行政诉讼立案登记制度研究

刘黎明

天津师范大学，天津300387

一、立案登记制度的理论基础

(一)诉权理论

行政诉权指行政法律关系当事人在不能自行解决因行政职权的存在和行使而引起的行政争议时，依法请求法院提供司法保护和帮助的权利，包括起诉权、对不予受理裁定的上诉权要求合法裁判的权力。司法解释第一条:人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。人民法院对案件登记立案基于保护当事人的起诉权的诉权理论。起诉权是启动诉讼程序的首要权利，诉讼是解决行政争议的最终的救济途径，因此保障当事人的诉权对于解决行政争议至关重要。立案审查制将行政争议挡在行政诉讼程序之外导致立案难，不仅是对诉权的漠视，更会损害司法权威，因此新行政诉讼法实行立案登记制，做到有诉必立、有案必理，保障当事人的诉权。

(二)司法便民

行政诉讼不仅解决相对人与行政机关的行政争议，也是司法权对行政权的监督。当行政相对人诉诸法院诉讼程序时，立案制度显得尤为重要;立案难成为司法便民道路上的屏障，不仅不利于行政争议的解决，还会导致信访的压力。司法便民是法治的必然要求，以往立案审查制让人民群众普遍体会到立案难。从每年的行政诉讼案件总数和上访人数的巨大反差表明以行政诉权为核心的行政诉讼制度设计上存在供给不足，主要存在两方面:一是受案范围限制过于严格;而是相对人胜诉率低且撤诉率高。立案审查制度不符合法治的要求，基于司法便民，立案制度改革势在必行。立案登记制度的实施正是解决立案难的问题，让人民群众体会到司法的便利。

二、接收诉状、登记、立案之间的关系

有观点认为登记代替审查，“登记=立案”;还有观点认为“登记=出具收据”;再有一种观点是登记立案是两个司法行为，登记针对的是诉状，立案针对的是起诉，在当场立案情形下，登记立案一并完场;当场无法立案的，登记与立案分别进行。

从行政诉讼法和司法解释看，笔者认为不应该把登记和立案对立起来，登记针对的是立案。行政诉讼法第五十一条规定人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的应当登记立案;司法解释规定，人民法院对符合起诉条件的应当立案。从这两条规定看，只要起诉符合起诉条件就必须立案，立案采取的方式是“登记”。“对于起诉状必须一律接收，并出具注明收到日期的书面凭证且在七日内决定是否立案。”此款规定了作立案或不予立案的裁定的时间，并没有采用“并在七日内决定是否登记立案”。司法解释第一条第一款只说应当“立案”，第二款补充说当场判断符合起诉条件的“登记立案”，若当场不能判断应当在七日内决定是否立案，为什么说立案而不是登记立案呢?笔者认为，立法者眼中的登记立案并不代表不审查，因此留出七日的时间查查;若写登记立案，不免让人生疑，仅仅是登记有必要七天时间吗?所以，立法者作如此规定是为了消除此种疑虑;法律规定“七日内决定立案”本意就是要审查，若写“登记立案”，则“登记”与“审查”相矛盾。综上分析，登记并不是简单地接受诉状，接收诉状仅仅是立案前的一个举措，登记并非是针对诉状，登记是立案的有且唯一的一种方式。

三、立案登记制关于“审查”问题的研究

由于新的行政诉讼法对“审查”没有详细的规定，导致实践中的作法不一。有法院仅是对行政相对人递交的材料和诉状直接登记立案并没有审查;有的法院则会对材料及诉状进行一定形式的审查。

立案审查制对起诉条件实质审查，造成了立案难;立案登记制度首要目的是解决立案难的问题，因此立案登记制不能再进行实质审查。新行政诉讼法规定，当场能判定符合起诉条件的登记立案;不能判定符合起诉条件的，七日内决定是否立案;可见留出七日的时间为了进行起诉条件的审查，但又不能像以往实质审查，那么只能理解为“形式审查”。依笔者之见，形式审查即表面的直观的审查，形式审查又可分:一是对诉状的形式审查，审查材料是否齐全，诉状内容是否完整;二是起诉条件的形式审查，新行政诉讼法明确规定立案登记必须符合起诉条件。起诉条件的审查关键在于“具体的诉讼请求”、“事实根据”、“受案范围”、“利害关系”四个方面的审查，其中一个审查不当将陷入实质审查的怪圈。好在司法解释对“具体的诉讼请求”做出了解释，形式审查一目了然，但对其他三个方面司法解释并没有相关的规定，如何做有别于立案审查的形式审查而不陷入实质审查的怪圈是立案登记制面临的新挑战。

［1］王春业．论行政诉讼的立案等级制度－兼评新行政诉讼法相关法条［J］．北京社会科学，2015(11)．

［2］孙洪涛，鲍俊红．法经济学考证下我国行政诉权改革发展的路径选择［J］．河北法学，2015(2)．

［3］张文忠．新＜行政诉讼法＞实施与法院立案等级制度载［J］．上海政法学院学报，2015(5)．

［4］薛刚凌．行政诉权的价值［N］．法制日报，2000(9)．