自发性农地转用的特点与效率分析

1 前言

党的十八届三中全会指出：我国仍需要从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。目前，我国土地资源配置尚未实现全面市场化，农地转为建设用地的行为主要由地方政府主导，这种模式虽然能够为土地管理和地区经济调控方面提供便利，但也使得农地-市地配置主要体现了地方政府的意志，更多服务于地方政府竞争和土地财政。

当然，地方政府主导农地转用存在缺陷，并不意味着当前将农地转用决策权交予市场或经济个体，就能够带来效率和福利上的改进。首先，如果转由市场来主导农地转用，会严重影响地方政府的经济调控能力和财政收入，产生巨大的制度成本。从上世纪我国推行一系列市场化改革政策开始，地方政府便通过建设用地供应进行辖区经营；同时，随着分税制改革和建设用地出让招拍挂制度的实施，地方政府通过土地储备、土地出让获取了大量的预算外收入，进而形成了土地财政的现象，地方政府的良好运转很大程度依赖于现行的土地制度。其次，一些研究也注意到，土地市场化可能带来的贫富差距扩大、宏观经济波动以及生态环境变化效应，这一方面是源于土地利用中广泛存在的外部性问题无法在市场中显现，另一方面也是由于市场中还存在着大量非理性的经济主体，例如地方政府在采用税收优惠和土地政策优惠时，企业总是会产生投资冲动（郭庆旺，2006）。

如果单纯在农地转用应由政府主导还是市场主导中做出选择，目前政府主导的方式具有其合理性。但同时，农地保护和建设用地集约利用方面的绩效依然不能达到令人满意的程度，我们仍然需要通过理论和实践分析寻找一条可行的路径，使农地转用效率得到逐步的提高。这类的研究中，谭荣等（2009）尝试将农地转用细分为83个步骤以分析农地转用中政府与市场的边界。钱忠好等（2013）通过实证证实土地市场化水平与城乡居民收入差距的倒U型关系，说明加大土地市场化改革力度在缩小居民收入差距中的重要作用。

本文主要是对自发性的农地转用情况进行分析，这种情况多发生在乡镇企业涉及的农地转用过程中。最著名的包括浙江温州、江苏苏南地区、广东南海和天津大邱庄等，尽管苏南、大邱庄等地最初均是由乡镇政府主导，但在农地转用方式上多是在农村集体内部进行，与目前通过土地征收转为国有建设用地的做法存在很大差别。相比于地方政府主导的城市扩张或开发区建设，这类情况在区位和时间决策上有着更大的主动性，那么这样的农地转用具有怎样的特点和效率？相比于尚待改进的地方政府主导模式，这类农地转用能够带来哪些启示？本文将通过该类农地转用产生条件、特点和效率分析，总结相关的启示和政策建议，从而为农地转用管理制度建设提供理论依据。

2 乡镇企业自发性农地转用的背景

本文提到的自发性农地转用主要是指因经营性目的使农地未经过征收程序转为建设用地，而所有权未转为国有的情况。这既包括通过合法程序，也包括上世纪90年代普遍的隐性（非法）转用和更早期土地用途管制尚未实施时的农地转用。相比于政府主导的农地转用，自发性农地转用最大的特点在于县级以上地方政府没有通过项目选址、审批等方式直接参与农地转用决策。

按照《土地管理法》的规定，乡镇建设用地分为乡镇企业用地、宅基地和公益事业用地三类。在这当中，仅有乡镇企业用地具有经营性。乡镇企业起步于新中国成立初期的农村手工业和农村副业，随着十一届三中全会提出将城市工业的一部分扩散给社队企业经营（之后社队企业更名为乡镇企业），1984年以后乡镇企业从数量、从业人员、产值等方面开始了高速增长。我国《土地管理法》于1986年颁布，滞后于乡镇企业发展，因此也难以对乡镇企业用地的布局和规划问题进行管理。这一阶段，由于土地资源家底不清，权属混乱，乡镇土地利用管理仍然处于无序状态，因此，只要村集体能够协调好各户利益，企业占用耕地并不会受到制度约束。“村村点火，处处冒烟”的描述恰好说明了这一阶段农地转用的普遍性和分散性。

1986年以后，土地管理的法制体系逐渐形成，而城市开发加速、农村工业化以及已有用地习惯却与之产生了较大的冲突。1993-1996年和1998-2002年两个阶段查明的违法土地面积分别占到合法面积的15.5%和12.4%（贾生华，2006），在这当中，农村集体和个人参与“隐性流转”的数量也占有相当的比例。

现行法律规定，乡镇企业建设用地涉及占用农用地的，需要向县级政府土地管理部门申请，并逐级上报省级人民政府批准，土地管理部门会对项目的用地数量、生产规模、建筑密度进行审查。2000年以后，遥感和GIS技术在耕地保护动态监测中全面使用，迫使各级政府土地部门更加严格的监督辖区的农地保护状况。随着国土资源部推行工业用地的集约节约政策，一些地方要求新增工业用地必须进入开发区、产业园的用地范围内，以便于集约节约管理。可以看出，随着土地管理制度的完善，农地转用的自发性已经受到了相当大的限制。

3 自发性农地转用的条件与特征

从乡镇企业引起自发性农地转用的条件和特征来看，至少包括激励因素、经济积累和制度保障三个方面。

3.1 激励因素

激励因素可以认为是乡镇企业农地转用在一些地区广泛存在的初始原因，但具体情况各有不同，这些因素至少包括非农业基础、农地资源禀赋、市场开放程度等方面。非农业基础既包括物质方面，更重要的是当地居民从事非农业的意愿，如浙江地区、广东地区甚至在改革开放以前，就已经开始了工商业的活动。农地资源禀赋方面，如果禀赋较差，反而激励村民从事非农产业，比较典型的包括江苏南部地区、温州地区（人多地少），或者天津大邱庄（农地产量低）。在市场开放程度方面，如果开放的程度较高，当地会更了解目前市场的需求状况，从而明确产业的定位，或是以更低的运输成本参与交易，同时，对市场的了解，还能够通过参照模仿的方式减少企业创立之初的成本（广东地区），正是由于这些原因，自发性转用在沿海地区比较常见。

3.2 经济积累

经济积累体现了自发性农地转用在区域上的差异。农地转用决策意味着农民有能力投资或愿意转让土地进行土地开发，且能够放弃占用耕地的生产、保障功能。在经济条件较好地区，经济积累能够确保土地开发活动所必需的资金，而在经济条件较差地区，农民不易于筹集资金，同时也难以承担失去耕地带来的风险。

3.3 制度保障

制度保障既包括国家出台农地转用管理和乡镇企业相关的法规政策，也包括政府行为模式对自发性农地转用行为的影响。就法规政策的情况而言，改革开放和鼓励乡镇企业发展的相关政策对自发性农地转用有着直接和正向的影响，而土地管理政策的不断完善则降低了农地转用的自发性。

从政府行为来看，政府根据当地情况，往往会选择不同的行为模式。如果当地乡镇非农产业发展较好，地方政府往往会选择宽松和服务性的管理方式。对于乡镇政府而言，无论是其主导乡镇产业发展（如早期的苏南、大邱庄），还是服务于数量众多的乡镇企业（如浙江温州、广东南海等），由于目标与乡镇企业发展比较一致，会倾向于至下代理，从而为企业争取比较宽松的农地转用政策。对于县级政府而言，通常也会支持辖区产业的发展。但两种情况会影响县级政府对自发性农地转用的支持程度。

首先，县级土地管理部门还承担辖区的土地监察工作；其次，近年来县级地方政府和乡镇地方政府都可能拥有相应的产业园区，存在着竞争。当然，由于县级地方政府还承担调查类的基层工作任务（需要乡镇政府支持或提供资料），两者之间可能更倾向于合作。总体而言，这样的地方政府行为模式往往会影响土地管理政策的执行效率。

相反，如果当地并没有较好的乡镇企业发展基础，地方政府则会倾向于至上代理的方式，严格遵守土地管理的相关法规，同时，这类地区的经济发展和农地转用基本由地方政府主导，不易在农村地区出现低密度建设用地蔓延的情况。

4 自发性农地转用的效率分析

4.1经济收益层面的农地转用效率

效率最早是指资源利用的个体净收益情况，资源环境经济学将效率扩展至需要考虑生态环境等外部性的范畴。而在制度经济学中，效率主要从资源配置、治理结构和制度环境三个层次进行逐级考虑。由于制度环境层次所涉及的产权安排、市场体系问题在我国尚处于不明晰的过渡状态，这里主要从经济收益、资源配置和治理结构三个层次分析上述非市场主导农地转用的效率情况。

经济收益层面来看，乡镇企业与地方政府主导下的城市工业区相比效率明显较低（见表1），但应考虑的是如果乡镇企业级别缺失，经济收益和非农就业会有更大的损失，尤其是在乡镇企业数量较多的地区。相比较可以发现，乡镇企业亩均收益依然是高收入菜地的50倍甚至100倍以上。天津、广东和浙江等地征地补偿参照的耕地年产值最低标准为1800-1950元/亩，实际菜地年收益可达1万元/亩（15万元/公顷）或更高。因此，对于建成区以外的地区而言，乡镇企业能够显著提高地均收益，提供非农就业机会，从而提升地区生活水平。

4.2 资源配置层面的农地转用效率

从资源配置层面考察农地转用效率主要涉及到外部性成本的问题，外部性成本主要涉及空气水体污染、噪音、景观破坏、公共设施不足、垃圾堆积以及农地产量下降等方面（陈竹等，2010）。另外，影响程度的大小还受到居民主观认识的影响。

由于上述两个方面的因素，自发性农地转用可能会导致两种不同的情况。一是在企业污染不严重的地区，外部成本会接近于零。主要原因是在乡镇企业较多的地区，居民会更加习惯于在农村从事第二产业的情况，因此农业、工业冲突会相对较少，地块之间的矛盾会更容易协调。与此形成强烈反差的是一些地方政府主导的土地开发项目中，当地居民一方面会不满于农地的损失和农业的衰落，同时将地方政府和外来开发商视为难以协调的敌对方。

二是如果企业污染严重，可能产生更严重的后果，事实上，乡镇企业较多的地区频繁出现有关环境污染报道。另外，早期自发性的农地转用多数依附于居民点，分散的农村居民点导致了乡镇企业布局散乱，此后，小规模的聚集效应使得这种分散的布局一直延续，农田更加细碎化，但企业和个体以至乡镇政府对此类问题都关注较少。

综合可见，自发性的农地转用可能有利于相关利益主体之间的沟通协调，但对于客观存在的外部性成本缺乏控制和应对的能力。

4.3 治理结构层面的农地转用效率

当前形势下，可以认为农地转用治理结构主要是指农地转用多大程度上采用政府机制或市场机制。如果收益一定，交易成本的高低则能够决定不同治理结构的效率高低（谭荣等，2009）。根据这一标准，可以发现尽管过去一些乡镇企业通过不正规的农地转用方式、隐性流转方式获取建设用地，节省了交易费用，但是最终并没有获得合法农地转用的收益。首先，如果没有获得合法的国有土地使用权，其产权价值无法通过转让、抵押等流转方式得以实现；其次，由于缺少相关部门的审批，农地转用中过大的外部成本也会导致社会净收益的减少。

由于目前农地转用制度已经较为完善，尤其是一些地区要求新增工业用地必须进入开发区、产业园的用地范围内，使得乡镇企业占用耕地所需办理的手续与城市工业区近乎一致。乡镇的产业园区已经表现出和过去乡镇企业用地的差别，例如为了节省能源设施成本，过去的乡镇企业会选择在居民点附近，而乡镇产业园会选取对居民点干扰较小的空旷区域并进行基础设施投资；同时，过去的企业选址较为零散，而产业园区布局会更紧凑。当然，由于乡镇政府能够更好地与本地企业进行沟通，在产业园区选址时也会考虑本地企业的需求，在信息获取和公众参与方面可能优于城市工业区。

总之，我们难以得出自发性农地转用会在交易费用上低于政府主导模式的结论，主要原因是因为若要使外部性成本在农地转用中被考虑，政府审批是现行制度下不可避免的程序。为了实现农地转用的市场化，欧美国家的做法是设定土地分区管制和发展权制度，而这种做法在我国会产生更大的制度成本。

5 启示与政策建议

综合以上分析，可以发现在经济水平较高、企业流动性小且数量较多的非城市区域，自发性的农地转用可以体现出一定的效率和福利的改进。但是在涉及到严重的农地转用外部成本时，这种效率则难以体现。而在经济水平一般或较差的地区，农村集体或个人农地转用的需求较小，土地市场化的作用可能并不明显。

在土地利用规划体系不断完善和发展权意识强化以后，自发性的农地转用会逐步体现其效率改进的优势。而从土地利用效率优化的路径来看，可以提出以下政策建议。

其一，保障土地用途管制的执行力度。我国目前存在的一个明显问题是，土地用途管制往往没有被严格的遵守，无论是地方政府还是私人主体，往往都有违法用地的冲动和动机。乡镇企业数量多、规模小，在土地违法中面积比例相应较小，但投机成功往往会带来负面的示范效应。尽管没有一种政策方法能够立即根治这一问题，但总体上违法用地的数量还是随着土地管理体制的改善而减少，强化土地监察的力度，严格土地用途管制仍是当前土地管理的重要任务。

其二，不断完善土地利用规划及相关政策体系。在农地保护方面取得较好效果的国家或地区，往往采用了严谨的政策体系。由于税费等经济政策对于冲动的经济主体而言并不有效，土地利用规划的制定及其执行仍然是土地管理体系中最为核心的部分。此外，改进土地利用基础信息管理技术，也能够减少管理成本，提高监督效率。

其三，鼓励城镇化过程中的聚集发展。目前乡镇企业密集的地区仍然存在着布局散乱的问题。虽然存在着历史原因，但目前农地转用指标分配时，不得不按照公平原则给予各区（县）、乡（镇）平均化的发展指标，使得分散的布局依然得以延续。如果利用有重点的发展政策，鼓励乡镇企业向部分地区集中，形成市区与卫星城的格局，则既有利于经济聚集和农地保护，非均衡的发展模式也能够逐渐培育发展权意识及市场。

其四，改变基层政府激励，发展乡村景观产业。农地保护本是一项具有社会公益性的行为，但在政府强制性的管制方式下，可能增加了个体对政府的依赖。如果能够通过休闲、旅游产业发挥农地景观价值，增强基层政府和个体的农地保护积极性，显然能够减少强制性农地保护的行政成本，逐步建立农地保护的长效机制。

参考文献：

1.郭庆旺 贾俊雪.地方政府行为、投资冲动与宏观经济稳定.管理世界.2006.5

2.谭荣 曲福田.市场与政府的边界：土地非农化治理结构的选择.管理世界.2009.12

3.钱忠好 牟燕.土地市场化是否必然导致城乡居民收入差距扩大——基于中国23个省（自治区、直辖市）面板数据的检验.管理世界.2013.2

4.贾生华 张娟锋.土地资源配置体制中的灰色土地市场分析.中国软科学.2006.3

5.P.Perman，Y.Ma，J.McGilvray et al.Natural Resource and Environmental Economics（3rd edition）.New York：Longman Publishing.2003

6.施佳明.常州市区工业用地效益空间分布特征与集约化利用对策.清华大学硕士论文.2010

7.陈竹 张安录 张雄等.农地城市流转的外部成本测算.资源科学.2010.6

作者简介：

陈竹，天津城建大学经济与管理学院讲师，研究方向为土地资源经济。

基金项目：

教育部人文社科基金项目（13YJC630016）；天津市高等学校人文社会科学研究项目（20142103）。