机关事业单位工会在职工工资收入调整中的角色和功能

曹彦（上海颂艺文化工作室 上海市 200001）

机关事业单位工会在职工工资收入调整中的角色和功能

曹彦
（上海颂艺文化工作室 上海市 200001）

机关事业单位职工的工资收入标准由国家统一制定，利用财政拨款发放。从2006年上一轮工资调整至今，已有9年工资标准未涨。如今，国家已出台了机关事业单位工资调整方案和工资正常增长机制，但还未全面落实和严格执行。机关事业单位工会要积极维护职工权益，在职工工资收入调整问题上充分发挥工会的维权职能，参与工资标准制订和实施细则方案出台的决策，使发放的工资收入符合广大公务员、事业编制干部和其他派遣、劳务制职工的期盼。

机关事业单位工会；工资正常增长机制；工会维权

目前全国有机关公务员约1000万人，事业编制人员3000多万人，两者合计4000余万人。机关事业单位人员俗称干部，其所从事的工作为行政性、公益性事务，人员的供养需要依靠国家财政。机关事业单位职工的工资收入，由国家根据社会经济生活水平和当地财政收入状况，制订相应的标准，其工资收入，具有较强的稳定性，但在标准的调整和提高上，需要国家或地方统一安排。随着社会经济发展、物价上涨、消费水平提高，机关事业单位职工尤其是基层、一线的非领导职务人员，普遍面临工资收入与生活消费需求不相适应的问题，从而限制了个人家庭的发展和生活改善。机关事业单位工会作为干部职工的利益代言人，应当在他们工资收入的优化调整中发挥作用。

一、工资收入对机关事业单位职工的意义

1、保障基本生活。机关事业单位职工也是公民，具有生物人所具备的一切生理性需求和社会人所拥有的精神性需求，如衣食住行、人际交往、文化娱乐等，进而在此基础上产生了一系列物质消费和精神消费。消费是一种商品的流通环节，需要通过货币支付形式来取得对商品的所有权或对服务的购买。机关事业单位职工通过为人民服务的劳动，获取从国家财政支付的工资，从而保障了其基本生活的需要。

2、体现职业价值。我国是社会主义国家，实行以按劳分配为主体的经济收入分配制度。给机关事业单位人员发放工资及各种福利性收入，对公务员、事业编制干部的职业性质首先是一种肯定。其次，在公务员、事业编制干部内部，设有不同层级的管理职位和技术职称，各层级职位（职称）相对应的工资标准不同，职位（职称）越高，工资收入就越高。因为较高职位（职称）的人员，其工作量、工作复杂程度、工作技术含量相对较大，这既符合按劳分配的收入分配原则，也体现了在职场发展中具有晋升空间的职业价值。

3、助推个人发展。作为劳动者，除了满足基本的物质精神生活外，还需要寻求一定的个人发展空间，以更好地实现自身的社会价值。这些发展性需求包括考研、评职称、攻读专业技术等级等。在实现个人发展的过程中，往往需要一定的经济开支，如支付报名费、培训费、教材费、交通费等，在不是单位要求的且不能报销的情况下，这些支出都需要个人承担，获取工资收入也为承担这部分费用提供了财力支持。

二、目前机关事业单位职工工资收入调整问题存在的弊病

1、缺乏与社会生活水平相适应的增长机制。随着社会经济发展、人民生活水平的提高，物价在不断上涨，城镇职工的最低工资标准和平均工资水平也在逐年提高。而机关事业单位职工的工资收入，长期以来一直没有得到相应提高或是增长缓慢。普通科员、办事员的工资收入水平与其对社会的贡献度不相对称，甚至低于当地职工平均收入水平。党中央、国务院从2014年10月1日起，调整机关、事业单位工作人员基本工资标准，人力资源社会保障部、财政部《关于调整机关工作人员基本工资标准的实施方案》、《关于调整事业单位工作人员基本工资标准的实施方案》已经国务院批准。但各地由于财政等因素，在具体落实上仍存在不力、瑕疵等现象，有的机关事业单位职工工资收入仍未得到及时调整和有效提高。

2、收入与实际工作量、岗位绩效未实行挂钩。

机关事业单位是一个统称概念，其内部类型众多，涉及行业千差万别，各岗位工种的劳动量、技术含量和难易程度也有所不一，“一刀切”的工资标准对基层一线那些任务繁重、技术要求较高的单位职工来说，很有可能挫伤他们的工作积极性，使他们产生负面思想。而且在同一单位、部门内部，由于人员的分工不同，相同职位职级的职工，也有可能承担的工作量和复杂程度不同，相同的工资标准会使职工造成“干多干少一个样”、“多做多错，情愿不做”的不平衡心态和抵触情绪。目前有些地方实行了绩效工资改革，但成效不大，未在全国层面铺开，在绩效奖励和工作量津贴的设置上，徒有外形，或仅按工龄、职级来划分标准，仍未很好兼顾不同工作量和难易程度岗位的收入分配。

3、晋升空间狭窄致使收入增长同步受限。应根据职工的自身素质、岗位表现、工作绩效和实际贡献，给予职工一定的晋升空间，以充分调动职工的积极性。而事实上，广大机关事业单位职工特别是事业单位职工的晋升空间相当狭小。在非直辖市的地方，县委办局、乡镇下设的职能科室，通常称为股级，但国家在公务员序列中未设置股级领导职位，基层公务员晋升到股长的位置，仍是科员待遇。事业单位科员（九级职员）不像公务员在若干年限后能自动晋升为副主任科员、主任科员，若不担任实职领导，永远是科员级别，若走技术路线评定职称，在一些公共管理类事业单位行不通，即使有些职工考取了中高级职称，如单位不聘，仍无法享受中高级职称的工资待遇。

三、机关事业单位工会在职工工资收入调整上的功能缺位

1、工会与行政的过度一致削弱了对职工收入的关注。我国工会跟西方国家工会相比，最大的特点是其为体制内工会而不是自由工会，追求辩证统一的和谐劳动关系，而非西方式的劳资对抗道路。目前我国社会的劳资矛盾，大多集中在非公有制经济中，工会作为人民内部矛盾予以化解，而作为体制内的机关事业单位工会，其利益被看作是跟行政高度一致的，工会主席大多由行政副职兼任，工会的职能定位被界定在配合、支持党政班子做好职工的群众工作、对职工开展职业道德教育和优化政风行风上，“全心全意为人民服务”的宗旨因过分强调和夸大而忽视了职工的正当权益，工会在一定程度上沦为行政的附庸，缺乏从普通职工的角度换位思考问题，对职工工资收入的调整采取漠不关心、顺应现状的消极态度。

2、缺少企业内部业主与工会工资集体协商的制度。为保障职工的工资权益、防止业主侵权现象，目前在非公经济领域，实行工资集体协商制度，即由工会代表职工出面，就劳动报酬、福利保险、工作时间、休息休假、安全生产环境等事宜与业主协商，双方达成一致的意见。但在机关事业单位和国有企业，由于各种原因，未能实行这项制度。机关事业单位与企业的最大区别又在于，他们所联系的这部分职工群众，主要从事非物质资料生产，并以脑力劳动者为主体，他们与用人单位之间所依存的关系主要不是劳动关系，而是劳动行政和聘用关系。机关事业单位职工的工资主要由财政拨款支付，标准由国家统一制定。机关事业单位工会难以借助诸如工资集体协商这样的载体，在工资问题上去与行政“讨价还价”。

3、工会在机关事业单位职工工资调整上的话语权不畅。由于历史原因，机关事业单位工会工作相对薄弱，有的机关事业单位工会组织几乎形同虚设，光有外壳而无实际运作，或缺乏工作自主性、严重依附于党委行政，或在党委行政的强势地位下被边缘化。从地方层面来说，地方总工会过多关注非公领域职工和农民工的维权问题，对机关事业单位的职工利益诉求有所忽略。公务员、事业编制干部的工资标准制订主要由人力资源和社会保障部门负责，缺少征求工会组织的意见，工会在这项问题上话语权不畅。

四、机关事业单位工会在职工工资收入调整上应扮演的角色

1、职工维权的角色。职工维权是社会主义和平建设年代我国工会建设的一项重要职能和历史使命。要构建和谐社会，关键之一就是要建立和谐的劳动关系。有些人认为，机关公务员和事业编制干部分别按照公务员法和事业单位人事管理条例管理，不受劳动法、劳动合同法调整，不存在机关事业单位与公务员、事业编制干部的劳资矛盾，即使有工资方面的争议，也应走申诉、复议等行政程序，不是工会维权的领域范围。但殊不知，公务员、事业编制干部也是通过劳动获取工资性收入的群体，也是工人阶级（知识分子）的一部分，是工会的会员和工作对象，工会应当维护全体会员的合法权益。其次，事业单位除参公外，大多实行合同聘用制，也应受劳动法调整，此外机关事业单位还有不少聘用制合同工，他们的劳动关系完全受劳动法调整，他们更是弱势群体，更应受到工会维权的关注。

2、利益呼吁的角色。工会组织要关注机关事业单位职工工资收入调整的利益需求和主观愿望，积极与行政主体进行沟通，及时反映职工的心声，要从改善职工生活水平、体现对社会贡献价值的角度出发，相应提高职工的工资收入，解除职工生活的后顾之忧，从而调动起职工的积极性，使他们全身心地投入到为人民服务中。工会可通过工会干部担任各级人大代表、政协委员的渠道，在“两会”上提交相关议案，通过电视、广播、报纸等媒体，发表调整完善机关事业单位职工工资收入的言论、观点，借助自身作为人民团体的广泛社会影响，来努力充当好职工的传声筒。

3、参与决策的角色。各级工会领导干部、工会院校的专家学者，应当通过各种途径，如担任政府参事、法律顾问等，参与到机关事业单位职工工资标准、绩效工资改革和工资正常增长机制等内容的决策、研究实践中，人保、财政等部门在共同研究制订这一问题时，要充分尊重和采纳工会的意见，敞开各种渠道，让工会参与到决策中，更好地集思广益、建言献策，使工资标准、分配方式、增长机制等具有科学性、合理性和可操作性，能兼顾职工队伍内部不同类型群体的利益。在决策中，探索建立工资正常增长机制，同时推进事业单位内部分配制度改革，加强绩效管理与工资分配体系的优化对接，完善高层次人才的分配激励政策。此外，工资标准在提高上要向基层单位和一线部门倾斜。

4、提供福利的角色。工会在开展工作过程中，拥有经费，一部分来源于职工会员缴纳的会费，另一部分来自于行政的拨款。工会是职工群众利益的代言人，以为广大职工谋福利为工作目标和追求。机关事业单位职工工资应当形成“以基本工资为主体，其他工资收入项目为补充”的结构。工会组织可以在不违背“八项规定”、“六项禁令”等原则的前提下，积极利用好自己的经费，适当发放职工的福利性补贴，以改善可能因工资标准调整不及时、收入增长幅度缓慢而造成的日常生活开支较大尤其是由于工作原因而耗及个人财力的问题，使工会经费真正做到“取之于职工，用之于职工”。

五、机关事业单位工会在职工工资收入调整上还可介入的途径

1、监督保障职工工资收入的发放到位。机关事业单位由于公益性质，有时过多强调了职工对工作的奉献，而相对忽略了职工“涨工资”的诉求。李克强总理为此指出，现在政府工作人员，特别是基层公务员工作很辛苦，收入也不高，既要坚决堵住“偏门”，解决公务人员以权力参与分配、牟取不当利益问题，也要打开“正门”，建立健全正常的工资增长机制，使其收入随着经济发展不断提高，保障他们的合理待遇和应有的尊严。由于机关事业单位在体制内的强势地位，许多行为又不受劳动法约束，常有拒发、扣发、缓发职工应当具有的正当性工资收入的现象，如机关加夜班不给加班费，美其名曰是“完成政治任务”；窗口事业单位双休日上班，以值班为名仅支付少量值班费、未支付双倍日工资；对国务院现今制定的机关事业单位工资正常增长机制没有执行落实等。针对上述种种侵犯职工合法权益的现象，工会应站在职工的立场，对行政的发放是否及时、准确、到位给予必要的监督和约束。

2、维护职工通过晋升增长收入的权益。机关事业单位职工的工资收入，除了国家统一调高标准和实行增长机制外，广大职工还有赖于自身职务和职称的晋升。但有些公务员即使达到了晋升的年限和其他条件，如科员升任副主任科员、正科级升任副处级，由于编委办给予的名额有限，不一定能顺利晋升，不能晋升就意味着工资收入的无法提高；还有些事业单位人员，考取了中高级职称，理论上可以享受相当于正科、副处虚职的工资待遇，但单位行政不给予聘用，工资收入仍未上涨。这些导致了职工与单位行政之间的矛盾纠纷，出现了申诉、控告、行政复议、劳动仲裁、法院诉讼等现象。机关事业单位工会应当以上述现象作为自身开展职工维权工作的切入点，在符合政策法律的前提下，尽量通过与各方面的协调，帮助职工解决职务、职称的晋升问题，如实在不符合规定不能解决的，也要耐心细致地做好职工的说明解释和安抚疏导工作，防止矛盾升级和事态扩大。

3、在单位权限范围内对行政施加影响。机关事业单位工会，工会主席一般由行政副职领导担任，选举时往往也采取行政副职领导作为候选人的等额选举方式，行政和工会的交叉任职，容易造成工会看行政的脸色、对行政唯唯诺诺、在关乎职工工资等切身利益问题上缺乏自己独立的主见，在一定程度上沦为行政的附庸。今后，要切实改变这一现状，工会主席在履行自身职责的时候，要切实转变角色，放弃作为行政领导考虑问题的思维，在单位工会委员的候选人提名上，要多选择无行政职务的基层公务员、一线事业编制人员，使工会干部在来源上具有群众性、代表性，能代表和维护广大职工的利益。在工资收入调整提高的问题上，工会应根据国家的政策和标准，在符合原则的前提下，多与行政主体进行沟通、协商，多反映职工的看法和心声，在制订本单位具体工资发放标准问题上，能符合最广大职工的利益。

4、以民主管理方式调动职工决策主体性。工会在职工工资收入调整的问题上，要充分发扬基层工会民主，调动广大职工在民主管理中的积极性，发挥职工群众的主人翁意识，参与到这项问题的决策中。现行机关事业单位工资标准，是2006年时确立的，至2015年调整标准涨幅月均300元之前，已有9年未进行调整提高。工资正常增长机制确立后，今后会每年或每隔两年对工资标准作一次相应调整。在本单位工资标准具体方案尤其是各种细节的制订上，工会应积极与行政沟通，通过职代会等民主管理方式，认真听取基层职工代表的意见，单位行政主体也要充分发挥工会凝聚职工队伍的作用，通过工会这一有效抓手，使广大职工参与到本单位、本部门工资收入调整方案的决策和制订中，使最终的方案为大多数职工所认可和接受。

5、特别关注职工中非在编的弱势群体。机关事业单位中，除了公务员和事业编制干部外，还有人才企业派驻机关事业单位工作的派遣制人员和从企业退休返聘的合同工、从农民工中雇佣的劳务工等。这些非在编职工，是机关事业单位职工中的编外人员和弱势群体。对于这部分人员，工会应采取一视同仁的态度，尽可能发展他们入会，即使有的人员会员关系在原单位或派遣企业，也应关注他们的劳动权益，或与对方工会取得联系，做好会员关系的转接或信息情况的及时沟通反馈工作。编外人员工资相对较低，不受机关事业单位工资正常增长机制的调整，但工会仍应时刻关注他们的权益，根据城市最低工资线的调整，逐年适当提高他们的工资标准，尽可能避免“差别对待”，并为他们争取各种福利性补贴。

［1］国务院办公厅转发人力资源社会保障部财政

部关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知［EB/OL］.http：//www.shui5.cn/ article/0b/76254.html，2015-01-20.

［2］用科学发展观指导机关事业单位工会工作创新的实践与思考［EB/OL］.http：//www.360doc. com/content/11/1129/12/3619891_168324344. shtml，2011-11-29.

［3］赵鹏.事业单位工资将与机关体系松绑 或长期平稳上涨［EB/OL］.http：//finance.people.com. cn/n/2014/0526/c1004-25062251-2.html，2014-05-26.

［4］李金磊.机关事业单位工资6月底前调整到位月均涨300元［EB/OL］.http：//finance.ifeng.com/ a/20150516/13710268_0.shtml，2015-05-16.

【Key Words】government institutions trade unions； wage normal increase mechanism； trade union right defending

责任编辑 陆路

The Characteristic and Function of Government Institutions Trade Unions in Staff Wage Adjustment

Cao Yan

（Shanghai Songyi Culture Studio Shanghai 200001）

The wage of government institutions staff， whose standard is formulated unitarily by central government，is allocated by government funds. Since the previous adjustment in 2006， there has been nine years since the last raise of the wage. Now the government has already launched the government institutions wage adjustment program and the wage normal increase mechanism， but those are not carried out or strictly executed yet. Government institutions trade unions should safeguard the staff's interests， fully perform their function of right defending on this issue， and participate in the developing and decision-making of the wage standard and detailed rules， in order to make sure the balancing of wage and anticipating of civil servants， institutions staff and other employees.

D412.6

A

1008-8636（2015）03-0022-06

2015-06-18

曹彦（1983- ），男，江苏武进人，社会工作师、上海颂艺文化工作室自由撰稿人，主要研究方向为社区团建、社会工作、民族地域文化等。