检察机关提起未成年人公益诉讼制度构建研究——以最高检出台《检察机关提起公益诉讼试点方案》为背景

李 涵（北京市延庆县人民检察院，北京102100）



检察机关提起未成年人公益诉讼制度构建研究——以最高检出台《检察机关提起公益诉讼试点方案》为背景

李 涵
（北京市延庆县人民检察院，北京102100）

摘要：2015年7月1日最高人民检察院印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》，提出根据党的十八届四中全会关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革部署，在北京、江苏、山东、广东等13个省市全面探索推行检察机关提起公益诉讼制度。未成年人公益诉讼虽未与破坏环境、危害食品药品安全等案件一同被明确纳入试点案件范围，但提起未成年人公益诉讼就是检察机关履行法律监督职责的应有之义，此次《试点方案》的出台，为未成年人公益诉讼提供了可供参考借鉴的蓝本。本文结合《试点方案》的最新内容，对检察机关提起未成年人公益诉讼的现状及面临的机遇和挑战等问题开展研究，为检察实务提供理论参考。

关键词：公益诉讼；未成年人权利保护；检察机关；法律监督

某地某行政监管部门对幼儿早教机构资质审查不到位，辖区内多家幼教机构无资格资质证明便进行从业，虽尚未对具体明确的未成年人造成侵害结果，但其不履职、怠于履职的行为已经对不特定未成年人的集体利益造成严重危害，此时应当如何以诉讼程序追究该行政机关的法律责任？——由此，对未成年人公益诉讼的社会需求和呼唤便应运而生。2015年7 月1日最高人民检察院印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》，提出在北京、江苏、山东、广东等13个省市全面探索推行检察机关提起公益诉讼制度。未成年人公益诉讼虽未与破坏环境、危害食品药品安全等案件一同被明确纳入试点案件范围，但《试点方案》的出台为未成年人公益诉讼提供了可供参考借鉴的有效蓝本，亟需在理论上对检察机关提起未成年人公益诉讼制度的相关问题开展研究，为检察实务提供理论参考。

一、当前检察机关提起未成年人公益诉讼的必要性及可行性

（一）检察机关提起未成年人公益诉讼的必要性

未成年人心智、身体发育状况等各方面的特殊性决定其社会弱势群体的基本属性，当前对未成年人的权益保护特别是“群体性”未成年人权益的保护，具有难度大、可操作性差、方式单一、效果不理想等诸多现实问题，这就决定了由检察机关提起保护未成年人权利的公益诉讼具有以下必要性：一是未成年人的身心特点及认识、判断、控制能力的发展程度，决定其权益受到非法侵害时，需要借助他人力量予以维权。二是未成年人的监护人或负有监护职责的机构部门依法负有对未成年人的保护职责，但由于未成年人个体权利受侵害的时间间断性、分散性，以及监护人和监护部门可能存在的怠于维权或者维权方式的非专业性问题，都可能导致维权不力。三是对涉及未成年人的相关工商业、服务业领域具有监管职权的行政机构和团体虽也负有保护未成年人权益的职责，但各领域的监管机构和团体存在“各管一块”的现状，这就可能出现对难解决的棘手问题互相推诿的情况，难以避免大家都有责任，但最终谁也没责任的“公地悲剧”的发生1参见谭利：“构建净化未成年人成长环境的新制度——公益诉讼”，《青年探索》2006年5期，第48页.。

（二）检察机关提起未成年人公益诉讼的可行性

笔者认为由检察机关提起未成年人权益保护的公益之诉在当前具有以下现实可行性：一是按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的改革部署，要求检察机关积极探索建立提起公益诉讼制度，充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。二是2012年修改后的《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这一规定为公益诉讼提供了法律根据，虽然法条中的“支持起诉”是否能够扩张解释为能够独立提起诉讼这一问题在学理上尚有分歧，但从当前司法实践来看，这个口子还是开了——也就是当事人不起诉或没有明确当事人的，相关机关团体也可以独立提起公益诉讼。三是2015年7月，最高人民检察院印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》，提出在13个省市全面探索推行检察机关提起公益诉讼制度，实现了检察机关公益诉讼从理论高台走入司法实践的蜕变，这是当前检察机关开展公益诉讼最有力也是最直接的权源依据。

二、新时期未成年人公益诉讼的特征及类型

未成年人公益诉讼与破坏环境以及危害食品药品安全、侵害众多消费者利益的公益诉讼具有相容相通之处，但也存在诸多不同，新时期未成年人公益诉讼与以往相比也发生了较大变化。

（一）受损害的权利是未成年人的集体利益或相对多数未成年人的利益

与破坏环境及危害食品药品安全等公益诉讼不同，未成年人公益诉讼针对的是损害未成年人心理、身体健康的违法、违规行为，并且权利受到损害的不是具体、明确的某几个未成年人，而是全体未成年人的集体利益或者在一定时间和空间范围内相对多数未成年人的利益。如《未成年人保护法》第34条规定：“禁止任何组织、个人制作或者向未成年人出售、出租或者以其他方式传播淫秽、暴力、凶杀、恐怖、赌博等毒害未成年人的图书、报刊、音像制品、电子出版物以及网络信息等。”如有实施上述行为的组织或个人，侵犯的就是不特定多数未成年人的心理及身体健康权利。

（二）未成年人身心特点需要在诉讼程序外开展其他权利保障工作

未成年人的身心特点决定了未成年人公益诉讼与其他公益诉讼的不同之处，在于除了诉讼程序本身，检察机关或其他机关团体在提起诉讼的同时，还必须开展例如未成年人心理评估、创伤后未成年人心理干预、未成年人出庭作证义务的免除、案件信息保密等诸多权利保障的相关工作。这也决定了维护未成年人权利的公益诉讼必须由熟悉未成年人身心特点及民事、行政诉讼相关特点及流程的机关或团体来开展，才能够在保障理想诉讼结果的同时，充分保障未成年当事人的权益和身心健康。

（三）具有相关监管职责的行政机关及社会团体多且复杂

《未成年人保护法》第6条规定：“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。对侵犯未成年人合法权益的行为，任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。”从具体层面来看，当前我国具有未成年人权益保护和相关监管职责的机关团体主要是妇女儿童工作委员会、精神文明建设指导委员会、未成年人保护委员会、综治委预防青少年违法犯罪领导小组等。1转引自宣孟洁：“未成年人保护新途径——未成年人保护公益诉讼制度”，《湖北经济学院学报》2015年8月，第96页.对未成年人权利保障负有职责的机关团体数量多且相互关系较为复杂，当出现侵害未成年人权益案件存在社会舆论压力大、案情复杂等情况时，就可能导致各单位相互推诿、不愿担责的情况，而检察机关作为国家司法机关和法律监督机关，与一般行政机关和社会团体不同，提起未成年人公益诉讼是职责所在。

（四）以民事、行政诉讼为主且均以履行前置程序为必要

公益诉讼以民事和行政诉讼为主体，刑事公益诉讼即当前检察机关公诉部门代表国家起诉犯罪嫌疑人的公诉制度。民事公益诉讼一般情况下指（但不限于）企业等经营者的行为侵害了未成年人权益，检察机关可以在敦促相关部门提起公益之诉或其他救济手段无果的情况下，直接向侵权企业提出民事公益之诉。行政公益诉讼一般情况下指（但不限于）行政机关的不作为或滥用职权导致未成人权益受损，检察机关可以在敦促其纠正违法行政行为或者依法履行职责无果的情况下，向行政机关提起行政诉讼。

三、检察机关提起未成年人公益诉讼基本制度构建

（一）案件范围

民事公益诉讼的范围为检察机关在履行职责中发现违法制造淫秽、暴力音像制品、网络游戏，非法向未成年人销售烟酒、在学校周边经营歌舞娱乐场所等损害未成年人心理、身体健康的违法违规行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起公益诉讼。行政公益诉讼的范围为负有未成年人保护、监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成未成年人的利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，检察机关可以向人民法院提起公益诉讼。

（二）诉讼参加人

检察机关以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼，被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织，在民事公益诉讼中，被告没有反诉权。检察机关以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，被告是违法行使职权或者不作为的未成年人权利保障、或对涉未成年人商业领域负有监管职责的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。

（三）诉前程序

检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。上述前置程序无果的情况下，检察机关便可以提起民事或行政公益诉讼，二者均以履行前置程序为必要。

（四）提起诉讼

经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，致使未成年人合法利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事或行政公益诉讼。检察机关提起公益诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求、未成年人权益受到损害的初步证据，并应当制作公益诉讼起诉书。

（五）诉讼请求

对于民事公益诉讼，检察机关可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。对于行政公益诉讼，检察机关可以向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。

四、检察机关提起未成年人公益诉讼的内部机制困境及解决途径

（一）主责部门的冲突

根据此次《检察机关提起公益诉讼试点方案》，检察机关公益诉讼的主责部门为检察机关民事行政检察部门，但当前各级检察机关均成立了专门的未成年人检察处，未成年检察部门的办案人员对未成年人身心特点较为熟悉，对未成年人社会调查、心理评估及辅导等工作有着丰富的经验。同时，民事行政检察部门的办案人员对民事、行政法律法规及诉讼程序较为熟悉，开展公益诉讼具有先天优势，二者单独从事未成年人公益诉讼各有利弊。笔者建议检察机关内部可以打破部门间的壁垒，跨部门成立针对个案的临时办案组或人员相对固定的未成年人公益诉讼联合办案组，并且组成人员不限于未检和民行部门，也可以纳入控告申诉、职务犯罪预防等各部门人员。

（二）社会公众对检察机关公益诉讼职权的知晓程度较低

检察机关提起公益诉讼制度在我国尚未形成稳定、健康和蓬勃发展的局面，作为一种新兴的诉讼形式和制度，相关配套的法律法规尚不健全，如新修订的《行政诉讼法》就尚无类似《民事诉讼法》第15条可包涵行政公益诉讼的明确规定。检察机关通过民事或行政公益诉讼保障未成年人合法权益的成功典型案例不多，社会公众对检察机关此项工作职责知之甚少，

这也直接导致检察机关接受侵害未成年人权利的案件线索渠道窄、信息量小，开展工作的空间较小。随着最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》的出台，检察机关应认真开展调查研究，成功办理几起公益诉讼案件，同时加大宣传力度，打响检察机关作为法律监督机关维护社会公共利益提起公益诉讼的“名气”。

（三）取证手段的缺乏

检察机关作为法律监督机关，除办理贪污贿赂及渎职侵权案件等职务犯罪案件有开展相应侦查活动的权利外，尚无法律规定检察机关在开展公益诉讼的过程中具有怎样的调查取证权利，如是否能够通知被调查单位接受询问，被调查单位是否有拒绝接受询问的权利等问题都尚未解决。检察机关与其他有权提起公益诉讼的行政单位和社会团体的不同之处，就在于拥有较为丰富的司法资源和诉讼经验，但如果不能明确检察机关在此过程中的相应调查取证的权利，检察机关将因失去此优势而无法充分开展监督和提起公益诉讼。在下一步工作中，各地方检察机关应积极探索在现有法律规定的框架下，如何构建健全且有现行法律法规支撑的公益诉讼制度体系。

作者简介：李涵，北京市延庆县人民检察院侦查监督处助理检察员。

收稿日期：2015-09-20