高校“去行政化”:一个特殊的样本

赖星华

(汕头职业技术学院 科研处， 广东 汕头 515078)

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。［1］1182013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次确认:“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”。在高校“去行政化”问题上理论探讨纷纷扰扰，不如另辟蹊径、现实观照。现实中有这么一个高校:行政领导严重不全，岗位级别混乱不堪，照样运转得不错。这足以给我们推进高校“去行政化”一些启示。

一、样本描述

某公立专科高校，副厅级，2002年成立，有四个校区，学生14 000余人，在编教职工700余人，设副厅级领导岗位2个(书记、校长)，正处级3个(副书记、副校长)，副处级26个(二级单位正职)，正科级35个(二级单位副职)，副科级77个(科长)。在全校26个二级单位中，高峰期23个长期(三年以上)没有正职负责人，有的以副代正，有的设临时负责人，有的连临时负责人都没有。科级和副科级干部严重不足，近五年一直保持正科25个、副科58个。党委书记和副校级领导也曾几年处于空缺和半空缺状态。那么，这样一个行政领导严重残缺不全的学校是否管理很混乱、质量很低下呢?答案是否定的。该校2009年通过了省高职高专人才培养水平评估(评估专家组提出的第一个整改意见就是健全二级单位行政领导干部，但学校依然故我);至今学生规模由建校时的3 000多人翻了四倍;2013年起全部按省3A线录取学生，2014年有578位新生超过本科录取线;就业率近三年分别是95.28%、97%和97.50%。行政领导严重不足，很多事务无暇顾及，学术权力自然生长，这就成为高校“去行政化”的一个特殊样本，值得我们深入探讨。

二、样本分析

1.各级行政领导残缺不全既有校外原因也有校内原因，两个原因长期交织在一起。一是该校由五个学校合并升格而来，在合并前两年，按上级要求人事冻结，而合并后因被合并学校多老干部也多，必须内部消化，但这些老干部在几年内基本退休，空缺岗位较多。二是由于基础差，干部队伍青黄不接，没有足够的人选。学校又没有行政领导选拔自主权，任职条件需按上级要求。副厅、正处由上级任命，副处及以下干部的选拔任用也必须先向上级组织部门申报工作方案，获得批准后才能实施。三是由于校内干部选拔任用工作要由学校党委会决定、组织部实施，但该校党委书记和组织部长岗位长期处于没有正职负责人的状况，导致干部选拔任用工作长期停滞。四是现实原因复杂，很难达成一致意见推动领导干部选拔任用工作。由此可知，该校并非主动削减行政力量、有意识地“去行政化”，而是客观条件起到了“去行政化”的效果，导致该校学术权力在很多方面能够有所作为。

2.行政领导干部严重缺乏，学校还能正常运转的原因复杂:一是没有正职负责人的岗位，有人在承担相应的事务。如没有党委书记的时期，副书记行使职权;没有处长，副处长说了算;没有副处长，科长管事;没有科长，科员当政;甚至当某系主任空缺找不到干部顶替时，口头委托一个普通教师当召集人来落实事务。这些人员中，有的是学校发文任命的，有的则是自动“当选”的。这样，在学校召开中层干部会议时就出现怪现象，既有副厅级、处级、副处级，也有正科级、副科级和没有行政级别的教师。二是工作在一线的普通教师、科员和职工，大多数有职业素养和良知，按照制度和惯例，能够自觉做好本职工作。高校本身是一个松散的联合组织，本不需要太多的行政管理，这为“去行政化”提供了理论基础和现实环境。行政力量下去了，学术力量自然上升，反而有可能把教学科研工作做得更好。三是机构框架完整，事权线条较为明晰，这就为广大教职员工采用底层直接联系的办法解决问题提供了可能。如教室的多媒体坏了，教师直接找维修人员，不是按照大多数高校先上报系部，再转报职能部门，职能部门再下派技术人员的方式，绕过了行政领导，效率很高，而且少了很多麻烦事。四是在任用干部时重视资历。当一个领导岗位空缺无人时，人们自动从部门的下一级领导干部或资历较深人员中寻找替代人。这个替代人能够得到基层人员的尊重和上级领导的认可就行了。五是该校有群众监督的传统。一旦学校有行政腐败和学术不端行为，就有人站出来揭发。正因为做事的人还有，而且有人监督，保证了学校的正常运转。这也说明一个事实，行政领导、行政级别在高校的管理中没有某些专家说得那么重要!

3.行政领导虽说没有那么重要，但是不能缺少。高校也是一个组织，要运转良好、提升档次需要一个完整科学的科层结构，配备相应的行政领导。该校虽然在发展中取得不错的成绩，但还是存在不少问题，还可以做得更好。通常来说，高校的一线教职员工素质较高、有职业道德，但是也不能排除一些素质较低的人员需要督促、管理，这就需要行政权威。还有一些事务，不是基层对基层就能解决的，需要高层领导出面协调;遇到错综复杂的事务，还是需要一个拍板人;尤其是在对外业务衔接时，没有正式任命的行政领导处境尴尬。缺少行政领导，正常运转问题不大，大家遵行某些规则总能解决问题，但是要开拓创新就很难了。由于责权利不匹配，光靠道德推动是不行的，或者说是不可持续的。再说，学术权力要强大不能单靠自发，需要行政来组织，因为学术权力是分散的，而且强调独立。学术活动的开展也需要行政来保障、推动。该学校几个院系就是因为没有行政领导，学科发展和专业水平一直处于低层次徘徊。

三、样本启示

通过上文分析，该校并不是一个“去行政化”、实现科学管理的好样本，但我们还是可以从中得到一些通用的启示:

1.高校行政结构应扁平化，领导配备简略化，取消二级单位及以下机构副职。科层结构和行政管理是所有社会组织的一个共有现象，但高校的科层结构和行政管理可以简化。我们知道，行政领导越少、层级越少，越有利于提高行政服务效率。样本学校行政领导严重缺乏，事权自然下放，并运转良好。所以二级单位及以下机构只需保留一名负责人，处长直接对应科长再到科员，权力和事务下放，减少副职中间层次，提高管理效率。有一例可证明，该校开校长办公会时，多为科长甚至科员直接主持议题汇报，科长或科员当场接受会议决议，直接贯彻落实，避免了信息流失而且快速高效。很多事务貌似需要副职分管正职领导拍板，其实只要制度到位分工明确，根本不需要领导出面。行政领导可以下放大部分事务，只是管大局，管住那只“闲不住的手”，相信群众，依靠群众，充分发挥基层群众的创新性和积极性。这才是高校“去行政化”后行政管理方面所要的效果。也有人说，层级越多，经手人越多，不容易决策失误。须知，经手人越多，产生责任分散效应，每个人承担的责任就少了，决策更不理性，面对利益各有所求，面对困难互相推诿，不仅效率低下，而且风险更大。

2.岗位职务与行政级别分离，最终取消行政级别，取而代之岗位绩效待遇。很多人认为高校作为一个事业单位、学术组织，拥有行政级别不伦不类，加重了内部管理官僚化，力主取消行政级别。对此有不同看法:“高校的行政级别是高校社会地位和教育地位的体现，作为事业单位的行政级别，只是一种政治地位的体现，并不拥有实际行政权力，与高校内部行政化没有直接联系。”［2］6我们应当承认行政权力在高校存在的合法性和必要性，但行政权力过于强大，高校一切领域都行政化管理就不对了。当前行政权力过度干预学术活动，不仅资源分配行政化，学术事务也行政化。学术事务采用行政管理模式，下级服从上级，不符合学术规律，不利于学术创新。同时，资源分配上行政级别越高越有话语权。这样，行政级别就成了一个待遇的问题，不仅仅是满足精神欲望，而且“仕学通吃”，具有实实在在的物质利益。高校不宜用行政级别来衡量一个人的成就，也不能用行政级别来划定一个人的待遇。这已被讨论较多，大多数人都认可这一点。行政级别既然已被认为是“官僚的化身”，取消也无妨。但是，如果取消行政级别，还是需要一个标杆或者说参照系统来核定待遇问题。样本学校的中层干部，行政级别各一，现实施绩效待遇，不管你是什么级别人员，只要你从事的是这个岗位的工作，就给你相应的待遇，有效地化解了干部们的怨气，可资借鉴。

3.制度先行，实现由“领导管人”走向“制度管人”、“精神管人”。“领导管人”其实是官僚体制和政治干预的管理模式，是人治的表现，危害明显。“制度管人”本质上是契约管理方式，适应依法治校要求，通过严密的制度界定每个人的职权，并有相应的措施引导、约束领导干部和教职员工的行为。样本学校近两年大力提倡“依法治校、规范管理”，在制度方面进行“废、改、立”工作，全面清理各级各类制度，已从制度上建立“淡化行政权力、强化学术权力”的机制。这样，为广大教职员工日常行为提供了准则，有利于自治。在行政领导缺乏的情况下制度更显意义。当然，有制度还需要有措施落实。而且，制度是表面的，更深层次的是大学精神的建立。高校是一个精神文明建设的机构，大学精神对高校日常管理有着重大的影响。该校是一个合并升格的学校，许多教职员工的精神面貌还停留在中专层次，建校以来两任校长都认识到这不利于高校内涵式发展，经常在各种场合宣讲大学理念、大学精神，经过长期的努力，现已初见成效。因此，培养教职员工具有“独立之人格、自由之思想”的大学精神对于“去行政化”非常重要。不少人怀旧于西南联合大学的辉煌历史，津津乐道于当时的教授治学、办学自主权等等。其实，当时并不缺少政府染指高校的事例，只是西南联合大学的校长、教授们的“牛气”能够抵抗官府而已。［3］49

4.“去行政化”其实是“去官僚化”，不是不要行政管理，而是要减少行政对学术的过分干预，由官本位转向学术本位。高校是一个学术机构，而不是官僚机构，学术权力的存在并起主导作用是保证高校学术活动科学开展的基础。而行政权力的存在价值是为学术活动提供保障性服务。要减少干预，靠自觉是不行的，首先要从法制上建立权力制衡架构。如在高校设立学术委员会等学术组织，行政领导占少数，并且不得干预学术委员会的议事过程，学校党委和行政领导班子原则上不得否决学术委员会在其职责范围内按正常程序作出的决议。当前的问题是政府对此并没有一致的态度。以学术委员会主任委员的人选问题为例，在全国上下广泛呼吁保障高校学术权力的背景下，2010年11月广东省委就出台了《关于进一步加强对高等学校若干重大问题监督管理的意见》，提出:学校主要领导一般不兼任学校学术委员会主任，并在2012年5月的《关于加强高等学校领导班子建设的若干意见》中再次重申这个意见，得到其他省很多高校的响应。而2014年3月教育部开始实施的《高等学校学术委员会规程》则强调:主任委员可由校长提名，全体委员选举产生。这将再一次把学术权力置于行政权力控制之下。所以，立法工作很重要。在“去行政化”方面最好的样本是南方科技大学，其“去行政化最主要的工作是立法，用法的形式规定学校的运行，就会减少行政干扰，将原来的行政管理转变成行政服务”。［4］不管政府对高校“去行政化”如何作为，我们有必要调动一线教师对权益保护的自觉性和积极性，在实践中逐步培养制衡力量。只有普通教师敢于维护自己的合法权益，敢于维护学校制度的权威了，行政力量才不敢嚣张。高校出现行政化既有外部原因，也有士文化精神消失、知识分子风骨不再的因素。这也是学术创新难有重大成果的主要原因之一。

5.转变行政职能，构建和谐校园。行政和学术既有对立的一面，也有统一的一面。行政强调效率，要求上令下行、整齐划一，是求同思维;学术追求真理，倡导百家争鸣、平等自由，是求异思维。两者内在矛盾不可调和，但是也有相辅相成的一面。我国高校的学术活动不仅有科学研究，还有培养社会主义的建设者和接班人的政治任务，还有为社会主义市场经济服务，成为社会主义意识形态堡垒的职能。学术要发展，离不开行政服务，特别是当出现学术不端和腐败现象时，需要行政来干预。行政管理要科学，也离不开学术的探索和理论的支持。所以，我们在强调行政与学术对立制衡的同时，也应注意行政与学术的配合。如根据学校的学术力量，在学术委员会里，担任校级领导和中层干部的人员不超过总人数的1/4或1/3，但是应保留一个分管科研或教学的校级副职，以便与校长办公会衔接沟通，落实学术委员会的决议。高校行政化包括外部的行政化和内部的行政化。外部的行政化，导致高校领导唯上是从，千校一面;内部的行政化压制学术自由，创新不再。那么，外部的“去行政化”要界定政府和高校双方的权利，还高校自主权;内部的“去行政化”则要改变高度集权的管理体制为松散联合的管理体制，行政部门由管治变为服务。只要行政职能转变为服务性质，行政越强大学术越欢迎。

总之，高校行政化既有国家体制因素，也有高校治理和教师素质的原因。在高校，价值决定理念，理念决定制度。没有思想文化建设方面的突破，高校“去行政化”、建立现代大学制度是不可能实现的。这样一个长期而艰巨的任务，既可以从上至下，也可以自下而上，先局部再整体逐步完成。其关键是构建一个行政和学术相互制衡的机制，需要从实践层面、制度层面、精神层面共同推进。

［1］《教育规划纲要》工作小组办公室.全国教育工作会议文件汇编［G］.北京:教育科学出版社，2010.

［2］冉亚辉，等.取消高校行政级别是一个短视的观点［J］.江苏高教，2007(5).

［3］戚务念.高校行政化归因与出路借鉴:组织社会学的分析［J］.教育学术月刊，2011(2).

［4］段安平.南科大“去行政化”最主要是立法［N］.晶报，2012－04－27.