诉调对接：多元化纠纷解决机制之重要平台——以人民法院诉调对接中心的设置运行为视角

●姜树政

诉调对接：多元化纠纷解决机制之重要平台
——以人民法院诉调对接中心的设置运行为视角

●姜树政*

随着多元化纠纷解决机制的深入发展，对于机制的系统化建设提出了更高要求，迫切需要建立统一的运作平台，以促进多元化纠纷解决机制更加高效、有序、规范的运转。最高法院周强院长提出，“建设功能强大、资源充足的诉调对接平台，实现诉调对接工作的规模化、系统化和常态化。”①引自2015年4月9日，最高人民法院周强院长在全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会上的讲话。但是，目前全国法院诉调对接平台的标准和要求并未统一。从最高法院确定的多元化纠纷解决机制试点法院情况看，普遍通过设立诉调对接中心，承担多元化纠纷解决机制管理协调、纠纷分流、审前准备等功能，作为多元化纠纷解决机制的专门负责机构和工作平台，对推进机制深入发展发挥了积极作用。然而在实践中，诉调对接中心存在建置、功能定位以及具体工作程序做法不一、运作不够规范等问题，在一定程度上影响了平台效能的发挥。笔者认为，诉调对接中心作为多元化纠纷解决机制的重要平台，既是多元化纠纷解决机制运行的中枢，也是深化多元化纠纷解决机制首先要解决的问题。对此，本文结合多元化纠纷解决机制各试点法院，特别是潍坊法院设立诉调对接中心的实践做法，对各地诉调对接中心工作模式进行梳理，对诉调对接中心规范化建设进行探讨，希望对推进配置合理、功能优化、运转高效的诉调对接平台建设有所帮助。

一、价值分析：诉调对接中心建设的必要性

诉调对接中心的设立，不仅是对司法功能理论的发展和完善，而且是深化多元化纠纷解决机制工作的客观需要，具有重要的理论和实践意义。

(一)提高诉调对接效能的需要

以往由于法院内部缺乏统一的部门对诉调对接工作进行统筹协调管理，导致诉调对接工作各自为战，影响了诉调对接工作的效果。如在多元化纠纷解决机制的衔接调解中，实践中大部分法院诉前、诉中衔接部门不统一，往往是诉前委派由立案庭负责，诉中委托、邀请由审判庭负责，造成多头衔接的情形，不利于工作的开展。设立专门的诉调对接中心，有利于对诉调对接工作进行集约管理，有效解决多头衔接的问题。同时，作为多元化纠纷解决机制工作的专门负责部门和工作平台，诉调对接中心可以腾出更多精力开展诉调对接工作，有利于加强与诉外纠纷解决力量的点对点衔接和类型化对接，增强对外衔接的效能。

(二)完善司法服务机制的需要

现代司法服务理念强调司法服务的专职性和集约化，倡导以公开、高效、低成本的服务满足群众的司法需求。传统的多元化纠纷解决机制建设，过多地强调诉与调的衔接，诉调对接与诉讼服务结合不足，导致有时不仅不能减轻当事人的讼累，反而造成当事人来回奔波，降低人民群众对多元化纠纷解决工作的接纳度。为此，最高法院提出了诉调对接平台与诉讼服务中心结合建设的思路。诉调对接中心作为诉调对接的核心平台，应当积极融入诉讼服务中心建设当中，通过整合对接与服务功能，为群众提供诉调衔接、法律咨询、判后答疑、材料收转等“一站式”服务，实现诉讼与非诉讼纠纷解决方式的“零距离”衔接。同时，成立诉调对接中心，由其统一负责诉调对接工作，有利于减少诉调对接工作中法院内部流转的环节，增强多元化纠纷解决机制的效能，有效满足当事人低成本、高效化解纠纷的需求。

(三)优化法院内部职能配置的需要

四五改革纲要提出要建立中国特色社会主义审判权力体系。优化法院内部职权配置，是建立完善中国特色社会主义审判权力体系的内在要求。从司法的功能看，司法除了具备基本的法律规制功能外，还具有社会功能。在法院内部职权配置过程中，将行使这两种功能的权力主体适度分离，更有利于确保审判独立、维护司法公正。以往审判职能改革侧重于法院内部法律规制功能的划分，通过立审分离、审执分离，实现立案、审判、执行、审判监督各环节之间的相互制约和相互衔接。随着依法治国的不断深入，人民法院在推进社会多层次多领域依法治理中的作用日益重要，其社会功能也日益凸显。因此，法院内部职权配置也应考虑司法的社会功能与法律规制功能的实现。诉调对接中心的设立，主要负责法律适用以外的诉外事务，是对法院社会功能和法律规制功能整合的结果，使两项功能的分工制约定位更加清晰，符合现代司法对职能配置的要求。

二、功能定位：多元化纠纷解决机制建设的中枢

多元化纠纷解决机制建设是一项系统工程，在这一系统搭建的过程中，诉调对接中心是聚合各方力量的联接平台。从各地法院的实践看，诉调对接中心的功能不一，但基本赋予诉调对接中心作为多元化纠纷解决机制中枢的功能定位，履行工作联络、管理指导、纠纷分流、案件速裁等职能。概括来说，诉调对接中心主要具备工作管理、纠纷中转、职能优化三大功能。

(一)事务管理中枢：兼具内部管理和外部协调职责

诉调对接中心是多元化纠纷解决机制事务管理的中枢机构，是法院内部多元和外部多元的重要衔接平台。在法院内部，诉调对接中心承担对内管理职责，即作为多元化纠纷解决机制工作的统一管理机构，负责诉调对接工作的内部管理和考核指导。如潍坊中院在诉调对接中心设有视频指导中心，对全市多元化纠纷解决机制运行情况进行指导、调度；赋予诉调对接中心案件管理职责，开发“诉调对接信息管理系统”软件，对全市法院诉前调解案件的分流、调处、司法确认等工作进行实时管理、监督和考核。江西赣州南康法院诉调对接中心是多元化纠纷解决机制的管理、指导和协调日常机构，负责信息通报汇总、制定教育培训计划、目标管理和绩效考核等工作。在法院外部，诉调对接中心承担对外协调职责，主要是与党委、人大、政府进行协调，争取各方面的领导、支持；与有关部门和组织会商，达成联动化解纠纷的共识，会签相关合力化解纠纷的文件；与相关部门对接，促使其成立专门的对接机构，配备专职纠纷调解人员；对诉外调解组织进行培训，加强与相关职能部门、类型化调解组织的协调沟通。如潍坊法院诉调对接中心与市公安局、市工商局、市保险协会、市工会等10余家单位实现“点对点”对接，达成协力化解纠纷的共识；通过推动在矛盾纠纷比较集中的行业和领域建立专业性调解中心70余个，促进类型化调解组织的建立完善。上海法院赋予诉调对接中心“加强诉讼与人民调解、行政调处、行业调解、仲裁以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接”②《上海法院推进诉调多元化纠纷解决机制建设的若干意见》第二部分“构建、完善以诉调对接中心为平台的诉调对接工作机制”第3条明确提出，“诉调对接中心是上海法院进一步构建和完善诉调对接机制的重要工作平台。各基层法院应设立诉调对接中心，加强诉讼与人民调解、行政调处、行业调解、仲裁以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接。的职责。

(二)纠纷中转平台：实现诉内和诉外的解纷分流

司法是纠纷解决的最后一道防线，是穷尽其他纠纷解决方式后的纠纷解决方式。只有纠纷在诉前、在基层得到最大限度的过滤和化解，才是一个稳定的纠纷解决结构。然而目前，由于缺乏有效的诉前引导分流机制，导致大量纠纷未经滤化就直接诉至法院，从而造成诉讼爆炸。因此，在诉前对纠纷实行必要的分流，是纠纷化解的内在要求。而且，随着法院诉讼案件数量的快速增长，“司法资源的有限性、社会力量的可利用性、强制力量与说服力量的可结合性等，已经是人们的广泛共识。”③蒋惠岭：《诉调对接中心助推法院内部结构性改革》，载《法制资讯》2013年第4期。这都为纠纷向诉前、诉外分流提供了理论基础。实践中，诉调对接中心被作为纠纷分流的重要中转站。纠纷到达法院后，由诉调对接中心对纠纷进行诊断，根据纠纷性质分类处理。对适宜通过诉外方式解决的纠纷，进行诉前分流，引入社会各方调解资源进行诉前委派调解或联合调解；对不适宜诉前、诉外解决的，转至立案部门进行立案登记，进入诉讼程序。如潍坊法院通过建立诉调对接中心“诊、调、裁、审”的四步工作流程，对双方当事人均有调解意愿的纠纷，由诉调对接中心根据案件性质将该案委派给特邀调解组织、特邀调解员或驻法院的人民调解员、类型化纠纷调解工作室进行诉前调解，促进纠纷流转到最佳渠道以最佳方式解决。

(三)职能优化载体：起承分立社会功能与法律规制功能

以往法院内部机构的配置，主要是履行法律规制功能，即围绕审判工作来配置。诉调对接中心的设立，为重新配置法院内部职能提供了一个新的思路，即适当将司法社会功能分化出来，使司法法律规制功能和社会功能的行使更加专业化。然而，诉调对接中心毕竟是法院内部的一个职能部门，不能孤立地强调社会功能的发挥。在法院职能配置优化过程中，既要考虑与法律规制功能的分立配置，赋予其社会化调解的职能，又要更好地发挥其司法与社会联接点的作用，使其成为社会功能与法律规制功能分立的良好过渡。比如可以赋予诉调对接中心庭前调解的功能。法院调解人员与审判人员身份重合，在一定程度上影响了审判的独立性，并且在调解不成的情况下，可能引起当事人对判决的不满。通过设立专门的诉调对接中心，赋予其诉前调解、庭前调解职能，可以逐步实现专职调解法官与审判工作分离，把审判法官从调解实务中脱离出来。在实践中，一些法院将案件速裁功能也交给诉调对接中心。如潍坊诸城法院在立案庭内专门设立速裁庭，隶属诉调对接中心，对诉前调解不成，当事人坚持诉讼且事实清楚、争议不大的案件分流到速裁庭速裁。2013至2014年，速裁庭结案1315件，占立案总数的7.8%。上海浦东法院诉调对接中心根据案件类型设立婚姻家庭、民事合同、侵权、金融商事等6个专业组，对组内诉前调解不成功的案件继续二次分流，对其中符合条件的部分案件进行快速裁决。仅2013年，诉调对接中心人均结案数达2662件，速裁人均结案数达468件。

三、模式选择：诉调对接中心的建置

诉调对接中心的模式选择，决定着多元化纠纷解决机制的效能。诉调对接中心的模式设置，应充分考虑中心的定位、功能需求以及辐射面等因素。

(一)横向建置：单独建置还是合并建置

诉调对接中心的横向建置涉及法院内部的功能配置，诉调对接中心功能与其他内设部门功能是合并还是分离的问题。实践中，诉调对接中心主要有合并建置和单独建置两种模式。合并建置是将诉调对接中心设置在法院内设部门之内，如山东潍坊中院将诉讼服务中心设置在立案庭下，将诉讼服务中心与诉调对接中心联合设立，由立案庭庭长统一负责管理。福建莆田法院、河北宽城法院、黑龙江大庆法院等均采用这一模式。单独建置是指专门成立具有独立编制的诉调对接中心，对多元化纠纷解决机制工作进行统一管理。采用这种模式的如山东潍坊的基层法院，大都设立专门的衔接办，具有独立编制，独立负责本法院的多元化纠纷解决机制管理工作。上海浦东法院，2010年8月正式启用诉调对接中心，2013年3月浦东法院诉调对接中心单独建置，正式成立民七庭作为诉调对接机制的运行机构，组成人员包括庭长、副庭长、诉调法官、法官助理、书记员、文员、诉前调解员等，另外还有13家社会调解组织作为特邀调解组织，成为诉调中心成员单位。厦门海沧法院、江西赣州法院、河南新郑法院均采用这种模式。

合并建置和单独建置模式各有优劣。单独设立诉调对接中心，有利于对诉调对接工作的独立管理，实现诉调对接工作的专业性，提高诉调对接工作效率。但由于诉调对接工作不是一项孤立的工作，因此单独建置容易造成诉调对接工作与立案登记、诉讼服务等工作的相互脱节。合并设置虽然有利于诉调对接工作与相关工作的衔接配合，但随着诉调对接工作越来越重要，工作量也越来越大，合并设置容易导致诉调对接工作人员精力分散，影响诉调对接工作的效能。

诉调对接中心模式的选择，应以实现独立性与衔接性的均衡为原则，既要保证诉调对接中心作为多元化纠纷解决机制专门负责的机构的独立地位，确保其独立行使职责，防止其设置形式化，又应确保其与立案、诉讼服务等工作的有效衔接配合，实现各项工作统一协调发展。笔者认为，基层法院和高级法院、中级法院在多元化纠纷解决机制功能定位上应有所差异。由于诉前调解、纠纷分流、案件速裁等纠纷化解工作，主要是针对事实清楚、标的额不大的案件，而这类案件集中在基层法院，也可以说基层法院是多元化纠纷解决机制发挥作用的主阵地。因此，在机构设置上，应充分考虑基层法院纠纷化解的实体功能，更多地考虑诉调对接工作的独立性。与基层法院相比，高级法院和中级法院虽然也承担着部分纠纷对接化解的职能，但更多地是承担着该项工作的组织者、协调者和管理者的角色定位。在机构设置上，对于诉调对接工作的协调配合功能要求更高。因此，在实践中最好对诉调对接中心机构分别设置，即在基层法院独立设置，并与诉讼服务中心合署办公，这种“独立设置合署办公”的模式，有利于实现诉调对接中心独立性和服务性的有机结合；在高级法院或中级法院，可考虑在立案庭内部设立相对独立的诉调对接中心，既一定程度上保证诉调对接工作的独立性，又便于对辖区内诉调对接工作进行统一管理指导，以及与立案、诉讼服务工作的协调配合。

(二)纵向建置：诉调对接工作的层级化设置

诉调对接中心的纵向建置涉及诉调对接中心设立后，内部职权如何分配的问题。从不同层级法院看，上级法院诉调对接中心对下级法院诉调对接中心具有管理、指导以及统筹协调的职能。然而，从纠纷范围和特性看，大多形成于基层、存在于基层。基层是多元化纠纷解决机制的主战场。因此，仅将诉调对接中心设置到基层法院，无论是工作覆盖面还是辐射面上，都远不能适应将纠纷解决在基层和萌芽状态的需求。实现诉调对接中心效能最大化，必须尽可能延伸诉调对接触角。在机构设置上，通过设立诉调对接分中心或工作站、法官联系点等辐射机构，扩大诉调对接工作在基层的覆盖面。具体工作中，在县级层面，在法院设立诉调对接中心，履行工作联络、管理指导、纠纷分流等职能；在镇街层面，依托人民法庭设立诉调对接工作分中心，由法官定期值班，协同做好辖区内镇街的社会矛盾纠纷化解工作；在社区、农村层面，设立法官联系点，负责指导人民调解、诉前调处纠纷、法律咨询等工作，把诉调对接延伸至基层一线，使矛盾纠纷在第一时间就有人管、能管好、快化解。这种层级化的设置方式，有利于织密多元化纠纷解决机制网络，确保诉讼解纷与非诉讼解纷的全方位、层级化、多角度衔接，实现社会矛盾纠纷的梯次钝化和滤化。

四、程序设计：诉调对接中心的流程化运作

建立规范的诉调对接流程，是实现纠纷有序分流、高效化解的前提。诉调对接中心工作流程的设计，应根据纠纷在不同阶段的特点和化解规律，坚持“纠纷解决分层递进”的理念。

(一)心理疏导阶段

“当事人在诉讼过程中的一切活动都受心理支配，而且在不同的阶段有不同的反映形式……尽管当事人之间的纠纷蕴含着利益因素，但纠纷的最终解决不能忽视当事人的心理需求，如果不能满足当事人的心理需求，通过任何机制对纠纷的表面解决仍然没有达到定分止争的目标。”④石东洋、李学正、汤之清：《论立案调解程序的功能与规制》，载《研究生法学》2014年第4期。在诉前对当事人进行必要的心理疏导，为当事人算清风险账，并给予必要的诉讼指引，可以最大限度地满足当事人的心理需求，增强当事人对司法的公正感。以往，诉讼指引、风险提示一般只在立案阶段开展，在这一阶段往往仅是对诉讼阶段的情况向当事人进行指引和疏导，错失了诉前的指引和心理疏导。同时，对于一些适宜诉前解决的纠纷，在立案阶段向当事人释明后，当事人如果选择诉外方式解决，还需要程序倒退到诉前进行解决，导致诉调对接工作的低效率。因此，诉调对接中心设立后，可将心理疏导前移，在诉调对接中心设立专门的诉讼辅导机构，开展诉前法律释明和心理疏导工作。如潍坊法院在诉调对接中心设立诉讼辅导室，对诉至法院的纠纷，由导诉员引导当事人到诉讼辅导室接受诉前辅导，由辅导法官对当事人进行必要的诉讼风险评估、法律释明和诉讼指引。经辅导，当事人同意选择以非诉调解方式处理的，即将纠纷分流给非诉调解组织进行诉前调解；坚持选择以诉讼方式解决的，则将纠纷转至立案窗口予以登记立案。

(二)诉前调解阶段

诉前调解程序是诉调对接的核心程序，即诉调对接中心通过与诉外调解组织的有效衔接，将纠纷分流到诉前进行调解。诉前调解涉及两个方面的问题：一是方向问题。诉前调解根据纠纷流向不同，分为“走出去”和“请进来”两种方式。“走出去”是主动在法院之外设立诉前调解点，与有关部门和组织协同化解矛盾纠纷。如潍坊高密法院诉调对接中心在交警大队设立巡回法庭，联合交警大队事故科、伤残鉴定机构、保险公司、人民调解委员会，对交通事故纠纷集中处理、联调联动。“请进来”是通过邀请相关调解组织进驻诉调对接中心，在法院协力诉前化解纠纷。如潍坊中院通过设置专门的诉前调解场所，在诉调对接中心设置六大调解室，分别是律师调解室、住房及建设工程纠纷调解室、金融及保险类纠纷调解室、知识产权纠纷调解室、交通事故纠纷调解室、行政征收补偿类案件调解室，并由各类型化、专业化调解组织派驻法院的调解员、专业律师调解员、专职调解法官等对纠纷进行中立评估、诉前调解。二是效力问题。效力衔接是诉调对接机制运作的核心环节，在提升人民调解协议效力上起着巩固结果的作用。以往实践中，诉调对接效力衔接存在调解协议确认机构不统一的问题，有的法院司法确认在立案庭，有的在人民法庭，有的放在专门负责多元化纠纷解决机制的机构。诉调对接中心设立后，作为多元化纠纷解决机制工作的专门负责机构，应当由其负责统一行使司法确认的职责。

(三)案件速裁阶段

速裁程序是简易程序的一种。速裁程序“顺应了公民有平等接受司法救济的机会和获得司法救济的权利之司法理念的要求，能够在一定程度上实现司法资源优化配置，也体现了诉讼公正与诉讼效率的相互协调。”⑤赵春兰：《我国民事速裁程序适用过程须明确的几个问题》，载《政治与法律》2008年第1期。从各地法院实践看，速裁审理机构有的设置在民事审判庭内，也有单独设立速裁庭的。笔者认为，诉调对接中心成立后，将速裁庭放在诉调对接中心比较合适。首先，虽然民事法官具有专业的审判能力，处理速裁案件不成问题，但将速裁庭放在民事审判庭内，让同一法官既审普通程序，又审简易程序，还负责速裁案件，不仅不利于审判的专业化，而且会影响当事人对司法公正的评判。其次，由于速裁案件都是事实清楚、争议不大、标的额较小的案件，这类案件处理本来就不复杂，专门成立机构负责不符合效益原则。而诉调对接中心成立后，其专门负责诉前调解工作，经过诉前调解的钝化，矛盾纠纷得到缓和，事实也相对清楚，此时再辅以速裁程序，更有利于当事人接受，也更利于司法社会功能的实现。具体程序是，对进入诉调对接中心进行诉前调解不成功的案件，直接立案登记，对其中事实清楚、争议不大、标的额不大的案件，进行二次分流，由诉调对接中心的法官快速裁决，以减少案件流转环节，提高解纷效率。

(四)快速转审阶段

对于诉前调解或不适合速裁的纠纷，诉调对接中心应快速转入审判程序，实现人民法院社会功能与法律规制功能的有机衔接。在快速转审过程中，诉调对接中心应充分发挥好庭前准备的功能，积极开展证据交换、庭前调解等工作，以减轻审判工作压力。如潍坊法院通过书面形式记载无争议事实的方式，对诉讼请求、争议焦点、证据、送达地址实行“四固定”，理顺诉调对接中心与审判庭的业务关系，提高工作效率。当然，对于转入审判程序的案件，诉调对接中心也不应一转了之。在审判过程中，诉调对接中心应坚持对流出案件的跟踪管理，加强与审判法官的随时沟通。对于经过开庭审理，法官认为有调解可能的，根据案件性质，在征得当事人同意基础上，仍然可以委托或邀请有关人民调解组织、基层群众自治组织、妇联、工会等组织进行调解，或是邀请人大代表、政协委员、律师、医生等专业人士、近亲属或同族长辈等个人协助调解。

责任编校：范岱岳

*作者系潍坊市中级人民法院院长。