地方立法民主化的界定、标准及功能*

2015-02-12段葳刘权

云南行政学院学报 2015年4期

关键词：代议制民主化民主

段葳，刘权

（黄冈师范学院政法学院，湖北黄冈，438000）

地方立法民主化的界定、标准及功能*

段葳1，刘权2

（黄冈师范学院政法学院，湖北黄冈，438000）

地方立法的民主化，是指地方立法主体和立法程序从较低程度的民主不断走向较高程度民主的一种动态过程。判断地方立法民主化有两个重要标准：地方立法主体更加具有民主性和地方立法程序更加具有参与性。代议制民主理论、参与式民主理论和治理理论是推进地方立法民主化的理论基础。不断推进我国地方立法的民主化，具有加快实现中国特色社会主义民主、提升立法质量、克服当代政府立法的“民主赤字”、协调地方社会多元化利益、增强地方立法的实效性、有利于实现良法善治等多重价值。

地方立法；民主化；立法质量；良法善治

2014年10月23日十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，应当“深入推进科学立法、民主立法。”经过30余年的社会主义改革开放，当今中国正处于社会转型关键期，各种社会利益交错复杂，公民权利意识不断提高，民主立法变得日益重要。如何有效地整合与协调社会多元化利益，使不同的利益群体哪怕是极少数人的利益诉求，都能得到充分地表达和实现，已成为我国地方立法民主化的一项重要课题。然而，对于究竟什么是地方立法的民主化，地方立法的民主化又有哪些标准等问题，学者们并没有给出一个明确的答案。本文重点探讨地方立法民主化的内涵及其标准，并对我国地方立法民主化的理论基础与功能进行了分析。

一、地方立法民主化的认知

（一）地方立法民主化的内涵

“民主”一词，源于古希腊，原意是指人民当家作主。经过不断地发展，民主主要在下列两个意义上使用：第一，民主是一种国家制度，是一种国家形态。第二，民主是争取和保护人民权利的观念，民主意味着人民有参与国家管理的“平等权利”［1］（P42）。列宁曾经说道：“民主意味着形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权”［2］（P96）。在一种普适的语境下，民主不仅指多数人的统治，而且还涵盖实行统治的一个过程，不仅指一种实体的目标，还指实现这一目标的步骤和程序，是程序民主化和民主程序化的有机统一。对于地方立法民主化的内涵，不同学者有不同的理解。郭道晖教授在其主编的《当代中国立法》一书中，认为，“立法的民主化包括以下一些环节和原则：立法机构的民意代表性，立法程序的民主性，立法过程中的人民参与，立法的公开化，对立法的监督”［3］（P165）。周旺生教授认为，“立法的民主化主要包括立法主体的广泛性、立法内容的人民性、立法活动过程和立法程序的民主性”［4］（P83）。李林教授提出：“在民主政体下，立法程序的民主化应当有两方面的要求：一是要求立法机关应当有民主化的立法活动程序，包括它的立法活动应当有更多的公开性；二是公民和社会团体等能够充分参与、影响和监督立法过程”［5］（P56）。因此，笔者认为，我国地方立法的民主化，是指我国地方立法主体和立法程序，从较低程度的民主不断走向较高程度民主的一种动态过程。具体来说，我国地方立法的民主化主要可以分为两个方面：一是地方立法主体的民主化，二是地方立法程序的民主化。

（二）地方立法民主化与科学化的关系

地方立法的科学化，是指地方立法在立法理念、立法内容、立法技术上不断走向科学合理的一种动态过程［6］。立法的科学性与民主性是不同的，地方立法的科学化与民主化是存在区别的，地方立法的科学化与民主化是提高地方立法质量最重要的两个方面，或者说是提高地方立法质量的最有效的两种途径。地方立法的科学化的核心是立法内容的科学性，另外也包括立法理念的科学性、立法技术的科学性；而地方立法的民主化则偏重于立法主体和立法程序的民主。地方立法的民主化与科学化二者缺一不可。地方立法只有既符合科学性，也符合民主性，才能确保其所制定出来的法是高质量的法，是“良法”。事实上，我国很多规范性文件甚至是立法都将民主立法与科学立法作了区分。例如，我国《立法法》第5条规定了立法的民主原则，第6条规定了立法的科学原则，也把立法的科学性与民主性区别开来了。

二、地方立法民主化的标准

（一）地方立法主体是否更加具有民主性

判断地方立法是否在不断走向民主化，或者说判断地方立法是否在从较低程度的民主不断走向较高程度民主，首要的标准就是地方立法主体是否更加具有民主性。在我国现阶段，地方立法主体的民主性明显不足，民主化水平低下。在人大代表组成结构中，官员代表比例过大，农村居民代表过少，直接选举人大代表的范围过于狭窄。人大代表组成结构的缺陷和间接选举代表的方式，大大降低了人大代表的代表性。而且，我国地方人大立法权没有得到很好地应用，虚置现象较为突出，也严重影响到了地方立法的民主性。虽然法律明确规定了我国省、自治区、直辖市和较大市的人民代表大会就特别重大事项制定地方性法规的权力，但是在实践中，我国地方人大立法权被“架空”，人大常委会几乎包揽了地方立法的所有事项。地方人大常委会在实践中事实上的立法主体地位不符合社会主义民主立法的本质要求，更有损于社会主义民主立法的民主形式。因此，判断我国地方立法民主化的具体标准，也就是地方人大代表的广泛性和民意代表性是否在不断提高，地方立法主体的地方立法职能是否在不断加强，地方立法主体行使地方立法权独立自主性是否在不断提高。

（二）地方立法程序是否更加具有参与性

判断地方立法是否在不断走向民主化，另一个重要标准就是地方立法程序是否更加具有参与性。在我国现阶段，地方立法程序存在许多民主性不足。首先，地方立法项目的来源比较单一，绝大多数地方立法项目的提出主体都是地方人大和地方政府，特别是地方政府提出的立法项目占绝大部分比例。第二，我国地方立法起草渠道极其有限，民主化程度很低，相当数量的地方性法规、规章都是由地方政府主管部门起草的。第三，立法听证制度作为一种尝试性的地方民主立法方式，也存在许多不完善之处，主要表现为听证范围模糊、听证方式的单一、听证主体权利义务的不明确等方面。第四，地方立法审议和表决的民主性也存在诸多不足之处，主要表现在主任会议权力过大、缺乏有效的辩论制度、公民旁听制度不健全、整体表决欠缺民主性等方面。因此，判断我国地方立法是否在不断走向民主化的另一个具体标准，也就是地方立法程序是否具有更广泛的参与性，地方公众是否享有地方立法动议权，地方立法起草渠道是否更加开放、多元，地方立法听证是否更加有效，地方立法审议和表决是否更加民主。

三、推进地方立法民主化的理论基础

（一）代议制民主理论

英国的思想家詹姆士·哈灵顿最早设计了代议制理论，他设想了一个代议制共和国，认为在地域广阔、人口众多的国家，代议制十分必要。代议制民主理论的内容主要包括：一是主权在民。代议制意味着由人民选举自己的代表，由代表组成议会来代表人民行使国家职权，但最终主权属于人民。二是少数服从多数。代议制民主理论最基本的原则就是少数服从多数原则。对于社会公共事务有不同看法很正常，但为了最终使决定及时作出，民主要求尊重多数人的意见，少数人应当服从多数人的决定。三是人民能够监督、控制政府。代议制民主是建立委托代理的基础上，公民是最初的委托人，代表或议员是公民的代理人，政府官僚又是代表或议员的代理人。当公民不再信任委托人时，可以对其进行更换；当代表或议员不再信任政府官僚，也可以对其进行更换。对于地方立法的民主化来说，应不断完善地方立法主体的民主化建设，改善地方人大代表结构，扩大直接选举的范围，改善执政党与地方人大的关系，强化地方人大立法职能。这一系列完善地方立法主体的民主化建设的措施，正是代议制民主理论在推进地方立法民主化进程中的运用。

（二）参与式民主理论

代议制民主的产生，极大地促进了人类民主的进步和社会的发展，但代议制本身也存在着不可避免的缺陷。特别是到了20世纪中期以后，代议制政府的原则受到了严重的冲击，参与式民主理论正是在批判代议制民主理论的基础上而发展起来的。参与式民主理论的核心是政治参与。1960年，阿诺德·考夫曼首次提出“参与式民主”（participatorydemocracy）概念。1970年，美国学者佩特曼出版了《参与和民主理论》一书，进一步将参与的领域从微观领域拓展到政治领域，发展了一种“参与民主理论”。在政治层面上，参与式民主被认为是“疗救”自由主义民主诸多问题的方案［7］。参与活动将使个人能够更好地理解公共领域与私人领域之间的关系［8］（P103）。在20世纪后期，参与民主理论得到重大发展，即“协商民主”不断兴起。协商民主主张将公民之间的平等协商引入到民主过程之中，通过参与者之间真诚、理性的辩论、沟通，提升民主的质量，使决策不仅仅是程序上的“多数决定”，而是有更高质量的、更高理性的正确决定［7］。在协商民主的公共对话中，一切观点都应受到尊重，以共同福祉为基础的更好论证的力量，是决定公共生活质量的关键［7］。对于地方立法的民主化来说，应不断完善公众参与机制，扩大公众参与的范围与途径，明确公众参与的类型，并规范公众参与的方式，明确公众参与的法律后果，这一系列举措正是参与制民主理论在推进地方立法民主化进程中的运用。

（三）治理理论

英语中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。从上个世纪90年代开始，治理（governance）一词的词义发生了变化，成为西方社会科学的流行术语，21世纪后它也成为中国学术界的重要话语。在中国，治理一词首先被经济学家引入，“公司治理”（corporation governance）或“公司治理结构”（corporation governance structure）这类术语在讨论公司转型和企业改制中被广泛使用。随后，治理在政治学、社会学中也得到了广泛运用，分别指政府治理或公共治理［9］。治理理论主要包括以下内容：治理意味着多中心，政府不再是公共生活的唯一权威，除了政府以外，行业协会、社会团体、公民也应当成为公共事务的主角；治理意味着私人部门正承担越来越多的原本由国家承担的责任，国家和社会的严格界限逐渐消失；治理意味着各个多中心主体之间的协商、合作，而非强制；治理意味着公开、透明；治理意味着信息收集的全面、及时，信息交流与传播的顺畅。对于地方立法的民主化来说，通过不断完善地方立法的公众参与机制，扩大公众参与的范围，完善地方立法听证制度，赋予公众地方立法动议权，建立多元化的地方立法起草制度等方式，由公众直接参与当地人大立法和政府立法的整个过程，共同管理当地经济社会事务，正是治理理论在推进地方立法民主化进程中的运用。

四、推进地方立法民主化的功能

（一）加快实现中国特色社会主义民主

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。”推进地方立法的民主化，扩大地方立法公众参与的范围与途径，强化地方立法的民主监督，是人民当家作主的具体体现，也是中国特色社会主义民主政治的内在要求，有利于加快实现中国特色社会主义民主。

我国的人民代表大会制度属于代议制民主，是我国的根本政治制度，是中国共产党领导下的社会主义民主政治制度。它能够集中人民内部不同阶层的共同意志和利益，充分发挥人民当家作主的积极性，但还存在一些问题，人民代表大会制度的民主化程度还不是很高。因此，要建设社会主义政治文明，发展中国特色社会主义民主政治，就必须不断完善我国的人民代表大会制度，不断提高人民代表大会民主化程度。而推进我国地方立法的民主化，其中一项很重要的内容就是要不断完善我国人民代表大会的民主化建设。所以推进我国地方立法的民主化，有利于加快实现中国特色社会主义民主。对于公众参与地方立法来说，可以充分表达民意，有效弥补代议制民主的不足。公众参与地方立法活动实际上就是人民群众表达愿望的一个重要途径，地方立法机构采取多种形式和途径，认真听取广大人民群众的意见和建议，从而保证所制定的地方性法规、规章能准确把握和全面反映人民群众的要求和意愿，达到维护最广大人民群众的根本利益的目的，进而最终有利于实现中国特色社会主义民主。

（二）有利于提升立法质量

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”改革开放30余年以来，我国社会主义法治建设取得了辉煌的成就，基本上实现了从无法可依到有法可依的转变，各地的地方立法也飞快发展，地方性法规的发展已数以千计，地方性规章的发展已数以万计。然而，一个不可否认的事实那就是尽管我国地方立法数量众多，但相当数量的地方立法质量并不高。

不断完善地方立法主体的民主化建设，可以提升地方立法质量。通过不断减少官员代表的比例，逐步扩大人大代表直接选举范围，可以增加地方人大代表的广泛性和民意性，也可以提高地方人大代表的素质；通过正确处理好地方人民代表大会与常委会的关系，明确规定各自的立法事项，扩大地方人大代表参与地方立法的范围，可以提高地方立法的民意性；通过理顺地方党组织与地方人大的关系，可以提高地方立法的自主性。而这一系列加强地方立法主体民主化建设的措施，可以直接提升地方立法质量。

对于地方立法公众参与来说，显然也能有效提升地方立法质量。“公众参与可以在各社会主体和立法机关之间建立起直接、及时、多方位的信息沟通渠道，并在信息传输主通道与其他信息渠道之间形成信息的互补，从而拓宽立法机关的信息渠道，弥补单通道信息传输机制的不畅”［10］。通过地方立法公众参与，通过召开立法听证会，听取利害关系人、公民、专家学者等人员的意见，可以广泛收集信息，而充分的信息是制定良法的前提。它避免了由于立法者的信息有限而造成法律脱离现实的情况。随着经济以及科技的发展，立法的专业性、技术性的要求越来越高。因此，通过邀请各方面的人士，特别是专家学者参与立法，对法案的必要性和可行性进行充分的论证，提出咨询意见或者论证结论，作为地方立法的重要参考和依据，能确保制定出高质量的地方性法规、规章。

（三）克服当代政府立法的“民主赤字”

立法权传统上属于代议制立法机关，政府实行的是消极行政，无法律便无行政，只要行政机关严格按照代议制立法机关所制定的法律行事，行政活动便具有合法性。然而，自20世纪30年代以来，各种社会问题大量涌现，政府职能迅速扩张，环境保护、交通拥堵、贫富差距、公共医疗等等社会问题都需要政府插手。于是，政府立法便应运而生，政府制定了大量的法规、规章规制各种社会问题，远远超出了代议制立法机关制定的法律的数量。政府立法的兴起，是对传统法律之下行政的挑战，存在民主正当性的问题。从政府立法的过程看，政府立法所遵循的程序是行政程序而非立法程序，因此程序本身并不能为政府立法提供民主意义上的合法性［11］。推进地方立法的民主化，有利于克服当代地方政府立法的“民主赤字”，从而使地方政府立法获得正当性和合法性。因为通过不断完善公众参与机制，使公众有效的参与整个立法过程，允许更多公民参与政府立法程序，表达其利益诉求，就相关问题展开辩论、沟通，无疑是民主的体现。而且通过广泛参与所制定的政府立法，更容易被公众所接受，实施起来更加容易。尤其是在该管制项目涉及到大量利益冲突的时候，采取公众参与程序，让利益相关人在程序中进行辩论和协商，就各自利益作出某种妥协，非常有助于增加最终制定的行政规则的被接受的程度，从而为行政的合法化开拓了新的路径［11］。

（四）协调地方社会多元化利益

改革开放30余年以来，我国经济快速发展，社会主义市场经济建设取得了令世人瞩目的成就，利益分化和多元化成为一种客观现实。通过推进地方立法的民主化，可以协调地方社会多元化利益。地方立法往往涉及个人利益和社会公共利益、不同集团的利益、不同社会阶层的利益等的利益整合问题。要地把握利益调整的合理的“度”，最合适的方式就是给予不同利益主体表白与申辩的机会，给予不同利益主体协商的机会。立法追究的是公平、正义，当多元化的利益存在冲突矛盾的时候，就不仅需要立法机关与立法涉及的利害关系人进行沟通，而且还需要让立法涉及的所有利害关系人都有机会进行沟通，让大家充分表明自己的观点，陈述自己的理由。在充分发扬民主彼此进行沟通的基础上，寻求相互妥协的方案［12］。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商。”因此，通过推进地方立法的民主化，使相关利益代表广泛参与到立法中来，充分开展立法协商，可以有效协调地方社会的多元化利益。

（五）增强地方立法的实效性

公众参与地方立法的程序之中，可以增加当地公众对其所参与制定的地方性法规、规章的接受程度。因为当地公众通过多种形式和渠道，可以有效地表达自己的诉求，使自己的意志在立法上得到充分表达；通过不同意见的利益相关主体相互交流意见，相互辩论、协商，最终形成妥协意见，可以增加所制定的地方性法规、规章的可接受性。

公众参与地方立法所具有的宣传功能，同样也可以大大增强地方立法的实效性。它不仅能够使地方立法更好地体现和反映当地公众的利益与要求，维护当地公众的利益，而且还能向社会公众普及法的理念、法的思想，使当地公众能更好地了解立法的意图、作用、实施条件和要求等情况。正确认识立法的困难和局限，对地方立法可能带来的效益有正确的心理认知和合理的价值期待，从而使当地公众对所立之法有了更深入地认识，这比起简单的技术性普法举措更生动，也更能深入人心。这种公众参与地方立法程序所具有的导向和宣传功能，能够极大地宣传所制定的地方性法规、规章，使当地公众更深入地认识所立之法，从而使当地公众自觉形成守法护法的意识，大大提高地方立法的实效性。

（六）有利于实现良法善治

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，确立了我国依法治国的总方略，明确提出要建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。“法治是现代国家治理的基本方式，实行法治是国家治理现代化的内在要求。现代法治的核心要义是良法善治”［13］。推进地方立法的民主化，有利于实现良法善治。通过不断完善地方立法主体的民主化建设，改善地方人大代表结构，减少官员代表的比例，不断增加人大代表的民意代表性，完善人大代表选举机制，提高代表素质，强化地方人大立法职能等一系列举措，从而使地方立法主体能够真正代表人民，能够真正制定出符合当地人民意愿的高质量的地方良法。通过不断扩大和增加地方立法公众参与的范围与途径，让当地公民参与地方立法整个过程，充分表达自己的诉求，就相关事项进行充分辩论、协商，提出有建设性的意见、建议，从而有利于使其更好地理解地方性法规、规章的内容，有利于增强其对所立之法的认同感，进而使其愿意与政府开展各种积极合作，最终有利于促进政府从传统的单中心管理向现代的多中心合作治理的转变，真正实现良法善治，造福于每一位公民。

［1］汤唯，毕可志，等著.地方立法的民主化与科学化构想［M］.北京大学出版社，2006.

［2］列宁全集：第31卷［M］.人民出版社，1980.

［3］郭道晖.当代中国立法［M］.中国民主法制出版社，1998.

［4］周旺生.立法学［M］.法律出版社，2004.

［5］李林.走向宪政的立法［M］.法律出版社，003.

［6］刘权.政府立法的科学化探讨［J］.湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2009，（1）.

［7］王锡锌.公众参与：参与式民主的理论想象及制度实践.政治与法律.2008，（6）.

［8］卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论［M］.陈尧译.上海人民出版社，2006.

［9］俞可平.改革开放三十年：中国治理变迁30年（1978—2008）［J］.吉林大学社会科学学报，2008，（3）.

［10］黎晓武，杨海坤.论地方立法中公众参与制度的完善［J］.江西社会科学，2004，（7）.

［11］王锡锌.依法行政的合法化逻辑及其现实情境［J］.中国法学，2008，（5）.

［12］尹中卿.民主立法的功能和实现形式——民主立法问题研究之一［J］.新疆人大，2007，（7）.