机关对某一绩效测量周期内培训上岗率的标准做出规定，对未达到标准的队员或大队给予一定的扣分，依此方法，可以对每一项示标内容进行计算，最后得出的数值即为消防队员或消防大队的绩效结果。此类评估，一是由当地政府做出，二是市公安局对各县区的消防大队绩效评估评比时使用。同时，为了避免漏记、漏报或记录不实的现象，对社区消防管理过程和社区消防管理结果中的漏记、漏报或记录不实的现象可以加大扣分力度，严重的甚至可以一票否决；对于消防执法办案中接到报案不予出警、虚报破案率或隐案不报的，可以直接一票否决。

2.主观示标测量*此处参照了导师王庆锋《公安派出所执法满意度测量研究》，《中国人民公安大学学报》2011年第3期。

本文中社区消防管理满意度测量(主观示标)采用的是加权平均法。将表-4中不同的要素(Ka)和满意等级(Xb)分别赋予不同的权重，从而通过计算得出顾客满意度CSD(customer satisfied degree)，现以社区消防执法办案为例，具体测量方法如下：

表1　公安消防大队社区消防执法办案满意度测量表

根据上表可以得出：

消防执法办案满意度(CSD)= K1X1n11+K1X2n12+……+ K9X5n95=∑KaXbnab(a=1～8，b=1～5)

最终，CSD= CSD100/N(N=∑nab)

其中：N为实际样本数，100/N为修正系数。

表中X是满意等级，各等级的权数是因社区消防管理的顾客、公安消防产品不同而人为赋予的，并且一旦赋值,就不要轻易更改，以保证CSD评价的一致性和可比性。见表-2。

表2　等级X及权数的确定

表中K是测量要素，各要素根据社区消防管理外部顾客的期望值分析作为设定要素权重的依据，与消防行政案件相比，受过刑事伤害的当事人对公安消防大队消防队员的满意度感知印象最深、破案期望值最大，因而设定权重数值较大。当然，在各地公安消防大队具体应用中，还可以根据当地公安消防大队社区消防管理职能设定的具体情况选择不同的测量要素，并且根据各要素的重要程度不同而赋予不同的权重，但是权数的加和应等于1。见表-3。

表3　要素K及权数的确定

社区消防执法服务和社区消防管理结果中主观示标(即满意度)的测量可参照上述方法，故不再赘述。公安消防大队社区消防管理满意度即为社区消防执法服务满意度、社区消防执法办案满意度和社区消防管理结果满意度的加和。

通过上述分析可知：为了提高公安消防大队社区消防管理的绩效，保证社区居民生命财产安全，我们依据公安消防大队职责，从应然的过程和结果视角，借助于客观示标与主观示标分类，对消防产品的关键绩效示标进行了搜寻，获得了几组公安消防大队的基础绩效示标。我们认为，绩效示标设置越是科学合理，就越能测度出消防大队队员及其组织真实的产出绩效，配置于合理的奖惩，引导消防大队队员及其组织达到预期的效果。在主观客观示标的关系中，它们又存在着相互印证的关系，力求能够客观全面地反映消防大队队员及其组织的真实绩效。同时，应注意的是，设置绩效示标绝不是“摊派任务”或是“挑毛病”。真正的绩效示标体系中包含奖惩，但惩处不是目的，找到问题改进质量才是目的。一方面，科学合理的绩效示标体系可以对消防队员及其组织的行为产生激励作用，设置行为底线并提高其工作意愿，即实现“我必须干”并且“要干好”的目标。另一方面，通过绩效考核，可以具体地掌握消防队员的培训需要，从而制定切实有效的培训计划，提高执法能力。再者，作为消防大队的上级管理机关，应给的人财物等资源条件必须给齐。比如，测量“社区消防装备”示标就必须有充足的经费支持，才能体现绩效示标的公平。

(责任编辑蒋凌燕)

此文为2012年湖南省教育厅重点科研项目“社会安全视野下和谐警民关系构建之研究”(12A043)的阶段性成果 。

收稿日期：2014-09-22

中图分类号：D631

文献标识码：A

文章编号：1672—6057(2015)01-60-07