行政体制中的责权利层级不对称问题

贺雪峰

（华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉，430074）

行政体制中的责权利层级不对称问题

贺雪峰

（华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉，430074）

中国行政体制中存在的层级责权利不对称现象，不同于一般行政学原理中的层级责权利对称的官僚制度安排，可以称为行政层级不对称原理。这个原理是理解中国政治与行政实践的重要的中层概括。这个原理与运动式治理、压力型体制、竞标赛体制、以及群众路线、上访制度等，构成了中国特色治理制度的重要部分，值得专门研究。

行政体制；权责利层级不对称

一

在第八届县乡干部论坛上，很多县乡干部抱怨基层责权利严重不对称，责大权小利少，认为要调动基层积极性，必须做到责权利益一致。责大权小利少的局面不可持续。实际上，自笔者进入农村研究以来，20年过去了，基层干部抱怨责大权小利少的情况一直没有间断，却一直也没有实质性的改变。这本身就是一个值得研究的问题。

按照行政学的基本原则，每一个行政层级都应当是责权利相对称的，相一致的，这样才能真正调动积极性，提高行政效率，也才可以持续有效地行政。但是，中国的情况似乎有很大不同，就是越是下级，越是有无限责任而只有比较小的权力和比较少的利益。在取消农业税前，地方财政的重要来源是农业税费，若不能按时足额收取农业税费，地方政府甚至无法按时发放教师工资，而在农业税费比较重，农民缴纳税费意愿不太高时，向农民收取税费就成为“天下第一难事”。地方政府为了及时足额收取农业税费，而向乡村干部下达完成税费任务时间表，乡村干部不能按时完成任务就会受到处分，甚至“就地免职”。为了完成任务，乡村干部可能采取强制措施，从而引发群体性事件，地方政府因此要求，“任务要完成，不能违法，不能出现恶性事件”，剩下的几乎只有乡村干部向农民说好话这样一条路。说好话不管用，甚至根本找不到人，而收取税费任务必须按时完成。不采取强制措施肯定完不成任务，就肯定会受到上级处分甚至会被“就地免职”，因此不得不采用非常手段和强制措施，只要这些非常手段和强制措施没有引发恶性事件，又完成了税费收取任务，这样的非常手段就是值得的。若非常手段引发恶性事件，上级就会责怪，就会来查处，甚至“就地免职”，乡村干部就只能自认倒霉了。也就是说，在必须完成税费收取任务，又几乎没有正常收取税费手段的情况下，乡村干部不采取非常手段肯定完不成税费任务，因此肯定会挨批，而采取非常手段虽然可能因引发恶性事件而挨批，却也很可能这次对钉子户的非常手段压服了农民，完成了任务，又没有出现群体性事件，从而不挨批。相对前者必然挨批评受处分甚至撤职，后者就只是或然性的，还有很大可能侥幸成功而不挨批评不受处分，甚至因此获得升迁。乡村干部当然就会倾向选择后者。实际上，在取消农业税前的很长一个时期，全国相当部分农村基层干部都处在这样的两难中，且因此不得不采用非常手段来完成任务。且实际上，采取非常手段完成任务引发恶性事件的几率可能只有10%甚至1%，所以，虽然采用非常手段来完成收取税费任务的情况十分普遍，发生恶性事件的情况却相对少得多。向农民收取税费虽然艰难，却一直还可以收上来。

与收取农业税费并列为天下第一难事的是计划生育。全国人民都对应当实行计划生育有共识，不然中国的土地养不活中国的人口。但具体到农民，生儿子传宗接代，这是祖祖辈辈的宗教，是人生意义之所在。不让农民生儿子，这是要命的事情。基层干部搞计划生育，不让农民生儿子，农民就会想方设法躲着生。不让农民躲着生，他们就找你拼命。在计划生育这件“天下第一难事”上面，没有道理可讲。国家当然不能说搞计划生育可以采取任何手段，可以拆农民房子，可以株连亲戚朋友，可以采取强制措施结扎流产，但国家对基层计划生育一票否决，超生就要让基层干部免职。基层就只能将责任层层分解到人，基层干部就因此面临两难：不采取非常手段，计划生育任务肯定完不成，就肯定要被处分甚至被免职；采取非常手段，就有可能完成了任务却没有造成恶性事件。只有当采取非常手段造成引发严重舆论后果的恶性事件，才会被处分甚至撤职。基层干部因此倾向采取非常手段，因此在特定时期就有关于计划生育的几乎是不可思议的标语，诸如：“宁添一座坟，不可生一人”之类，以及计划生育中一度十分普遍的强制措施和非常手段。拆房子、牵牛、抱电视、摄谷子，简直是鬼子进村了。这个非常时期，计划生育是国家中心工作，国家对计划生育中的过火行为也有较高容忍度。经过大约20年“野蛮”的计划生育运动式治理，农民生育观念大变，“多子多福”和“传宗接代”的传统观念发生极大改变，生育行为也发生极大改变。当前，全国大部分地区只是经过一般性的计划生育管理，就可以达到计划生育目标，因此，国家开始放松计划生育的管理，而对基层干部用非常手段进行计划生育造成恶性事件的容忍度大大降低时，基层干部也越来越倾向用常规手段做计划生育的工作。

在当前中国正处在快速城市化的时期，经济发展和城市扩张一定会有大量农地被征收为建设用地。农地非农使用的巨额增值收益如何分配就成为征地过程中的焦点。处在特定土地区位上的农民一定希望获得更大的土地利益，征地拆迁因此容易引发冲突。一方面要征地拆迁，且规模很大，一方面要尽可能减少恶性事件的发生，尤其是不能让恶性事件的舆论目标对准上级。上级对下级、中央对地方、地方对基层的要求就是，“任务必须完成，手段必须合法，群体必须满意”，至于三个目标之间是否冲突，那就要看基层的智慧了。基层在征地拆迁中当然会形成很多实践的智慧，但总体来讲，只要征地拆迁，都可能出事，若怕出事而不征地拆迁，中国就不可能完成城市化，经济就难以持续发展，上级就不满意，就会以怠政来处分下级。下级采取非常手段征地拆迁，可能既完成了征地拆迁任务，又没有引发恶性事件。且实际上，绝大多数征地拆迁中，地方政府都采取了非常手段且未引发恶性事故就成功完成了上级交办的其实可能是相互冲突的三个目标任务。而若不幸采取非常手段引发恶性事故，这个恶性事故就是由地方政府的个别官员所“擅自”采取非常手段造成的，因此是违法违纪的，因此是要处分查办的。通过牺牲下级官员，上级维护了其合法性，又完成了必须完成的任务。一旦中国城市化完成，大规模的征地拆迁就不再需要，征地拆迁中采取非常手段的需要也就不高了。

上面列举的收取农业税、计划生育、征地拆迁，都是一个时期地方“天下第一难”的工作，都是通过运动式治理来解决的，而其中最为有趣的是贯穿着这样一个逻辑：上级对下级的要求是“既要，又要，还要”，“既要完成任务，又不能违法，还要群众满意”，总而言之是上级要求下级完成任务，却没有给下级可以完成任务的手段、权力，也几乎没有与完成如此之艰难任务所匹配的利益，下级因此面临动辄得咎的困局，下级只可能靠碰运气来试用非常手段，以从困局中解脱出来。采取非常手段，就可能引发恶性事件，从而被处分，但这只是可能被处分。不采取非常手段，不积极想办法创造性地完成上级交办的任务，则肯定是要被处分。与其消极肯定被处分，不如积极去想办法。想办法才有机会，才可能碰到运气。正是这样一种上级对下级的责权利不匹配的分配，极大地调动了下级在行政中的积极性与动力机制，从而创造性地完成了在其他国家几乎是不可想象、不可思议的艰难任务。

中国正处在史无前例的快速发展时期和社会转型时期，加之中国区域辽阔，不同地区发展不平衡，情况十分复杂，全国很难形成一个规范的办法来解决各个地方的问题，及在解决地方问题中形成的办法也很难上升为全国的规范性办法。就是说，在快速转型时期，中国治理的制度化是很难的，包括信息不对称，会进一步加剧治理制度化的困难。中国的国家治理，因此采取了一种很有趣的解决信息不对称和治理制度化不足的办法，就在责权利分配上进行不对称的分配，越是下级，责任越大，权利越小，越是上级，权利越大，责任越小，这样一种责任向下分配，权利往上保留的体制，就调动了地方的积极性，使地方为了避祸而积极想办法，地方因此在实践中创造性地想出来很多办法，包括其中非常手段甚至潜规则、非法手段。其结果是，这些非常手段解决了国家治理中的很多几乎是不可能解决的问题，中国因此获得经济发展的奇迹。同时，这些非常手段也一定会引发恶性事件，形成遗留问题。

又正是因为在责权利分配上的不匹配，一旦非常手段引发恶性事件，其责任主体就当然是地方。越是下级，所要面对问题就越多，所要采取措施就越要偏离规范要求，处理事件就越是可能出问题及担责任，越是上级，就越是可以获得非常措施所带来政策目标的积极后果，而越是可以将非常手段所造成恶果的责任转嫁到下级。因此，从改革开放以来，全国人民都一定感觉到了“中央是恩人，省里是亲人，市里是好人，县里是坏人，乡里是恶人，村里是仇人，街头执法的不是人”这句流行语的力量。

现在的问题是，中央是好人，这是建立在街头执法者不是人的执法行为基础上的。没有街头执法者在实践中对复杂情况的积极甚至智慧应对，没有基层责大权小利少为避祸（避免被处分）的积极行政，就不可能有中国经济的快速发展，就不可能有中国现代化的实现，也不可能让中央有做好人的可能。中央因此一定要明白，地方是为了中央而作做的牺牲。中央不要以为，越是下级的官员干部就越是浑蛋坏人，中央不能得了便宜还卖乖。

同时，地方也应当明白，在转型时期，如果责权利层层匹配，基层实践中出现的问题就会层层向上转移，最终搞得中央每件事件上承担责任，就不只是让中央灰头土脸的问题，而是会造成中央合法性的丧失和中央权威的丧失。在中国快速转型时期，中央权威与合法性正是中国可以弥合分歧，办成几乎无法办成各种事情的最基本的前提。

也是在这个意义上讲，在未来相当长一个时期，中国不同级行政中的责权利分配的不对称，还会持续，且正是这种不对称，构成了中国奇迹的要害。

二

基层干部抱怨说现在责权利严重不对称，动辄得咎，上级对下级是既要，又要，还要，其实任何人都不可能同时做到三点。

转型时期，规则之治极难。快速发展，快速变化，利益分化和多元化，复杂化，就使很多直接面对群众的基层，权小责大。而为了办成事，就会出事。不办事上级不满意。办事出了事，上级不仅不满意，而且要处理。基层因此在灰色地带走钢丝。

灰色地带走钢丝，很容易出现问题，出了问题，基层无好人。

问题是，这些地带根本就不是好人可以做得成的事情。所以基层干部对中国发展极其关键。

同时基层为中央担责任、担担子。总不能将所有责任推到中央，不然中央合法性就没有了。其结果是中央没有权威和合法性，一切改革发展都不可能。

表现出来，中央好地方坏。这与干部素质没有关系，而且与快速变动时期的国家发展战略安排有关系。

这个意义上讲，基层干部受委屈是必然的。中央也不能占了便宜还卖乖。要认识基层的实际情况。

这个意义上，转型时期，责权利相统一，及转变政府职能，在不同层级的含义也是不同的。

总之，中国行政体制中存在的层级责权利不对称现象，不同于一般行政学原理中的层级责权利对称的官僚制度安排，可以称为行政层级不对称原理。这个原理是理解中国政治与行政实践的重要的中层概括。这个原理与运动式治理、压力型体制、竞标赛体制、以及群众路线、上访制度等，构成了中国特色治理制度的重要部分，值得专门研究。

（责任编辑刘强）

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1671-0681（2015）04-0005-03

贺雪峰（1968-），男，湖北荆门人，现为华中科技大学中国乡村治理研究中心主任，教授，博士生导师。

2015-04-21