城市土地利用转型的路径选择

2015-02-10李菁冯银静夏冀

中国房地产·学术版 2015年1期

李菁+冯银静+夏冀

1 引言

有数据显示，截至2011年，上海共有建设用地2961平方公里，根据现有城市规划指标，上海截至2020年的建设用地指标为2981平方公里，即未来近10年时间内，上海可新增建设用地不足121平方公里；广东番禺2010年的建设用地指标2004年就已经用完，2020年的指标现在已经用了九成。同时，我国大中城市人均综合用地已超过120平方米，对照国际上的大都市，东京人均综合用地仅78平方米，香港才37平方米。从1980年到2005年，在我国经济快速发展、城市化急剧扩张的时期，经济每增长1%，会占用农地30万亩左右。与日本快速发展时期比较，我国GDP每增长1%，对土地的占用量约日本的8倍，表明我国城市土地利用低效粗放。下一阶段注重城镇化发展的质量，不断提高土地利用效率是关键，因而必须改变现有的城市土地利用形态和方式，积极推动城市土地利用的转型。

城市土地利用转型是指土地利用形态或方式在时序上的变化，它通常与经济和社会发展阶段的转型相对应。我国城市土地市场既包括增量土地市场，又包括存量土地市场，在保护耕地的前提下，增量土地市场必然要受到限制。因此应充分整顿、完善和培育存量土地市场。当前，我国正在大力倡导土地节约集约利用，这是由我国基本的土地国情国策和严峻的土地利用现实所决定的。城镇化发展应是其“速度”和“质量”两方面的协调与统一。1997-2005年间全国因建设占用所致耕地减少量达到183.11×104hm2，占期间耕地减少总量的15.65%，而这当中城镇建设又占了较大比重。土地资源的刚性约束，发展和建设必须用地，两难境地之间的无奈选择和必然选择，就是在城市更新中实现城市化，城市化的顺利完成必须借助于城市更新。

综上所述，学者们虽然都一致认为：中国的城镇化必须注重城市土地利用质量的提高，粗放低效的土地资源利用会带来极其严重的后果，中国的城市土地利用应从增量土地利用向存量土地利用转型，并逐步集约。但极少有学者针对从城市土地利用转型内在机理的角度进行深入挖掘和分析，也未能探究具体的转型思路及路径。本文从城市土地利用转型的阻力切入，进一步探讨其动力、条件及方式的理论基础，并以广州市的“三旧改造”为例进行实证分析。

2 城市土地利用转型的阻力

由于我国实行城乡二元土地管理制度，即城市土地属于国有，地方政府享有建设用地的处置权、出让权和收益权，是城市土地利用转型的促进者和实施者，其在城市土地利用转型中占据着非常重要的地位，在加快城市土地利用转型过程中所起的作用至关重要。改革开放以来，我国地方政府的角色经历了两次大的转换，即向发展型政府和创业型政府的转变，这两次大的转换对城市土地利用空间结构演化有着深远的影响。政府对城市土地利用空间结构的影响主要表现为：通过制定相关政策促进城市内部土地利用空间结构的优化调整。城市政府本应当代表整个城市的公共利益，维护城市整体的公众福利，居于超脱的公共管理地位，公共选择理论认为，市场经济条件下的“经济人”假设同样适用于政治领域，政府以及政府官员在经济社会活动和市场交易过程中同样也反映出“经济人”的某些特征，也具有自身的利益目标，或者说政府自身利益本身也是一个复杂的目标函数。在面对城市土地利用转型时，政府的效用函数至少应包括以下三个变量：土地供给量、供地成本以及上级政府考核。理由如下：

第一，城市的经济发展需要建设用地，保障粮食安全需要耕地，当一个城市的土地可供给量可以满足建设用地的需求，不需要占用耕地，即二者之间不存在矛盾时，政府更偏向于现有的土地利用方式。

第二，政府的财政收入是固定的，新制度经济学认为，国家是追求利益最大化的“经济人”，具有福利最大化或效用最大化倾向。所以对于城市政府而言，在同等条件下，更偏好于花费更少的成本来获取同样数量的土地。

第三，政府行为最重要取决于领导者的偏好，而领导者的偏好又取决于我国的政府考核制度，只有当政府行为所造成的影响能够很好的满足上级政府的考核时，才会赢得领导者的偏好。

综上所述，我们构建政府的效用函数：U=f（S，C，P），并且效用函数关于每个变量都是增的凹函数，其中，S，C，P分别表示城市建设用地的供给量，供地成本和上级政府的考核。

2.1 城市建设用地的供给量

土地的供给分为土地自然供给和土地经济供给，土地的经济供给只能在土地的自然供给范围内变动。快速城市化的进程，使建设用地的需求量急剧上升。建设用地的供给量不仅与土地的自然供给量有关，也与土地的经济供给量有关，假设一个城市的自然供给量是固定的，当城市建设用地可供给量越多，政府的效用值就越高。当一个城市的建设用地可供给量越少，政府的效用值越低。

2.2 供地成本

供地有两种方式，一种是农用地转非农用地，一种是城市土地内部挖潜。农用地征收转为非农用地指的是城市郊区的农民集体所有土地通过被政府征收的方式变为国有土地。城市土地内部挖潜指的是盘活城市存量用地，挖掘由于城市土地利用不集约、不合理，而存在土地可供量可能增加的潜力，主要是对城市内部利用不合理的土地进行改造，如城中村改造、旧厂改造等。供地的边际成本是指增加单位面积的土地所需花费的成本，对比而言，农转非的边际成本低于城市挖潜的边际成本。

本文讨论其边际成本时，假定各种途径在已有的不同规模时均已达到相应的最大产出量，如果要进一步增加这些途径的供地量，必须依靠继续投入来增大规模，即此处的边际成本概念均为长期边际成本。

由于上述城市内部挖潜和农用地转为非农用地的边际成本计算具有相似特征，故现仅以城市内部挖潜的边际成本计算为例来说明边际成本的估算方法。设为城市内部挖潜L所需花费的总费用为C，且两者之间存在函数关系C=f（L），如图1所示，则城市内部挖潜边际成本MC挖=△C/△L，如图2所示。

城市内部挖潜边际成本C包括征地拆迁成本C1、土地平整费用C2，城市居民生活保障成本C3，城市原供地量为L0，进行内部挖潜后的供地量为L1，农用地转非农用地边际成本C包括土地补偿费C1、安置补助费C2、青苗附着物补助费C3，进行农转非后的供地量为L2。我国法律规定土地补偿费按土地原用途进行补偿，所以C1+C2+C3>C1+C2+C3，则供地边际成本如图3所示。

根据曲线C=f（L）的上述特征可以知道，城市内部挖潜边际成本曲线在挖潜达到规模效益之前应该呈下降型，并随后达到一个最低点；随着内部挖潜潜力的挖掘，挖潜难度逐步提高，其边际成本也增大，此时曲线呈上升型。城市内部挖潜边际成本曲线如图2所示。

在图3中，供地量不断变化，在任何一点，MC挖>MC转。综上所述，农用地转为非农用地的政府效用高于城市内部挖潜的政府效用，所以，同等条件下，政府更偏爱前一种供地方式。

2.3 上级政府的考核

转型时期，随着放权让利和分灶吃饭财政体制的实施，地方政府在拥有较大资源配置权力的同时，也成为了追求经济利益最大化的政治组织。政府角色的转变使得城市土地利用的规模、结构与方向都发生了剧烈的变化。

自20世纪80年代以来，我国政府绩效考核经历了由目标责任制向效能建设和全面绩效管理的转变，但是目前绝大部分地方政府的绩效考核机制仍然相对落后，主要体现在政府考核指标体系侧重于对行政效率和GDP总量的考核，效益性和公平性指标涉及较少。

政府绩效考核作为政府行为的指挥棒，很大程度上决定政府行政的行为方式和结果，考核指标反映在城市建设当中，则表现为政府倾向于扩张城市范围和建设新城，旧城改造等城市土地利用方式不成为政府城市土地利用和规划的首选。

以上三个影响政府效用函数的因素成为了城市土地利用转型的主要阻力。但课题组于2013年7月对广州进行调研，发现广州市政府已开始进行“三旧改造”，把城市升级的重点转向了城市存量用地的改造和挖潜上，迈出了城市土地利用转型的重要一步。

3 广州市的土地利用转型路径

3.1 广州市土地利用转型的动力

3.1.1 土地供给量小，用地矛盾突出

截至2010年，广东的闲置土地有几十万亩，低效利用土地大约有200万亩。到2020年，广州市平均每年新增建设用地的指标仅为12.3平方公里，而近几年每年实际经批准新增建设用地达27.5平方公里，每年用地缺口都在15平方公里左右。按照广州市前10年的新增用地速度（年均新增38平方公里），2015年前就无地可用，2025年前后将突破生态用地的警戒线。人多地少的用地矛盾日益突出，土地资源的稀缺性日益显现。

在当前经济高速发展造成用地压力的条件下，通过“农转非”的方式获得新增城市土地已不适应广州市的市情，要想获得可持续发展，必须利用存量土地，考虑城市土地利用转型。

3.1.2 政府考核机制的转变

2012年，广州市政府印发了《广州市政府绩效管理试点工作实施方案》，在全市3个区、县级市和8个市政府工作部门开展试点工作，以试点的萝岗区为例，在《广州市萝岗区政府绩效管理试点工作实施方案》中，明确把中央、省、市重大决策部署落实情况，区委、区政府（广州开发区管委会）重点工作任务完成情况，社会关注热点问题处理情况以及服务社会、改善民生工作情况、“一票否决”事项、走新型城市化发展“1+15”系列政策各项工作作为考评重点，并且强化对结构优化、民生改善、资源节约、环境保护、基本公共服务、依法行政和社会管理等方面工作情况的综合评价考核。我国地方政府逐渐全面正确地认识到了绩效管理的重要性和必要性，由片面的发展目标的考核转向全面绩效目标的考核成为了当前不可逆转的趋势。

3.1.3 产业结构升级的需求

产业结构是城市土地利用转型的又一大动力。近些年来，我国一直强调产业转型和升级，珠三角地区提出了“腾笼换鸟”相关政策，旨在提高第三产业在城市经济发展中的比重。第三产业在经济中所占比重较低，城市用地较少是目前各个城市的共同特征，产业结构的调整在很大程度上也影响着城市土地利用转型。第三产业的发展与城市人口紧密相联，往往需要在城市的中心地段进行用地和建设，盲目扩大城市范围建设新城，并不能保障第三产业的发展获得良好的城市用地支持。因此，产业转型升级和第三产业的蓬勃发展会倒逼城市进行土地利用转型，城市需要主动对城市用地进行合理规划，综合考虑城市内部挖潜和“农转非”获得的存量增量土地，以适应城市和经济的发展。

以上三方面弱化了城市土地利用转型的阻力，为广州市土地利用转型创造了动力，使得广州市政府逐步把目光转向了存量土地的挖潜。

3.2 广州市土地利用转型的条件

3.2.1 政府行为意识的推动

在广州市的土地利用转型中，政府行为起到了至关重要的作用，课题组于2013年7月对广州进行调研发现，广州市政府已逐步意识到城镇化建设与新增用地短缺之间的矛盾。改革开放以来，广东经济社会发展取得了巨大的成就，国内生产总值年均增长13.7%，2007年达到30673亿元，占全国经济总量的1/8。但经济发展的同时，消耗了大量的土地资源。广东省土地后备资源不足，国土面积仅占全国的1.87%，到2007年底，全省人均耕地面积只有0.45亩，远远低于联合国粮农组织规定的人均耕地0.8亩的警戒线。2008年3月，温总理在参加十一届全国人大第一次会议广东代表团审议政府工作报告时提出，希望广东被作为集约节约用地试点示范省（《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案》）。在这样的背景下，广东省政府于2010年成立“三旧改造”办公室，发布多项政策，在资金等多方面支持“三旧改造”工作的推行。

3.2.2 城市综合实力

第一，经济实力。改革开放以来，广东经济社会发展取得巨大的成就，广州地区生产总值由1978年的43.09亿元提高到2010年的10604.48亿元，按可比价格计算，2010年地区生产总值比1978年增长65倍多，年均增长14%。第二，财政收入。伴随着经济总量的突飞猛进，广州市财政收入也呈现大幅增长的态势。2010年，广州市地方一般预算财政收入为872.65亿元，约占全省的五分之一，比1978年的13.65亿元翻6番。第三，城市布局的优化。广州积极实施“南拓、北优、东进、西联、中调”城市发展战略，基本完成了城市空间布局与基础设施的战略性调整，城市布局得到进一步的优化。第四，生态环境的改善。广州致力于为城市发展提供可持续的区域性生态保障，维护和培育森林生态系统、加强自然保护区和人文景观资源保护、培育城市组团生态隔离带、切实控制水体和空气污染。2010年，广州入选全国“十大幸福城市”，市民的幸福感、归属感大大增强。

3.2.3 亚运会建设的契机

2010年11月12日至27日在广州举办的第16届亚运会直接带动广州城市的大规模建设，城市基础设施水平提前20-50年，为广州市的“三旧改造”带来了历史性的契机。在亚运会的强有力推动下，广州市全面提升城市的软硬件设施水平，许多新城区和重点大型建筑的提速建成，为广州市的土地利用转型提供了切入点和突破点，“三旧改造”成为广州市形象改造的重要一步。在亚运会召开前，广州市把琶洲、猎德、冼村、林和村、杨箕村、小新塘、棠下村、萧岗村、三元里村等9个城中村的清拆工作列为2010年的工作重点，这是广州市结合亚运会规划的重点区域所采取的重点突破。从此，广州市“三旧改造”的工作全面铺开。

3.3 广州市土地利用转型的方式

3.3.1实施“三旧改造”

广州市土地利用的主要的转型方式是实施“三旧改造”。

“三旧改造”是城市发展到一定阶段，在土地集约化发展的要求下，针对“旧城镇”、“旧厂房”和“旧村庄”的改造，主要是存量建设用地的再开发利用。其范围主要包括：城市市区“退二进三”产业用地；城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区）用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；不符合安全生产和环保要求的厂房用地；布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。

广州市“三旧改造”分为全面改造（再开发型）与综合整治（非开发型）两大类型和全面改建（重建）、整建提升、功能更新、环境整治、生态功能维护五种改造方式。如表1所示。

3.3.2发布政策推动

广州市政府不断探索完善“三旧改造”激励机制，推动和深化以“三旧改造”专项规划实施、土地公开市场建设和土地交易程序规范、土地产权制度、利益共享机制等为主要内容的政策，有效调动各方实施改造的积极性，吸引社会力量支持和参与改造。在土地利用转型过程中，广州市政府发布了多个政策文件。当发现运行中出现问题，即对相关工作进行调整，及时发布政策指导工作顺利进行。

比如，为了解决通过卖地融资的改造模式如何控制成本问题，广州市“三旧改造”办公室专门制定《城中村改造复建成本标准指引》，其目的就是让城中村改造成本有章可循，防止漫天要价导致卖地融资时推高地价。

3.3.3 保证规划先行

广州市于2010年1月开始组织全市“三旧改造”规划编制工作，考虑到全市三旧资源量大面广、分布零散，且旧厂、旧城和旧村各自改造政策导向不同等实际，主要采取“1+3+N”的规划编制体系：即总体的 “三旧改造”规划纲要下面，还有三个旧城、旧厂和旧村的改造规划，分别是《广州市旧城更新改造规划》、《广州市城中村（旧村）改造规划指引》和《广州市旧厂房改造专项规划》，具体项目的改造计划再根据以上规划进行编制。《广州市土地整治规划（2011-2015年）》圈定了广州五年“三旧改造”重点区，天河龙洞、黄村，白云金沙街、同德街，番禺南村镇、钟村镇等54个镇街均被列入其中，改造规模高达9810公顷。到2015年，广州除对13834公顷三旧用地进行改造外。还将建立土地整治规划实施评价制度，确保土地整治规划实施的质量和效果。

3.3.4 给予财政支持

为了解决“三旧改造”面临的资金问题，广州市政府通过公开方式引入市场参与主体推进城中村改造，丰富改造主体，并出台加强“三旧改造”专项资金管理意见，规定“三旧改造”的土地出让金专款专用，60%返还村集体，40%政府用来支持城市建设，平衡不同的改造项目。

对于一些市场主体不是很感兴趣的历史文化保护类项目，政府通过财政进行补贴。如东莞市政府常务会议审议通过了“三旧改造”产业类项目操作办法，规定“三旧改造”产业类拆除项目最高补助80元/平方米，新建项目最高补助100元/平方米。

4 结语

城市土地利用转型是城市化加速推进与土地资源紧缺矛盾下的必由之路，能够有效提高城镇化质量。广州市的城市土地利用转型的推行不仅与建设用地的供给量、城市自身的经济发展条件有关，也与政府的行为意识相关，它是在中央和广州市政府的共同推动下实施的被动转型，提高了广州市土地利用的效率，对广州市的可持续发展具有重要意义。在国家大力推行节约集约用地的背景下，各地政府作为城市土地利用转型的实施者和促进者，应选准时机，抓住机遇，完善自身条件，在合适的时机选择合适的方式，做好规划，推动城市土地利用转型。

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