我国共有产权经适房制度创新研究

摘要：共有产权经适房以共有权理论为平台，对传统经适房的产权归属、用地方式、使用管理、交易流转等环节进行系统性改造，应当作为未来我国经适房的改革方向。现行共有产权经适房立法仍延续了传统经适房的制度框架，无法体现出共有产权经适房的理论优势。未来应兼顾物权按份共有和社会保障政策两个维度，从建设用地方式、政府产权代表、购房者产权取得方式和交易机制、房屋使用规则等方面对共有产权经适房制度予以优化完善。

关键词：经适房，共有产权经适房，有限产权，共有权，按份共有

中图分类号：DF521 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2015）01-0050-55 收稿日期：2014-11-20

目前，我国已初步形成以经济适用住房（以下简称“经适房”）、廉租住房、限价房、公共租赁住房为主的保障房体系，并处于进一步整合与调整之中，其中一个颇具争议的问题即是传统经适房如何向共有产权经适房转变。共有产权经适房实质上是以共有权理论为基础，对传统经适房的用地方式、价格设定、房源筹集、产权归属、交易退出等关键环节进行系统改造，它有助于涤除传统经适房的一系列弊病，也为保障房的规范化发展提供了有力支撑。

1 共有产权经适房的制度优势

共有产权经适房是针对传统经适房的制度弊病而推出的，它以物权按份共有理论为平台，对传统经适房制度进行全面改造。可以说，共有产权经适房在理论和实务上都彰显出更为先进的制度优势，应当作为我国未来经适房的改革方向。

1.1 产权归属更为清晰

依《经济适用住房管理办法》第三十条第一款之规定，传统经适房的产权归属于购房者，只是该产权是受到诸多限制的“有限产权”，这种模糊的产权界定方式不仅在理论上有违反物权法定主义之嫌，还会引发实务中的诸多乱象：一是购房者以“有限产权”之名坐享“完全产权”之实，二是地方政府无法享受对经适房建设所减免土地出让金和税费等“隐性投入”的产权收益。而共有产权经适房将房屋产权改由政府和个人按份共有，政府将所减免的土地出让金和税费转化为经适房产权份额，由此解决了传统经适房产权不明的问题。

1.2 上市交易更为便捷

依《经济适用住房管理办法》第三十条第二、第三款之规定，传统经适房的上市交易须购房满五年，且应按照届时同地段普通商品住房与经适房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款。而共有产权经适房的价格组成将由不完全向完全转变，与所有商品房一样将土地出让金、税费等全额计入房屋成本，形成与商品房价格基本接近的价格。也就是说，共有产权经适房打破了传统经适房与商品房的价格藩篱，变二者价格的“双轨制”为“单一制”。

1.3 准入人群更为醇化

传统经适房上市交易的巨大利润空间会诱使大量不符合标准的人员混入保障对象之中，这也是经适房制度屡遭诟病的一大问题。而共有产权经适房由于实行价格的“单一制”，购房者所获得的产权收益与市场价值始终保持一致，并不存在额外的利润空间，这就从根本上消除了不符合标准的人员混入保障范围的利益动机。可以说，共有产权经适房以“出口”反制“入口”的方式，将从源头上避免滋生的寻租腐败问题，限制了炒房等投机行为，使经济适用房做到循环使用，发挥住房保障资源的最大利用空间。

2 共有产权经适房的规范梳理

从制度变迁的视角来看，共有产权经适房属自下而上的诱致性制度变迁，是地方政府针对传统经适房诸多弊病所自发采取的改革探索，并由个别地方试点逐步向全国范围推广。在这一过程中，试点地方颁布的规范性文件无疑具有重要的参考价值，也是未来推行共有产权经适房的制度基础。

2.1 共有产权经适房的产权归属

2.1.1 购房时初始产权比例的设定

目前，共有产权经适房的初始产权普遍是对购房者的最低出资额做出要求，如《淮安市共有产权经济适用住房管理办法（试行）》第七条第一款要求个人出资“应与购买经济适用住房出资额相当”；而对于政府产权比例的出资，大多以显化的土地出让金构成，如《淮安市共有产权经济适用住房管理办法（试行）》第四条明确了“主要以显化土地出让金构成，并逐步过渡到货币补助与土地出让金显化相结合，条件成熟时，可直接以货币形式补贴购买一定价格及标准范围内的商品住房，形成共有产权住房”。可见，目前购房者与政府的初始产权比例并非依其真正出资予以界定，更多的仍是一种理论预设的结果。其中，购房者的个人出资较传统经适房并无本质差异，政府的出资则主要依据显化的土地出让金等方式确定。

2.1.2 购房后个人完全产权的取得

购房者取得部分产权后，可以通过继续出资方式向政府购买剩余产权，不同时间阶段可以享受不同的价格优惠。如《吉林市保障性住房按份共有产权实施管理办法》第二十条采取3年、3-6年、6年以后三个购买阶段，其中，不足3年不得购买，满3年不足6年按原价购买，6年后购买价格考虑折旧、地价、增值等因素确定。实际上，购房者支付的剩余产权出资仍是以评估价格为准，政府则给予其一定程度的价格优惠。

2.2 共有产权经适房的交易与抵押

2.2.1 购房者部分产权的交易

现行地方立法基本延续了《经济适用住房管理办法》第三十条第二款的禁止性规定，如《连云港市市区共有产权经济适用住房实施细则（试行）》第十五条、《吉林市保障性住房按份共有产权实施管理办法》第二十一条第二款均强调共有产权经适房的购房者在未取得完全产权前，不得将所购住房上市出售；对于特殊原因确需出售的，按照原购房价格由经适房主管部门（或住房保障中心）进行回购。

2.2.2 购房者完全产权的交易

现行地方立法对购房者取得完全产权后的交易仍设置了两方面限制：一是政府在同等条件下享有优先购买权，二是购房者应当补交一定的交易收益。实际上，依共有权法理，上述两方面限制的合理性仍有待商榷，因为购房者在购买政府产权比例时已经支付了相应对价，其取得产权应为完整、无瑕疵的产权，自然可以自由处分，并无理由设置交易时间和主管部门同意的前置条件。

2.2.3 共有产权经适房的抵押

部分地方立法允许共有产权经适房设定抵押，如《淮安市市区保障性住房建设供应管理办法》第二十六条规定“可以按照普通共有产权房屋依法抵押”；而也有部分地方立法限制共有产权经适房设定抵押，如《上海市共有产权保障房（经济适用住房）申请、供应和售后管理实施细则》第三十八条规定“不得设定除共有产权保障房购房贷款担保以外的抵押权”。相较之下，后者更能够兼顾经适房的融资担保功能和社会保障属性，应予肯定。

2.3 共有产权经适房的出租与出借

现行多数地方立法严格禁止购房者将共有产权经适房用于出租和出借。《无锡市共有产权经济适用住房试行办法》第十八条、《吉林市保障性住房按份共有产权实施管理办法》第二十四条、《连云港市市区共有产权经济适用住房实施细则（试行）》第十七条、《江苏省共有产权经济适用住房试行办法》第十九条均明确禁止共有产权经适房购房者将房屋用于出租经营。

2.4 共有产权经适房的物业服务

现行地方立法对共有产权经适房的物业服务规则主要涉及以下几方面：第一，公用部位和公共设施维修基金由国家和购房家庭按产权份额（或面积份额）分别承担；第二，物业服务费用由共有产权使用人（即购房者）承担；第三，用部分（或专有部分）维修费用由使用人（即购房者）承担。由此可见，共有产权经适房物业费用的承担实际上遵循一个基本规律，即因房屋直接占有使用而产生的费用由购房者负担，因房屋产权直接产生的费用由购房者和政府分担。

3 共有产权经适房的制度创新

基于上述规范分析，不难看出现行共有产权经适房的制度设计远没有达到以共有权理论改造传统经适房的目的，尤其是仍固守经适房与商品房价格的“双轨制”。应当看到，产权的按份共有是共有产权经适房的制度核心，未来改革应以此为基石，兼顾社会保障政策予以系统化构建。

3.1 明确建设用地应以出让方式供应

现行经适房建设用地的划拨方式有悖于经济学上“任何生产要素的投入都应按其贡献获得相应的收益和补偿”原则，实务中也难以确定政府所减免的土地出让金和税费的金额，自然也无法确定政府与购房者的产权比例。而惟有采取土地出让方式，并将土地出让金、税费等全额计入房屋成本形成与商品住房价格接近的经适房价格，政府才可以根据不同收入的中低收入家庭提供相应的补贴，实现由暗补向明补、由土地税费补贴向货币化补贴的转变。在操作程序上，共有产权经适房建设用地的土地出让金和相关税费可由政府直接拨付给代表政府行使产权的独立机构，由该机构与购房者共同出资形成共有产权。

3.2 创设独立机构代表政府行使产权

政府作为经适房共有产权人必然会带来一个棘手的问题，即政府作为虚化主体如何具体行使产权？目前各地大都规定由住房保障管理部门代为行使，这也就意味着住房保障管理部门兼具了私法上产权主体和公法上监管主体两种角色，而这两种角色在利益诉求上并不一致。从域外经验来看，英、美两国共有产权住房的产权主体均由第三方独立机构（如英国的“住房协会”）和购房者组成，政府并不直接持有房屋产权。鉴此，我国未来可以成立独立性的保障房产权持有机构，由其代表政府持有和行使国有产权部分的私法性事务，而各地住房保障管理部门则醇化为行使保障房监管职能的机构，专司保障房领域的公法性事务。此外，该独立机构还可负责共有产权住房乃至整个住房保障制度的运行实施调控与监督，包括维修基金的管理、租金的收取及分配、小区物业公司的招标工作等。

3.3 允许经适房购房者灵活取得产权

现行地方立法关于经适房购房者的初始产权设定过于僵化，无法照顾到保障对象支付能力的不同，为此，可以从共有权法理出发，允许购房者自行决定购买的产权份额，使共有产权经适房的产权运行机制更为灵活。

3.3.1 购房者可在最低比例之上自由设定初始产权

理论上，由于共有产权经适房可以实现个人与政府产权的自由组合，并没有必要继续沿用传统经适房的出资要求，但如果购房者出资过低，也会导致政府财政负担过重、保障对象隐瞒实际收入等道德风险的产生。为此，可以在维持共有产权经适房资金合理循环的基础上，由地方政府根据本地实际设定购房者的最低出资比例，购房者可在此之上选取任意比例取得初始产权。正如《淮安市共有产权经济适用住房管理办法（试行）》第八条所规定的，“应积极创造条件，对不同收入层次的中低收入住房困难家庭，通过调整产权比例配售共有产权房，实现多层次保障，避免夹心层，实现不同层次保障的无缝对接”。

3.3.2 购房者应依据市场对价取得经适房完全产权

现行购房者“分阶段”购买共有产权经适房的做法，使购房者的支付对价始终与市场价值存在一定差距，这无疑会重蹈传统经适房与商品房价格“双轨制”的覆辙。解决这一问题的关键是打破政府对共有产权经适房市场价格的定价权，按购房者购买政府产权时的市场评估价格来确定支付对价。在评估价格的选择上，地方政府可以指定若干权威的房屋价格评估机构作为备选项，在购房者购房时随机抽取一家作为评估单位，若购房者或政府对评估结果存在异议的也可进行二次评估。

3.4 统一购房者对经适房的使用规则

3.4.1 购房者未取得完全产权前不得将房屋出租或出借

对购房者出租或出借行为的禁止主要是鉴于经适房的属性要求和共有权的基本法理，在购房者取得完全产权后自然丧失了相应的法理依据。为此，应当将该出租和出借的禁止范围限定在购房者未取得完全产权之前，购房者取得完全产权后可以自由处分房屋。

3.4.2 购房者和政府应分担经适房物业服务权利义务

现行立法已确立了共有产权经适房物业服务费用产权所有和直接占有相分离的承担原则，这在未来立法中应予以坚持。详言之，公用部位和公共设施的维修基金由政府和购房者依产权份额分担，政府部分由代表政府行使产权的独立机构负责缴纳；物业服务费和自用部分（或专有部分）的维修费用由购房者（即使用人）承担。此外，考虑到政府并不直接使用房屋，经适房的建筑物区分所有权也应授权购房者行使，政府则应当服从业主大会或业主委员会的决定。

3.5 丰富经适房购房者的产权交易机制

3.5.1 购房者可以在有限范围内交易其产权份额

第一，购房者在未取得共有产权经适房完全产权前可以交易其产权份额，但交易对象应符合经适房的保障标准，即只能在保障对象内部进行循环交易。从国际经验来看，尽管各国保障房制度各异，但在保障中低收入家庭住房问题上采取的政策是相近的，都是将有限的国家经济资源留在中低收入家庭中。如我国台湾地区《国民住宅条例》第十二条就规定：“国民住宅承购人所承购之国民住宅及其基地，非经国民住宅出售机关之同意，不得出售、出典、赠与或交换；其经同意出售者，国民住宅出售机关有优先承购权。国民住宅出售、出典、赠与或交换之承受之，应以具有购买国民住宅之资格者为限。”可以说，将保障房资源限定在保障对象内部流转是国际上的通行做法，这一方面将充分尊重购房者的私有产权，另一方面将剔除现行政策中经适房的投资功能，可以有效减少经适房领域的“炒房”现象，进而从房源数量上保障城镇中低收入家庭的基本住房需求。

第二，政府在同等条件下享有优先购买的权利。依《物权法》第一百零一条之规定，政府作为共有权人享有同等条件下优先购买购房者转让的产权份额的权利，政府可藉此优先购买权强化对经适房的调控能力。2011年深圳市政府颁布的《深圳市住房建设规划（2011-2015）》第二十七条对此也明确“对依据相关政策允许上市交易的保障性住房，仅能由政府以扣除增值收益的价格回购，并重新分配给符合条件的保障对象，实现保障性住房在中低收入居民和人才中循环分配的机制”。

3.5.2 购房者可以在市场上自由交易其完全产权

购房者购买政府产权而取得完全产权后，房屋性质即由经适房转变为商品房，自然可以在市场上自由流通。实际上，若共有产权经适房的建设用地采取出让方式供应、初始产权按出资比例确定、购买政府产权按市场评估价格做出，则经适房与商品房价格就始终保持一致，购房者的产权也即是不受限制的完整产权。在这一意义上，共有产权经适房购房者取得完全产权后并不存在所谓上市交易问题。进一步讲，共有产权经适房将政府投资回收由上市交易环节向产权取得环节的前移，还可避免传统经适房上市交易时无法确定政府收益的困惑，为“倒逼”不符合标准的人员自动退出保障范围奠定了基础。

4 结语

共有产权经适房是我国借鉴域外共有产权住房经验对传统经适房制度的一次系统创新，它试图以物权按份共有为主线，对传统经适房的用地方式、产权构成、产权变动等进行针对性改造。然而，综观各地探索仍始终徘徊于传统经适房的逻辑框架内，诸多关键制度无法实现既定目标。本文立足于共有权理论和保障房公共政策，对共有产权经适房的应然制度设计加以全面阐述。当然，本文的研究仍基于现行产权型和租赁型保障房的二元划分结构，未来伴随着国家保障房政策的深度调整与转型，共有产权住房可能面临更大的适用空间，居民住房的实现方式也将更加多元。

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作者简介：

田智，南开大学法学院民商法专业博士研究生，研究方向为物权法、房地产法。

基金项目：

南开大学2011年度中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“我国保障性住房法律制度的检视：成就、问题、对策（项目批准号：NKZXYY1103）”。