统筹城乡进程中的基层协商民主发展研究——基于余杭与彭州两地实践的比较与思考

李严昌

（重庆行政学院 公共管理教研部，重庆，400041）

党的十八大报告指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，要完善协商民主制度和工作机制。推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”积极推进基层协商民主是我国社会主义协商民主多层发展的重要内容之一。在这种背景下，浙江省杭州市余杭区和四川省成都市彭州市几乎同时在全国率先开展基层协商民主制度化试验，积极探索适应统筹城乡的有效的基层协商民主形式。将两地的制度创新实践进行比较分析，对推进统筹城乡和发展基层协商民主大有裨益。

一、统筹城乡发展呼唤基层协商民主

统筹城乡发展的实际后果是使许多毗邻城市的农村变为市区。可以看到，在统筹城乡发展进程中，刚刚实现城市化的农村和正在城市化的农村出现了许多问题，而这些问题也开辟了广大城乡民众新的参与领域。

在涉农社区，主要面临的问题包括：一是集体资产经营处置，如一批配套经营性设施以成本价转让给新型集体经济组织，如何分配、经营好这些设施，居民就业创业问题；二是公共经费管理混乱问题；三是公共服务设施不配套，居民难以适应物业管理服务，出现以各种借口不交物管费、垃圾清运费、停车费，甚至不交水电费的情况，以及破墙开店、乱搭乱建、侵占公共空间、乱扔垃圾、不遵守物业管理规定等现象；四是矛盾调处和治安问题，新社区用于出租的房屋几乎占全部房屋的近一半，外来人口大量涌入，小区秩序、治安受到影响［1］。

在农村社区，存在的热点难点问题主要包括：新农村建设以及其他统筹城乡发展的项目如何执行，资金如何分配；部分地区出现的环境污染、环境退化问题；农村的老龄化和养老问题；在家幼童问题；失地农民问题；长期积累下来的债务问题；长期没有得到解决的上访案件等。在这些问题中，尤其值得关注的是围绕新农村建设、城乡统筹发展产生的各类问题，因为这既是各级地方政府工作的重点，也是大量资金的投入领域。目前最大的难点是建设用地使用权的流转。中国所有地方，都在做建设用地流转，许多地方引发大量矛盾和农民拆迁问题。有调查显示，与各类补贴、救助、新农合等相关的公共资源配置领域正在成为腐败的新领域，也是农村参与的焦点［2］。

这些问题都是涉及多群体的公共事务问题，处理起来十分棘手。以前政府单独说了算的做法不仅难以解决问题，反而可能激化矛盾和引发新的纠纷。因此，在统筹城乡进程中推进基层协商民主已成为一种必然趋势。

二、统筹城乡进程中的余杭、彭州两地的基层协商民主制度化探索

（一）余杭的街道民主协商议事会议制度

杭州余杭区探索实行街道民主协商议事会议制度的最初想法来源于余杭区委一位主要领导。他有丰富的基层工作经验和理论创新思维。他发现：在城市化、城镇化快速推进的背景下，各地撤乡镇变街道的力度不断加大，街道成为区级派出机构，乡镇一级原有的党代会、人代会已随之消失，基层党员群众参与街道各项事务的途径和渠道变少，甚至出现“断层”。但基层党员群众民主参与街道各项事务的需求没有改变，如何保障党员群众知情权、参与权、表达权和监督权，成为街道面临的一大难题。

2012年底党的十八大胜利闭幕后不久，余杭区积极谋划在街道层面建立民主协商会议制度，以弥补街道没有党代会和人代会这一制度设计上的缺陷。2013年1月4日，中共杭州市余杭区委组织部和杭州市余杭区人大常委会办公室联合发布《关于试行街道协商议事会议制度的实施意见》，决定在仓前街道、南苑街道开展试点工作。2013年6月24日，在总结仓前街道等试点经验的基础上，中共杭州市余杭区委发布《关于全面试行街道民主协商议事会议制度的实施意见》，在全区范围内推行街道民主协商议事会议制度，明确民主协商议事会议代表的构成与职权、会议三大运行规则和八项基本工作制度［3］。

（二）彭州的镇社会协商对话会制度

四川彭州社会协商对话制度的探索缘起于当地主要官员与学者的共识。他们认识到，在统筹城乡进程中，尤其是城市近郊的乡镇和村落正在迅速走向城市化，广大基层民众及各种利益群体，在公共决策与社会治理上有着较为强烈的开展社会协商对话的要求。

为贯彻党的十八大关于健全社会主义协商民主制度的精神，2013年3月20日，在中共彭州市委统战部积极建言与推动下，《中共彭州市委关于构建社会协商对话制度意见》（征求意见稿）形成，2013年4月12日，中共彭州市委正式下发《中共彭州市委关于构建社会协商对话制度的意见》。4月17日，决定在通济、九尺、葛仙山等三个镇和天彭镇东大街社区立即开展构建社会协商对话制度的试点工作，2013年6月底，彭州市社会协商对话试点工作全面完成。市委统战部对试点工作进行了全面总结，编制了《彭州市社会协商对话工作手册》。2013年9月22日，彭州市委办公室印发《构建镇、村（社区）社会协商对话制度的实施方案》的通知，决定在全市镇、村两级全面开展构建社会协商对话制度工作，截至2013年12月底，全市20个镇成立镇社会协商会并召开了第一次镇协商大会［4］。

三、余杭、彭州两地基层协商民主制度设计之比较

余杭、彭州两地在实践中都创设了一整套比较完整和成熟的制度。

（一）协商会的机构设置

余杭、彭州两地都建立了作为对本地协商民主开展工作实行组织实施和有力保障的领导小组及其下设机构，其实际上同时承担了类似地方政协办公室的协调与日常办事职能。而这些机构和成员都是兼职性的，都由分管党群统战工作的副书记作为负责人或召集人主抓协商会工作，都由镇街党政办具体操作。

（二）协商会的功能定位

余杭、彭州两地都将镇街协商会定位为协商议事机构，没有决策权。但在职能范围和侧重上有差异。余杭街道民主协商议事会实际上代行了与乡镇党代会、人代会类似的听取审议党委工作报告和政府工作报告的职能，同时，街道人大工委、政协联络工委的协商议事职能也被整合到街道民主协商议事会议中。而彭州镇社会协商对话会侧重强调其作为联系群众、沟通社会、凝聚共识的对话平台与渠道的职能。

（三）协商会代表比例结构

由于余杭的街道协商会事实上代行党代会、人代会职能，整合了政协联络工委的职能，因此，区级及以上的“两代表一委员”在街道协商会代表中占很大比例。如仓前街道规定，驻本街道的上级两代表一委员是街道协商会当然代表，可不经推荐直接确定为议事代表。同时强调代表的中共党员身份，明确议事代表以党员为主体，比例不少于70%。还强调议事代表构成的广泛性和代表性，明确要求辖区单位、流动党员、外来人员、妇女、非中共党员的代表占一定比例。彭州强调代表的民主性和草根性，要求通过群众推荐方式产生的协商会代表占多数（不低于60%），而且其中一般群众身份的也要占多数（镇机关干部不超过2名，村社干部不超过25%），并尽量减少镇协商会成员与党代表、人大代表的交叉。

（四）协商会代表的产生方式

余杭采用民主推荐与组织审批相结合的方式，即由街道党工委确定名额分配方案，各基层党组织和辖区内重点企事业单位按照名额、条件、结构等要求，根据多数党员群众的意见，提出议事代表人选，经所在党组织审查同意后，报街道党工委审查批准。彭州采取个体自荐、群众推荐、组织推荐三种方式分摊代表比例的办法。彭州尽管强调群众推荐方式的优先性（群众推荐产生比例不低于60%），但同时高规格明确设置镇协商会成员资格审查机构（由镇党委分管统战工作的副书记任组长），事实上强化了镇党委政府对代表资格审查的作用。

（五）协商会代表的权利和义务

余杭赋予议事代表知情权、参与权、建议权和监督权四大权利和以下四项义务：（1）按时参加民主协商议事会议和议事代表各项活动；（2）加强与党员群众的联系，自觉开展走访联系、调查研究、结对帮扶等工作；（3）及时听取和收集党员群众的意见建议；做好上级政策和街道重大事项的宣传、解释工作；（4）认真落实和完成街道民主协商议事工作领导小组交办的其它任务。彭州镇协商会成员享有建议权，可自由发表意见建议，但其责任和义务较重，须遵守热心公益事业、密切联系群众等八项职责和按时参会等六项纪律。

余杭议事代表的权利义务比较均衡，而彭州似乎更突出强调镇协商会成员的责任和义务。这可能与代表来源有重要关系。余杭的议事代表主要是党员和干部，自觉参与意识和协商议事能力较强，而彭州的协商会成员主要是普通群众代表，参与意识和协商议事能力都较差。为保证镇协商会顺利举行，需加强对协商会成员的管束。

（六）协商会的议题范围

余杭街道协商会的议题涵盖了乡镇党代会、人代会的议题，主要是讨论固定议题：涉及街道党工委、办事处、人大工委工作报告的制定和讨论；街道发展战略和规划的制定和调整；街道重大项目建设和推进；年度民生实事工程的提出和建设情况；街道财政预决算的制定和实施；街道重大事项的办理公开；街道各级队伍建设和工作效能情况；议事代表意见建议及群众关注的重大信访问题和办理情况等。而在彭州，镇协商会的议题分两类：一是每次协商会前审查确定的议题，都是涉及本镇范围内的群众切身利益和群众关心的事项；二是固定议题，主要包括传达上级党委政府的决策部署和工作安排和镇近期工作重点、通报上次会议协商事项的办理情况、议题审查小组通报本次议题审查情况三项议题。但固定议题用时不超过会议总时的三分之一。这表明彭州镇协商会的主要议题是涉及本镇范围内的群众切身利益和群众关心的具体事项。

（六）协商议事会的议事程序

余杭、彭州镇街协商会每年召开2次。如遇特殊情况或需及时协商的议题，可适时召开。余杭明确赋予议事代表召开临时性民主协商议事会议的权利，五分之一以上议事代表可联名提出。

余杭重视发挥议事代表类似人大代表的职能，设置质询程序和党政工作评价监督程序。余杭街道议事会推行“代表询问制”、“代表发言制”、“开放式监督评价”，由议事代表就党员群众普遍关心的问题进行现场询问、主题交流发言、评价街道工作。彭州的程序偏重于保证协商会前议题的收集与筛选，以及会中共识的形成。协商议题可由镇党委政府相关办（所）、村（社区）党组织、村（居）委会、镇协商会成员提出，也可通过网上收集，同时成立以镇党委分管统战工作的副书记为组长的议题审查组对议题进行初步审查和筛选。彭州的议题审查程序有利于确保镇党委政府在议题设置上的主导权，但也给了镇党委政府在确定协商议题上避重就轻的可能性。为保证协商会形成共识，彭州设置会议表决机制，以无记名投票表决方式（过三分之二）产生会议结果。

（七）协商会的结果应用

余杭、彭州两地都非常重视协商会的结果运用。但由于议事机制不同，余杭街道协商会的结果运用重在跟踪办理议事代表的相对分散的意见建议，而彭州镇协商会的结果运用主要是分类处理协商会议集体达成的共识。

四、统筹城乡进程中发展基层协商民主的基本路径

余杭、彭州两地的基层协商民主制度创新尽管时间不长，但都填补了国内协商民主制度的一些空白，取得了较好的制度绩效和社会反响，为统筹城乡进程中发展基层协商民主积累了经验。

（一）坚持符合上级要求与适应本地需求相结合

发展基层协商民主首先要正确把握和符合中央和上级的有关精神要求。余杭、彭州对中央十八大报告关于发展协商民主的信息非常敏感，主要领导认识到位，决定在十八大精神指引下开展地方创新。彭州市领导还结合四川省2013年推进依法行政的工作安排和严格依法行政的规定，将开展社会协商对话制度构建的探索纳入对省上相关规定具体贯彻落实的范围，从而确保基层协商民主制度创新有充分的上位依据［4］。

（二）坚持党政主导和社会自治相结合

在中国现行体制下，发展基层协商民主必须坚持党政主导。但既然协商是在党委、政府主导的权力结构下进行，主导方维护其权威性与谋求协商过程的可控性的动机与行为就很可能危及协商的真实性。具体表现为协商过程中刻意安排领导座位高高在上，或拉开领导与群众的距离；群众害怕得罪领导或遭遇报复，曲意逢迎；或是主导方偏听偏信，避重就轻，协商小问题，回避大问题。某些协商过程的操纵痕迹明显，具体表现是内定议题或方案，暗中安排提问题的人，事先不发放材料，压缩群众消化信息和参与讨论的时间等。这些问题在余杭和彭州的探索实践中也客观存在，因为协商民主的发展肯定是不平衡的，有些地方搞得好些，有些地方就相对差些。对于这些问题的解决，一要依靠健全制度和程序，二要特别注意培育社会自治，培育协商主体，利用社会力量来评价监督协商民主的制度绩效。只有壮大社会自治力量，培育成熟有力的协商主体，才能确保协商民主的真实有效。余杭和彭州在实践中都比较重视对广大群众的宣传教育、对协商代表能力的培训，发挥他们的监督作用。

（三）坚持科学设计制度和提升主体能力相结合

首先，发展基层协商民主要科学设计制度。余杭、彭州以试点先行，逐步提高基层协商民主制度的规范性，规范了议题制度、参加人员、协商程序、监督机制等，对协商人员的条件、产生方式、结构以及协商的启动、时间、议程安排、会议机制、结果运用等作了具体规定。这启示各地各单位要结合实际情况规范基层协商民主的基本原则、基本内容、基本形式等，使之为广大干部群众所了解和遵守，从而避免把协商民主作为一项临时性的应变措施。其次，要注重提升协商主体能力。由于受封建专制思想传统、计划经济时代形成的管制型政府体制影响以及现行政协体制在基层缺失等原因，我国基层民主协商主体发育先天不足。因此要积极培育基层民主协商主体，从制度上确保有一批固定数量的基层协商人员长期或专门从事基层社会重大事情的民主协商。

［1］中共成都市委党校金牛科研基地课题组.城市涉农社区管理面临的问题与对策——以成都市金牛区为调研样本［J］.成都行政学院学报，2007，（6）.

［2］杨雪冬，陈雪莲.构建与公共参与扩大相适应的乡镇治理机制［J］.刘铎.当代世界与社会主义，2010，（4）.

［3］高路.余杭仓前试点街道民主协商议事会议全国首例［EB/OL］. （2013-7-13）.http：//www.hangzhou.com.cn/hzwtv/tvhzsh/2013-07/19/content＿4815948.htm.

［4］黄国华.关于彭州市创新探索基层协商民主制度与渠道的调研报告［EB/OL］. （2013-10-30）.http：//www.sczx.gov.cn/system/20131030/000051031.htm.