中国城镇化的未来与县域社会——走向“多极集中”的路程

田原史起

（日本东京大学 综合文化研究科，日本 东京，113-8654）

导论

2011年11月召开的中国共产党第十八届代表大会的报告表明，继续把解决三农问题规定为全党事业当中的重中之重，并提出“城乡发展一体化”为解决问题的根本途径。笔者认为，基本上党对三农高度重视的态度不变，并且更明确地赋予了两个新的意义。

第一，既往的三农政策倾向于将“三农”看做是一个独立的政策领域，试图通过大量的资金投入到农村来解决城乡差距的问题。然而十八大报告重新把三农定位于城乡关系之中，从一个整体社会的视野，来缩小城乡差距或构建工农之间的互补关系。第二，为了纠正所谓城乡二元结构，中国各界人士早已提倡城乡发展一体化，各级地方政府几年来试行过各式各样的实验，但十八大报告的意义在于它明确地表明，一体化政策已成为了“中央的精神”，并赋予权威。

关于中国的“一体化”政策或新型城镇化政策，目前出版的研究和报告已经汗牛充栋。但大部分著作属于定点观察（北京、成都等），或者对目前各种城市化实验（教育、医疗、社会保障等）的简介，还有一部分是以分析“小城镇建设”来代替有中国特色的城镇化研究。但是，这些研究和报告的分析多停留在现象的表面上，而并未从具体的社会脉络去理解一体化政策的深层意义。鉴于此，本文试图从城乡关系的实际情况出发，重新去解释中国城镇化政策的社会内涵，与其带来的效果。

一、城乡发展一体化的前提：县域社会

（一）城市、农村、县域

城乡发展一体化政策指的是什么？从国际经验来看，城镇化无非是经济发展中自然的过程，而城镇化成为一个“政策”，则可视为中国的特点。城乡二元结构，是毛泽东时期以来人为的政策措施造成和维持下来的，而现在，政府又试图用人为的手段来打破二元结构，促进城乡之间的交流，缩小差距，最终达到两者的一体化。

在此，应该重新考虑的问题是；试图进行一体化的“城市”和“农村”指的是什么？

首先，什么叫“农村”或者“农民”？据一般的了解，中国的“城镇化率”于2010年达到50.05%，城市人口首次超过农村人口。这个数字给人的印象是，自古以来一直保留着农业国家特点的中国，已开始发生了巨大、深刻的变化。然而，我们必须留意城市化的区分实际上是以常住人口为对象。另一方面，若以户口区分城市市民和农民，我们发现两者的人口分别是5亿和9亿。在14亿中国人民当中，拥有农村背景的人仍占六至七成。那些拥有农村户口，而常住在城市的2亿农民，实际上就是外出打工的农民工。之所以称做“打工”，是因其人口移动的季节性和临时性较强，以回乡为前提。按照目前学界广泛使用的区分法，农民工可分为旧世代和新生代；前者年龄较高，有务农经验，与家乡的联系较强，后者年龄较低，通常没有务农的经验，与家乡的联系较弱，习惯于生活在城市里。

其次，什么叫“城市”或“市民”？依笔者所见，城市可分成以下五个级别：

①沿海大城市：北京、上海、杭州、广州等

②内地大城市：西安、重庆、成都、武汉等

③一般省城：济南、郑州、南昌、兰州、贵阳等

④地级市的中心城市：烟台、南阳、上饶、陇南、兴义等

⑤县城：蓬莱、新野、余干、西和、晴隆等

县城下面的集镇不包括在“城市”的范畴之内，最简单明确的指标就是居民户口；拥有城镇户口的市民居住地通常以县城为最底限，县城以下的乡镇政府所在地的居民，除了政府官员、公务人员之外，多属于农村户籍。

对城市进行等级化处理，有利于更确实掌握十八大提出的城乡发展一体化的实际内容。笔者认为，在以上几个“城市”范畴之内，最重要的区分在于⑤县城，与其他城市（①～④）之间。而目前一体化政策锁定的最主要目标，在于县城和其周边农村的城乡关系。支持笔者主张的三个理由如下。

（二）政策上的有效性

首先，若从各个层次城市与农村的距离和城市与农村居民间的社会阶层距离来看，在上述几个等级的城市中，①沿海大城市离农村最遥远，⑤县城最接近。那么中央政府的政策方向，是否在号召迅速消弭沿海大城市和内地农村之间的经济与社会差距呢？一提到城乡差距，相对容易引人瞩目的就是北京、上海、广州等地打工的农民工和本地市民之间的不平等地位，有些研究者也提倡大城市农民工的“市民化”。但事实上，北京、上海等沿海大城市市民甚至可说早已形成了一个无法打破，根深蒂固的既得利益集团。不少学也认为，将北京、上海等地的农民工“升级”为本地市民的想法是远远脱离现实的。十八大提出的“一体化”概念，至少重点不在于此。同样的道理，再不同程度上也可以适用于②、③和④等城市与农村之间的关系。

显然，县城为最靠近农村，最底线的城市，实现城乡一体化，若以县为单位，县域范围之内推进城乡一体化，成功率最高。因为“县域社会”是城乡二元结构，和市民—农民之间的社会断裂之最小体现。

（三）比重之大与独特性

其次，县域不仅在国土上所占的比重大，而且县级的制度安排，在中国每一个地方政府中极具独特性。上述图一显示有极大比例的中国居民生活在县域里，若要提出更为准确的相关数据，目前“县域”有2800多个，占中国国土面积的94%，人口的70%。县域的独特性可从历史的角度来解释。第一，中国的县域行政区划建置以来相当稳定，很多县份拥有明清以来，甚至秦始皇大统以来的悠久历史，其经济地理上或文化认同上的统一性较高。第二，近年来研究中国政治、经济的学者们，持续关注着县级政府组织在牵引县域经济发展上，发挥的主导作用。关于县级政府的角色，中国官方的见解大体与学界一致。比如，全国人大常委的尹成杰表示：

我国国土面积、人口、GDP主要分布在县域。县域在发展现代农业中肩负着重要使命，在解决“三农”问题中处于关键地位。要立足于县域实际，放大特色优势，发展特色经济，加快培育支撑县域经济发展的支柱产业，形成县域内的产业聚集，以县城为中心带动城镇发展。

“县域经济的发展”这一个在中国近年来比较常用的概念，明显出现在尹氏的发言中。其实我们可以指出，“城乡发展一体化”概念与“县域经济发展”大大重叠，而且两个概念本来就相融合。中国政府也企图让县级组织发挥其独立性，并促进县城与周边农村之间的有机联系。因此我们可以发现，在各地城乡一体化的实践中，“农业产业化”的必要性，以及“龙头企业”和农户之间的携手经常被强调。

（四）农民的选择

最后，县域在“城乡发展一体化”的重要性，也体现于近年农民的人口动态：部分农民已经开始走向县城和其他县内集镇。换言之，农民与城市市民的融合现象，已经以县域社会为主要舞台开始展开。政府的角度来看，若能扶持农民外出打工之后，返回本县内的集镇安家，可成为一个有序的城镇化模式。

农民在外连续打工几年之后，首先实现的第一个梦想就是建房、买房。至于建房、买房的地点，则出现多种选择。农民根据自己打工收入的多寡、对教育、医疗公共服务的要求水平、留在农村的扶养家属（老人、孩子）情况等进行综合考量，最终决定新居的地点。以下八种情况是农民可能的选择：

①沿海大城市；②内地大城市；③一般的省城；④地级市的中心城市；⑤县城；⑥乡镇政府所在地；⑦行政村内的中心村或交通便利的马路边；⑧旧宅基地

以上几个选择当中，无论是沿海农村还是内地农村，①～③都是不切实际的。原因除了城市户口门槛高之外，还涉及两个方面；一是虽然近年打工收入增加幅度大，但大城市不动产价格昂贵，超乎其能力所及。二是打工者与领月薪的城市白领阶层不同，即使农民打工的年收入等同于城市市民，也无法享受银行贷款，导致他们买不起大城市的商品房。

略有实现可能性的，就是④以下的选择。实际上，尤其在沿海较发达的农村，出现了农民外出打工之后把房子买在地级市附近之类的例子。以下为山东省烟台市（地级市）管辖下的蓬莱市（县级市）农民的情况：

这里的年轻农民在烟台打工时，通常夫妻一起前往，如果有上学的孩子，也带到打工地点共同生活，刚开始租房，干了8年、10年之后买自己的房子。但由于费用昂贵，房子往往没办法买在市中心，只能选择买在城乡交界的地方，因此，买的时间越晚，房子的地点就离市中心越远。房子买好之后，孩子就可以上学，也就是本地郊区农村的小学。也有人付得起借读费，而且有“关系”的，可以把孩子送到市中心的学校，因为市中心的学校教学质量好。房子买在外面的，也会在老家准备一套房子，作为一个生活的保障，万一发生无法继续待在城里的状况，还可以回乡居住。

山东等沿海地区的城乡差距原本就不大，农民自由流动之后进城的结果，实际上的城乡一体化几乎领先全国。与此同时，类似的现象已经以不同程度扩散到中、西部农村，偶尔可见有些农民买房子买在⑤县城、⑥乡镇政府所在地的例子。比如，来自湖北省武穴市（县级市）农村的张某（1974年生），2010年前后在本县县城买了一套商品房，与妻子、孩子居住，在当地建筑工地打工，两个儿子都在县城小学上学。张某向笔者表示，他不想儿子们将来成为跟自己一样做体力活的人，再三强调下一代教育之重要，并随手在我的笔记本上留下了“万般皆下品，惟有读书高”之一句。县城的小学虽然门槛较高，但是只要动用一下关系就能过关。另一方面，他还保留老家的房子，偶尔回去看一看。户口亦无变动，因为目前政府各项惠农补贴只以农村户口的人为对象，放弃农村户口反而是一大损失。

在某种意义上，农民的选择非常理性。对于那些需要经常回乡照顾老人，而且对农村的公共服务水平感到不满，尤其期待子女接受优质教育机会的农民，外出打工几年之后，选择在本县县城买房子，在县城就业，可说是合理合情的。从全国规模来看，农民移居县城较为突出的省份是山西，一部分小县的县城人口已经超过全县人口的一半。在笔者的调研点之一的河南省新野县沙堰镇的村庄，不少农民在广东等地打工之后，选择把房子买在本县县城。村子里的房屋墙壁上，到处都能看到大大的广告，宣传购买县城的商品房（图二）。2013年的一般房价为2700-2800元/平方米，一般住房面积为160平方米以下，即20-30万人民币，这些人买了房子以后还继续打工。由此可见，农民即使在县城买了房子，内地的一般县城往往欠缺合适的务工机会，使得年轻农民夫妇无法维持城里的高消费生活，只能选择继续在工资更高的省外就业，并将务工收入定期汇回来养活居住在城镇的父母与子女。

当然，上述的例子在内地多属于较为成功的个例。也就是说，若将焦点集中于“变化的趋势”，我们可以指出⑤在县城买房子的人今后可能会增多，但是若以“大多数人的现状”来说，我们发现农村的大部分居民并未选择购买城镇的房子；在笔者的其他调研点，如江西省余干县、甘肃省西和县、贵州省晴隆县等地农村，买房子的地点顶多是⑥乡镇政府所在地，或⑦行政村内的中心村或交通便利的马路边，而仍然占绝大部分的就是⑧旧宅基地。对于这些大部分“离土不离乡”的农民来说，能否在本地享受到优质的公共服务成为一个关键。问题在于，透过打工达到小康水平的农民即使留在县内农村，地方政府提供的农村公共服务水平往往达不到他们的要求水平。也就是说，农民不是因为贫困而享受不到教育、医疗等服务，而是因为他们不满足于本地村级、乡镇级组织提供的公共服务，才选择去县城的学校或医院。在这种情况下，东部和中部的一些较为成功的农民，尤其是年轻一辈的农民，开始将生活据点从村庄里转移到乡政府所在地，甚至县城。

二、城乡发展一体化的进展：多极集中

如前节所示，由于近年来“三农”政策的推进和农民打工经济的兴起，县城与农村之间原有的“市民—农民二元结构”开始面临新的转折点。各地实行的城乡一体化政策，事实上与农民自身的动态同步并进。十八大提出的一体化政策，采纳了各地5到10年来的先行经验，将其概念化、合法化，并升级为“中央的精神”。在本节的讨论中，将把各地以县为单位推行的一体化政策，理解为一种“多极集中”的实验，并实际以医疗与教育两个领域为对象进行考察，探讨其相关问题和影响。

（一）以县域为舞台的“多极集中”

拥有强大中央政府的国家如中国者，对于城镇化的进展若不再顺其自然，而转以优先输入资源的政策来引导时，通常采取的方法有三；“一极集中”、“多极分散”和“多极集中”。

第一，“一极集中”，是一种单纯的城市化概念。“一极”并不意味只以首都做为资源投入的对象，那些比县城高几级的省会、地级市等城市，也同时是优先投入的对象。以大、中城市为主要发展目标，打开农村剩余劳动力流入大城市务工的门路，借此试图缩小市民与农民之间的收入差距。这种基本想法从中国导入市场经济之后，一直延续至1990年代江泽民执政时期。但其结果却适得其反，城乡差距愈来愈大。

第二，“多极分散”的想法，体现在胡锦涛执政时期的惠农政策。此时期以自然村为单位，通过“新农村建设”等项目，投入村路建设等基础设施资金。但是，资金投入由“点”向“面”的扩散和普及极为困难。由于农村的“面”太大，即使有限的资源投入自然村，也不容易看出明显的效果，最后导致资源的浪费。在笔者调研基地之一的江西省余干县花村（行政村），新农村建设项目只选择了14个自然村之一的于家自然村作为试点，来进行村道硬化等建设。于家自然村不是花村的政治、经济中心，只是乡政府退休干部居住在此地。由于这种分散的做法，新农村建设的恩惠很难普及到周边的村庄。

第三，“多极集中”的想法，笔者认为是十八大提出的城乡发展一体化的核心概念；以县域为主要舞台来配置公共资源。在此包括对于①县城的，和②县域内集镇的优先资源输入。

首先，关于①对县城的资源投入：如前所确认，东部和中部的部分农民，开始在县城买房子。如果这种现象成为全国性的现象，促使政府对县城进行重点投入，农民将可享受到相对完整的县城公共服务，这就可以成为一条走向城乡一体化的捷径。但实际上，在短期内，甚至中期，并无法期待县域内所有的、或大部分的农民转移到县城。因此，仍然还是需要让农民就地能享受到一定水平的公共服务。

于是，②对于县城与村庄的中间层次的投入，就是以往提倡“小城镇建设”的思路重新得到了人们的关注。严格定义“小城镇”比较困难，笼统地说，它指的是在县内乡镇政府所在地当中，较有特色的重要生活据点。浏览各地关于城乡一体化的报导，目前实行中的多极集中化，体现在通过行政村和乡镇的合并，来减少中心的数量，同时将有限的资源优先投入到中心，整备水、电、瓦斯的供给，在医疗机构和学校方面也提供更为优质的农村公共服务。把农村人口集中到县城虽然比较困难，但让农村居民接近小城镇或合并之后的中心村则相对容易。把有限的资源集中在县城与农村的中间层次，可以让更多人能够享受到相对优质的公共服务和公共建设恩惠，这有利于缩小县城市民和本县农民之间的差距。

自2005年至2010年担任山东省青州市（县级市）委书记的王力胜，很自觉地提倡以县为单位的城镇化。他的一些想法明显体现着本文所说的“多极集中”措施，富有启发性。在接受媒体记者采访时，他提出几个重点：①若要实现县域的城镇化，必须首先要发展县城来拉动整个县域，②城镇化并不是整个县域全部变成城市，而是在县域内建立几个有特色的小城镇，如花卉的小城镇、瓜菜的小城镇、旅游的小城镇、物流的小城镇等。③城镇化并不意味着该区域内的所有的人口都住在城里，而是通过交通条件的改善等措施，来保证人口在城乡之间的有序流动。他表示，按照这种思路，可以让城市化的效果普及到整个1569平方公里的县域，最终使县域内居民的生产、生活方式实现同等化。

以下通过医疗和教育领域事例的分析，来检讨一体化政策给各个地区带来的影响。

（二）医疗的“多极集中”

在医疗领域，自1978年起约30年是推进市场化导向改革的时期。在此期间内的卫生总开支中，政府预算所占的比例从39%减少到13%，企业或社区负担的比例由46%减至18%。另一方面，个人支出则达到近70%。加之，在“以药补医”政策的引导下，各级公立医院实质上成为以卖药为收入来源的营利性机构。在医院的总收入中，药费收入占60%，少数中小医院则达到70%。在医药供给不短缺的情况下，市场化的医疗改革导致农村人口出现“看病难，看病贵”的问题。

在个人的负担重，成本高，医疗保险制度尚未普及的情况下，农民尽可能地把医疗开支压低。2005年城市市民的人均卫生费达1044元，而农村只有377元，城市是农村的2.7倍多；2005年城镇居民人均医疗保健支出为600元，农村居民为168元，相差3.5倍。在2005年之前绝大部分地方的农民未加入医疗保险，因为患重病、住院而把辛苦打工赚来的钱都花光的例子屡见不鲜。

2004年开始引进新型农村合作医疗制度，告别了原来市场化导向的改革，试图通过政府资金的投入来减轻农民的医疗风险，这在缩小城乡医疗差距上是一个不可或缺的措施。2010年，全国新型农村合作医疗总筹资达1308亿元，其中各级政府的公共财政补助高达1079亿元（82%）。最初引进合作医疗时，农民加入的速度并不快，但到了2010年前后，加入者比例飞速提高，迅速普及到全国农村。据笔者在甘肃省西和县的访谈材料，本地在2005年开始医疗保险制度，当时的保险费为每人10元，2009年20元，2010年涨到30元。患大病住院时，能报销一部分的费用。若是乡镇医院，能报销80%，县医院70%，县外医院60%。关于保险费的用途，现在拟定的政策是：百分之二十（6元）当作大病投资，百分之八十（24元）作家庭户用基金。家庭户用基金是平时在卫生所买药时的基金，以户为单位，如果有人一年都没有买药，这个部分可以转让给其他家庭成员。

医疗领域的“多极集中”如何呈现？以往的政府财政投入偏重于县城医院，而乡镇级、村级医疗卫生则停留在较低的水平。对于这种情况，医疗的“多极集中”企图将资金和人员集中到乡镇一级的卫生院。

比如，山东省潍坊市坊子区（县级区）自2006年起，在区内经营不善的南流镇卫生院进行了改革试点。区医院投资200余万元对该院进行改建，增置了标准化的医疗设施，派专家定期坐诊。截至2008年7月，南流社区卫生服务中心完成业务收入较2007年增长20%，门诊同比增长43%，入院增长22%。该区内其他镇、街的卫生院也先后都交给区医院托管，全部改建为社区卫生服务中心。村一级设立了社区卫生站，由服务中心统一指导。由于这些改革，就诊人数大幅度增加，实现了常见病不出镇街的目标。有患者反映：以往会到区（县级）医院手术，至少需要花费4000元的病，如今在社区卫生服务中心由区医院派出专家做手术，只需花2000余元，在扣除新农合报销的部分之后，个人只需承担600余元。又如，山东省平原县在2009年完成了城乡一体化的医疗网络。据报导，原来的553个村级卫生室改编为180个综合卫生室。在卫生室配置了620乡村医生，更新了血压表、听诊器、温度计，大部分的村卫生室都配备了高压消毒锅、心电图仪、简易呼吸机、洗胃机等，并有县医院专家定期到乡镇卫生院和村卫生室坐诊。再如，江西省南昌市（管辖地5个区和4个县）从市财政拨出5900万元，从县、乡镇财政拨出3771万元，对全市80个乡镇卫生院进行改造的结果，常见病、多发病的就医基本上不用出乡镇了。

由此可见，医疗领域的“多极集中”，其基本趋势为：完善、强化乡镇卫生院和整顿、合并村级卫生室，由县级医院来统一指导县域医疗机构。这种集中化的思路，也可能破坏村级医疗服务原有的结构。

在村卫生室工作的乡村医生，特别是其核心力量的50岁以上的医生有几个共同特点：①以中医为主，②没有受过正规医学教育，依靠自学和经验来就诊，③世袭情况很多，自己的父亲、儿子往往也行医，④本地出生的占多数，对患者的背景等知根知底，⑤在很多情况下，是村庄里唯一的医生，或者是两个之中的一个（全国行政村平均乡村医生人数为1.4）。以上几个背景，给乡村医生这一群体，赋予了一个职业伦理上的严谨态度。他们的工作精神往往呈现自我牺牲、为村民服务的色彩。有的医生对困难户免费医治，垫付、折扣医药费，也有的亲自在山中采收中药材，为的是降低村民的医药开支。这种精神的基础应该是职业伦理和“乡情”的结合，而且越是缺少医疗资源的偏僻农村，自我牺牲态度可能会越突出。

当然，报纸上介绍的这种“优秀乡村医生”往往是筛选出来的模范，多少被添加了理想化色彩。但是，这种事例同时也暗示着，当前的农村基层医疗大大依赖于乡村医生他们对该社区特有的熟悉关系、乡情和包括中药材在之内的地方性知识。如果继续加大由上而下的城镇化力度，急于建构城乡一体化的医疗服务体系，忽略原有基层医疗的社会资源，反而会给基层的患者带来极大的不便。越是远离乡镇政府所在地的山区农村，基层医疗越是维持在一个脆弱的平衡上。正因如此，一个乡村医生将自己的卫生室，从交通便利的村子移建到一个山中偏僻的村子，这一行为能在报导中受到表扬

（三）教育的“多极集中”

在2006年之前，乡镇政府为农村教育的主要承担者，乡镇政府财政几乎等同于“教育财政”。因为政府教育财政力量经常处于不充足的状态，不足的经费只能由农民家长来弥补，过去的体制使乡镇政府和本地农民承担过重的负担。2007年6月国务院提出“分级管理，以县为主”的方针，农村教育的责任主体由农民转移到政府，而政府的责任由乡镇转移到县。在胡锦涛执政时期，如同医疗领域引进合作医疗的划时代的政策，教育服务领域也在2007年实行了“两免一补”。为此，中央财政拨款92亿元，全国1.48亿名义务教育年龄学生享受之。2009年8月，中央财政保证义务教育改革资金拨款累计达到577.6亿元。

在这种环境之下，各地教育服务的“多极集中”之进展，除了城乡一体化的理念之外，还受到了计划生育的实行和学生数量减少的影响。早在2001年前后，全国农村就开始实行中、小学的撤销与合并。比如在广西省河池市（地级市）的农村，陆续撤销以前分散在村庄里的“村小”（一二年级），在行政村的中心建立“完小”（一到六年级），进而把一些村完小的五六年级合并到乡中心校。有些地方还有新的规划，就是未来每个乡镇只办一至两所中心小学，所有村级学校全部撤掉。山东省平原县为了让城乡学生享受同等优质教育，采取“初中进城”措施，将初中教育所有的资源集中到县城，原乡镇中学撤并后改建为中心小学，“改变了农村小学布点多、投资散、条件差的状况”。5年间，该县教育总投资达2.6亿元，扩建了一中，新建了三中，改建了五中，撤并了设在农村的18处乡镇中学。县城5所城区中学承担全县初中阶段教育教学，招生能力达到400个教学班、2万名在校生。黑龙江省富锦市（县级市）将原有17所初中和194所完小，2004年撤并为7所和24所。

教育领域的“多极集中”可能会带来的影响有三：首先，寄宿生和远距离的走读生问题。小学撤并的结果，一部分学生住家离学校太远，成为寄宿生，另外一部分学生成为远距离的走读生，上下学极为困难。尤其是学龄低的儿童，若考虑到离开父母住在宿舍对成长过程之影响，或是上学走路过长所带来的危险性，总的说来，过度的撤并小学弊多于利。如此情况下，配备校车接送学生的学校还属于罕见，因此有地方用三轮车、四轮汽车、拖拉机等违法装载学生，交通安全问题较严重。有的因为学校变得太远，家长只能带孩子到打工地点。至少对于小学教育来说，应该谨慎地考虑教育的集中化所带来的利与弊，需要注意到居民的生活圈问题。在这个意义上，教育领域的“多极分散”也有一定的合理性。因为很多村级小学是过去的村民花费大量的人力、物力集资建起来的，有的校舍撤并后被闲置，无人管无人问自行毁坏，村民看着很痛心。

其次，长远的农村发展来看，众多初中生的辍学可能会导致不良的后果。这一问题也与上述空间格局问题密切相关。有关初中生辍学的许多研究已经指出了多方面的原因。一是学生失去学习动机，但是其背景比较复杂。一方面，衡量一个初中的教学质量，往往以其高中升学率做为指标，学校与教师千方百计想要得出好数字，使得学生承受了有形无形的压力，不尊重排名较低的学生，使得这些学生容易感到挫折，最后觉得痛苦无法读下去。另一方面，大学毕业生就业困难的现在，外出打工的选择反而显得颇有吸引力。尤其是过年时，看到去大城市打工的大哥大姐回来，穿着时髦，见多识广，带回来的钱多，让很多初中生颇受诱惑。初中生辍学现象与本文讨论的农村公共服务“多极集中”实际上是息息相关。有一项研究通过东北地区的个案分析明确指出，由于初中的“布局调整”，原有的村级中学被取消，合并为镇中学，宿舍的住宿费和生活费增加了家长的经济负担。再来，布局调整后，家长鞭长莫及，无法亲身指导住在宿舍的子女，加上镇上的风纪紊乱，导致忧心忡忡的家长宁可容忍子女退学回家。

最后，教育的“多极集中”让县域内农民内部的社会差距表露无遗。与医疗领域相比，教育资源的集中化，更倾向于县城。正如周飞舟研究指出，“以县为中心”的方针提出以后，教育财政被专项化，由县政府来管理这笔资金。最初的动机在完善农村的教育服务，但其实际效果却适得其反。专项化资金的申请手续越规范化，教育资金越难渗透到农村学校。他指出；“专项化的实际效应在于加强了县级职能部门的力量而弱化了乡镇政府的力量”，“这些专项化的财政资金却会由于乡镇政府的缺位而滞留在县（或县级市）一级，造成了所谓的“公共财政覆盖县城”而非反哺农村的结果”。从一个县域的教育来看，只给县城的一些学校带来繁荣。过去是以乡镇政府为主导，动员本地农民和富人等社会关系，独自筹措教育资源，但自“以县为中心”实行之后，夺取了乡镇政府原有的权限，导致农村学校的相对衰弱。

如此情况下，经济条件优越的农民家庭，愈加想方设法把孩子送到县城的学校。在这个意义上，部分农民已经开始与县城市民“一体化”。如前所提的湖北武穴市张某，在县城购买商品房的主要目的之一，就是让子女在县城就读。当然其成本昂贵，多数家庭孩子仍然得“残留”在农村学校里。在此，与城市“一体化”的农民和“残留”在农村的农民呈现了新的两极分化。以城镇化脚步较快的河南省新野县沙堰镇翟村为例，村内小学只有4年级为止，毕业之后有三个选择；①县城的小学，②沙堰回民小学（非回民也可以报名），③沙堰明德小学。明德小学只有5、6年级班，有宿舍。小学6年级毕业之后有一半的学生去县城初中就读。

结语

本文的讨论可以总结为以下三点。

首先，我们发现，与农村一体化的“城市”，其中最重要的涵义是县城。换言之，十八大提出的三农政策之要点在于缩小县城市民与本县农民之间的差距。其实，城乡发展一体化的概念往往与“发展县域经济”同时提出，可见两个概念的融合性很高。我们可以确切指出，中国中央政府通过以县为单位着想，把县域内部的差距当做问题焦点，这使得它能够回避针对沿海大城市既得利益市民采取果断措施。以往关于中国城乡发展一体化的研究几乎没有注意到这层政策的内涵。因此，我们今后应该重新认识“县域社会”的战略性地位，继续加快县域研究的步伐。

其次，本文发现“多极集中”的城镇化所带来的复杂影响。至目前为止，全国各地相对先进的事例显示，地方政府以县为单位的城镇化根据“多极集中”的想法而投入较多的资源，政策领先民间，城镇化的猛烈推进似乎与城乡居民的意思无关。在十八大的精神给城镇化政策赋予了正当性和其“主流”地位的今天，各县的领导推进以县为单位的城镇化来显示自己的政绩。由本文讨论的事例来看，“多极集中”在医疗卫生领域倾向于乡镇一级的强化，而在教育领域更倾向于县城的强化。

随着政府公共资源投入方式的变化，前一段时期的利益分配模式也开始重组，县域城乡居民的利害关系也发生了分化；由于推进“多极集中”，在有一部分农村居民能够享受到重点资源投入的“极”的同时，另外有一部分农民变得离“极”太远，因此享受不到“极”提供的优质公共服务。如本文所反复讨论所指出，那些在大城市打工之后回乡，回到本县内“极”的新生代农民工，相对容易接触城镇的优质资源，而其他多数的老人和老一辈农民工，至少在短期之内，会感到公共服务设施远离他们，使用不便。

最后，上述变化使我们不得不再次考虑一个老问题：如何定位以往发挥作用的行政村之治理能力？在城镇化政策的冲击之下，行政村一级是否应该继续扮演其角色，或者逐渐消失？自古以来，中国农村的公共生活和公共治理大大依赖于村庄的“共”的资源。如本文检讨，农村的教育、医疗等公共服务，仅仅依靠政府的再分配或市场交换作用的话，远不足以给居民提供最低水平的公共服务，因此需要以基层的家长、乡村医师、教师等人才对家乡的“乡情”来弥补。这种乡情，是由中国农村社区长期以来积累下来的历史记忆所支撑。但很多人却没有察觉这种共同的记忆是一种“资源”。象中国这样在城市的背后拥有一个庞大农村的国家，“发展”的追求，应如何避免流失农村社区资源，实为当务之急。因此，在于大力推进城镇化的今天，更需要以虚心坦怀的态度，去重新发现有形无形的基层资源。

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